乡村振兴专题研究报告

乡村振兴专题研究报告一、乡村振兴和新型城镇化并不冲突不同模式城镇化的差异本质上体现在两点：一是如何协调城乡关系，二是如何协调大中小城市和小

城镇之间的关系。政府通过土地管理制度和户籍制度影响土地和劳动力这两类要素在城乡之间、大

中小城市之间的流向和配置。在处理城乡关系上，中国长期通过土地管理制度和户籍制度形成了“以乡补城”的城镇化格局。

土地管理制度方面，地方政府可低价征收农村土地，将其转变为城市建设用地后，作为工业用地用

于发展产业，或者是作为住宅用地、商业用地用于招拍挂，地方政府能够获得持续的税收收入，或

者是一次性的巨额土地出让金收入。更为重要的是，地方政府可以控制土地供应，地价不断上涨，

使得土地成为很好的抵押品，地方政府借助融资平台获得抵押融资后，将一部分资金用来搞城市基

础设施建设，保障土地继续升值，从而形成了一套完整的土地财政运作模式。在这一模式下，土地

所创造的收入绝大多数流向了城市。户籍制度方面，城市产业集聚带来更多的就业机会，工业和服务业的产出效率高于农业，因而城市

收入更高，加之由于城市基础设施完善，居民生活更便利，越来越多的农村人口流向城市。但由于

户籍制度的存在，相当规模的农村人口只能以劳动者的身份参与到城市建设和经济发展中，无法真

正实现市民化，享受不到和城市居民同等的社会福利与保障方面的待遇。2019年，中国常住人口城

镇化率为

60.6%，但户籍人口城镇化率只有

44.4%，有2.3

亿人生活在城市但户籍在农村。这种城镇化模式下，土地和劳动力要素向城市集中，但农民只分配到了少数土地增值收益，也没有

享受到和市民同等的福利待遇。对地方政府来说，这种城镇化所需成本是很低的，可以说是“以乡

补城”的发展模式。“以乡补城”最直接的后果是城乡差距扩大。中国农村居民人均可支配收入从

1997年的

2090元提

高到

2009

年的

5153

元，但同期城镇居民人均可支配收入上涨更快，从

5160

元提高到

17175

元；

城镇和农村居民的人均可支配收入之比，从

1997年的

2.47倍扩大到

2009年的

3.33倍。尽管此后

城乡收入差距有所缩小，但

2020

年该比例仍有

2.56。以

2014

年印发的国家新型城镇化规划（2014-2020

年）为标志，中国城镇化思路发生了转变，

突出“以人为本”的原则。一方面，加快人口城镇化，有序引导人口流动和农业转移人口的市民化，稳步推进城镇基本公共服

务常住人口全覆盖。2014

年颁布关于进一步推进户籍制度改革的意见，加大非户籍人口在城市

落户推进力度。2016

年颁布推动

1

亿非户籍人口在城市落户方案，要求“十三五”时期加速破

除城乡和区域间的户籍迁移壁垒，户籍人口城镇化率年均提高

1个百分点以上。2018年全面放开中小城市和建制镇（城区常住人口

100万以下）落户限制。2019年全面取消Ⅱ型大城市（城区常住人

口

100万-300万）的落户限制；全面放宽Ⅰ型大城市（城区常住人口

300万-500万）的落户条件，

并全面取消重点群体的落户限制；对于超大城市和特大城市（城区常住人口

500万以上），要完善积

分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。另一方面，朝着保障农民权益和优化土地资源国土空间配置的方向改革土地制度。2019年土地管

理法重新修订：一是将征地范围明确缩小至六种情形，限制政府滥用征地权；二是提高征收补偿

标准，更好保障农民权益；三是规范征地程序，将征地批后公告改为征地批前公告，并保障农民的

知情权、参与权和监督权；四是允许集体经营性建设用地入市，打破了地方政府在土地一级市场的

垄断权，将部分利益让渡给农民。2020

年优化土地资源国土空间配置的改革也在加快：一是

2020年

3月印发关于授权和委托用地审批权的决定。永久基本农田之外的农用地转为建设

用地，变为省级地方政府审批；永久基本农田转为建设用地，北京、天津、上海、江苏、浙江、安

徽、广东和重庆这

8个试点省市被授予审批权（此前为国务院审批）。由于各省市的土地总体规划仍

需报国务院批准，因此不会出现由于审批权下放而导致的大规模农业用地变为建设用地。二是

2020年

4月印发的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见和2020年新型

城镇化建设和城乡融合发展重点任务。允许省级政府负责城乡建设用地指标的使用（可将建设用地

指标从人口净流出的低线城市，向人口净流入城市尤其是省会城市转移，后者的单位面积土地出让

金通常更高），探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制（目前为了保障耕地资源，

要求各省份耕地占补平衡，即建设用地占用了多少耕地就要补充多少，这导致部分耕地资源紧缺的

省份可能出于这一限制很难继续扩大建设用地），推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。综合来看，2014年后“以人为本”原则有利于加速中国城镇化的进程。户籍制度放开，能够让更多

人地分离的人口落户城市。土地制度改革，进一步理顺了城乡土地关系，更好保障农民利益。通过

优化土地资源在整个国土空间上的配置，让那些人口流入更多的大城市和城市群，在城市土地资源

供给方面的压力得以缓解，从而能够承载更多人口。“以人为本”的城镇化也符合世界经济在各国内部“集聚性”的规律。人均

GDP更高的国家，人

口聚集效应往往也更强。例如，美国、日本、韩国人口超过

100

万的城市群总人口占国内人口比例

分别为

46%、65%、50%，都位居世界前列。欧洲各国是个例外，它们的经济发展水平高，但大城

市群人口占比并不高，可能原因是欧洲内部各区域间的发展差距较小，这使得集聚效应不再那么突

出。尽管如此，这些国家也有自己的城市集聚区，如伦敦城市群、巴黎城市群等。2017

年召开的十九大将“乡村振兴战略”列为七大战略之一，“实施乡村振兴战略”成为建设现代

化经济体系的六项任务之一。2018年中央

1号文件中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见

强调，实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。在全面脱贫工作完成后，2021

年

2

月，

国务院扶贫办正式更名为国家乡村振兴局，

2021

年

4

月乡村振兴促进法正式通过，毫无疑问

乡村振兴将是今后一个时期“三农”工作的重中之重。那么，在人口和资源自发向城市集聚的浪潮下，实施乡村振兴战略是否违背空间经济规律？政策同

时推动乡村振兴和新型城镇化，两者是否冲突？在扶贫工作全面完成、乡村振兴确定性成为下一时

期“三农”工作的重点后，对这两个问题有较多讨论。我们认为，乡村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高农村人口收入水平、改善他们的生活面貌。

中国人多地少，加快农村人口向城市转移，是增加农村剩余人口人均可耕地面积，从而提高收入水

平必须要走的路。因此，乡村振兴和新型城镇化的目标并不冲突。但考虑到乡村振兴所需的发展现

代农业和新建基础设施两者的投入回报率都偏低，市场化主体参与的意愿可能不强，需要政府主导

的财政和金融资源向农村倾斜。一方面，中国人均耕地面积长期低于全球平均水平，乡村振兴的前提是加快人口向城市转移。据世

界银行统计，2018年中国人均耕地面积

0.09公顷，只有全球人均耕地面积

0.18公顷的一半。人多

地少成为中国农业发展的约束，加快农村人口向城市转移，既能提高转移人口的收入，因为工业和

服务业的产出效率高于农业，又能够通过增加人均耕地面积的方式，提高农村剩余人口的收入。此

外，土地制度改革也通过提高征地补偿、提高土地流动性等方式，增加农民的资产性收入。韩国新村运动的成功经验也表明乡村振兴和城镇化可以同步推进。韩国人多地少的矛盾比中国还要

严峻。1970

年开始新村运动时，韩国城镇化率为

40.7%，农村人口的人均耕地面积

0.12

公顷，城

乡收入比值为

1.64，即农村居民收入是城市居民的

61%1，半数以上农民收入不到城市居民收入的

50%。到

1993年，韩国的城镇化率提高到了

76.6%，农村人口的人均耕地面积提高到

0.17公顷，

农村居民的收入达到城市居民的

95.5%。通过新村运动，韩国只用了

20余年时间，就让农村从原先

全世界最贫困的地区之一，转而实现与城市均衡发展，步入现代化。2005

年开始，韩国农村人均耕地面积开始下降，到

2019年已减少

18.9%。究其原因：一是，2005

年后韩国城镇化率基本停滞，2005年到

2019年农村人口增长了

6.8%。二是，受城市面积扩大、退

耕还林、低海拔地区耕地被水体覆盖等影响，同期韩国耕地面积减少了

13.3%。尽管如此，2020年

韩国居民农村人均收入依然有城市居民人均收入的

93.0%。另一方面，乡村振兴所需的产业投入和基建投资，两者的投入回报率均不高，需要政府主导的财政

资金和金融资源向农村倾斜。中国乡村振兴的

20字方针中，涉及固定资产投资的有“产业兴旺”和

“生态宜居”。其中，产业兴旺主要有现代化农业、节水灌溉和乡村旅游，生态宜居主要有污水处理、

无害化厕所改造等。农业的产出效率远低于工业和服务业，2019年中国第一产业就业人员人均最终

产出（第一产业

GDP/第一产业就业人员）为

36242

元，只有二产和三产的

20.3%、24.9%，难以

吸引市场化的社会资金参与。农村基础设施薄弱，根据固定资产投资统计年鉴，农村基建投资占

全社会基建投资的比例长期低于

1%，因此农村对基建投资有很大需求。但农村基建项目回报率低，

也没有明晰的付费机制，社会资本投资的积极性不高，这也是农村基建投资长期偏低的原因。因此，预计和扶贫一样，政府主导的财政资金和金融资源将是乡村振兴所需资金的最主要来源，呈

“以城补乡”的特点。在

2021

年

2

月举行的全国脱贫攻坚表彰大会，披露了

8

年多扶贫工作的资

金来源，主要有五部分：一是，中央、省、市县财政专项扶贫资金近

1.6

万亿元，其中中央财政资

金

6601亿元；二是，土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金

4400亿元；三是，金融机构贷

款，包括扶贫小额信贷

7100

亿元、扶贫再贷款

6688

亿元、金融精准扶贫贷款

9.2

万亿元；四是，

东部

9

省市向扶贫协作地区投入的财政援助和社会帮扶资金

1005

亿元；五是，东部地区企业赴扶

贫协作区累计投资

1

万多亿元。不过，来源于东部地区的社会帮扶和企业投资资金

1

万多亿不到扶

贫总投入资金的

10%，而且这些资金有相当比例是因有为贫困地区协作的任务，并非完全的自发行

为。基于前面分析的农业项目和农村基建的投资回报率偏低，预计乡村振兴时也会遇到类似问题，

因而乡村振兴将更多依赖财政投入和贷款发放，可以说是在“以城补乡”。对比韩国新村运动，中国乡村振兴有更强的“以城补乡”基础。1970年韩国开始新村运动时，第一

产业占

GDP的比例为

26.5%，政府通过新建和修缮农村基础设施、免费向农民发放钢筋和水泥等建

材用于房屋改造等，来改善农村的生活环境，用工业和服务业来补贴农业。2019年中国第一产业增

加值占

GDP的比例为

7.1%，对比

1970年的韩国，中国二产和三产占

GDP的比例更高，因而可以

有更多的资源用于补贴农村。二、乡村振兴钱从哪里来？类比全面脱贫攻坚，我们认为乡村振兴所需资金的来源主要有财政资金投入、乡村振兴专项债、土

地出让收益、土地增减挂调剂和流转收入、以及信贷资金。（一）财政资金投入财政部数据显示，中国公共财政支出中用于扶贫的资金规模，从

2008年的

320.3亿元提高到

2019

年的

5561.5

亿元，同期扶贫支出占公共财政总支出的比例从

0.5%提高到

2.3%。新近颁布的乡村振兴促进法中明确要求，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政

投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。类比韩国新村运动的经验，中国公共财政用于乡村振兴的比例还有提高空间。1972年韩国用于新村

运动的财政资金是

35.7亿韩元，1979年提高到

4253亿韩元，7年间增长了

118倍。财政资金用于

新村运动的比例，则从

1972

年的

0.5%迅速提高到

1979

年的

9.0%。1972

年-1979

年，韩国用于

新村运动的财政资金合计

9265亿韩元，占同期财政总支出的

5.8%。若中国公共财政支出中用于乡

村振兴的比例也提高到

5.8%，用

2020

年的财政支出计算，则未来每年至少还有

9086亿元的增长

空间。（二）乡村振兴专项债乡村振兴专项债属于地方政府专项债券的一种，收支列入政府性基金预算管理。2017年印发的国

务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制改革的指导意见中，提出鼓励地方政府发行专

项债券，支付符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。此后，中央政府和各部委陆续出台了

一系列文件，在引导发行乡村振兴专项债的同时，也逐步放宽了应用领域。2018

年四川省成功发行全国首支乡村振兴专项债后，多个省市进行了同样的探索。目前已有四川、

江西、河南、河北、福建、山东和辽宁

7个省份发行了乡村振兴专项债，合计

36支，总规模为

290.2

亿元。无论是从发行支数，还是从发行规模看，四川和江西都是乡村振兴专项债发行的绝对主体。尽管乡村振兴专项债募集资金投向领域广泛，但地方专项债要求项目资金能够自求平衡，限制了乡

村振兴专项债的推广。目前，乡村振兴类专项债券的投向有道路、桥梁、水系、村庄整治、厕所建

设等基础设施项目，农产品种植（养殖）、销售项目，给排水、医疗、教育等公共服务配套项目以及

乡村旅游项目。但这些项目的收益率通常不高，在测算现金流时也普遍存在高估，使得乡村振兴专

项债并没有大范围和大规模发行。2020

年

4月印发的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，允许省级政府负责城

乡建设用地指标的使用，并探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这可能让

2019

年江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券的模式在全国范围内推广。根据现行规定，新建单位面积的高标准农田，可以增加

2%的建设用地指标。举个例子，当新建

50

亩高标准农田时，将增加

1亩建设用地指标，且能用于土地一级市场招拍挂。2019年江西省发行乡

村振兴专项债募集资金

29.41亿元，用于江西省下辖

11个设区市的高标准农田建设。其偿债资金来

源于新增耕地指标和新增产能收入（即新增耕地指标转变为建设用地指标后的土地出让收入），以及

这些高标农田的产出。允许省级政府负责城乡建设用地指标的使用，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交

易机制，都会让建设用地指标从人口净流出的农村和低线城市，流向人口净流入的省会、一线城市

和沿海城市，而这些城市的土地出让价格更高。新增建设用地指标省内流转和跨省交易所产生的现

金流，可用于偿还建设高标准农田所募集的专项债，部分弥补乡村振兴项目缺少现金流的问题。2021

年和

2022

年，中国有

2亿亩高标准农田建设任务。按每亩

1200

元的

成本计算，每年建设高标准农田需要的资金在

1200

亿元。因此，乐观情形下仅建设高标准农田，

就可以通过乡村振兴专项债募集资金几百亿。（三）土地出让收益2020年

9月，中办和国办联合印发关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见，

核心目标是要提高土地出让收入用于农业农村的比例，2025年各省土地出让收益中用于农业农村的

比例须达到

50%以上。土地出让收益，指的是土地出让收入减去成本性支出的剩余。成本性支出包括征地和拆迁补偿支出、

土地开发支出等，但不包括与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设的支出。我们以

2014年和

2015年的国有土地转让收支情况为基础，取这两年的土地出让收益占土地出

让收入比例的均值

18.6%，以及农业农村支出占非成本性支出比例的均值

35.5%，作为

2020

年土

地出让收入和支出中对应的比例。假定

2021年到

2025年土地出让收入每年增长

5%，土地出让收

益用于农业农村的比例在

2025年稳步提高到

50%，则

2020年-2025年土地出让收入中可用于农业

农村的规模分别为

5556亿、6310亿、7126亿、8008亿、8960亿和

9987亿，每年的增量在

900

亿左右。2015

年后财政部不再公布国有土地转让收支情况，加之

2014年后已不再公布政府性基金决算中

的国有土地使用权收支细分数据，很难通过公开数据知道近年的土地出让收益用于农业农村的比例。乡村振兴促进法中也明确了提高土地使用权出让收入投入到农业农村的比例，重点用于高标准

农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、

耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和保护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，

以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。（四）土地增减挂调剂和流转城市扩大必然会大量挤占土地，占补平衡越难越难。根据许丽丽等人的计算2，2000-2010年间，全

国转入耕地面积约

4.3

万平方公里，耕地转出面积约

8.5

万平方公里，是转入面积的两倍。在所有

转出的耕地面积中，有

4.4

万平方公里变为建设用地，占比过半。分省市看，东部和中部地区城镇

建设占用耕地转出的比例相对更高，它们“占补平衡”的压力更大。而且，随着城市化的进一步推

进，占补平衡越来越难。在

2018

年

2

月

4

日的国务院新闻办新闻发布会上，时任中央农村工作领

导小组办公室主任韩俊举例称，东部沿海某省份未利用土地有

900

万亩，但真正可开垦为耕地的只

有

40

万亩，省域内占补平衡难度太大。2018年中央

1号文件中央

国务院关于实施乡村振兴战略的意见中明确指出，“建立城乡建

设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于支持脱贫攻坚和乡村振兴”。2018

年

3月，印发城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域补充耕地国家统筹管理办

法，明确了指标调入省份支付的成本为“（基准价+产能价）x调节系数”，指标调出省份可获得的

收益为“征收基准价+征收产能价”，剩余部分由中央财政统一安排调拨用于脱贫攻坚和乡村振兴。举个例子以便理解。假设有

1亩产能为

400公斤的水田指标，从湖北转入上海。对于指标调出省份

湖北来说，能得到的收益是

10+1x4=14万。对于指标调入省份上海来说，它需付出的成本是（20+2x4）

x2=56万。中间的差价

42万元，由中央财政统一安排调拨，用于脱贫攻坚和乡村振兴，在脱贫攻坚

完成后将全部用于乡村振兴。根据在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的重要讲话，脱贫攻坚来源于土地增减挂指标跨省域调

剂和省域内流转的资金为

4400亿元。由于土地增减挂指标的调剂和流转始于

2018年，到

2020年

只有

3

年时间，每年规模在

1500

亿元左右。考虑到省内耕地占补平衡越来越难，后续将探索建立

全国性的建设用地跨区域交易机制，我们认为土地增减挂调剂和流转为乡村振兴提供的资金规模，

每年有望提高到

300