第章卫生应急协同治理与利益相关者管理

国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全国高等学校教材卫生应急管理主审陈贤义主编吴群红杨维中副主编谭晓东吴美珍PublicHealthEmergencyManagement第十三章卫生应急协同治理与利益相关者管理内容提要突发公共卫生事件应急的多部门合作的理论基础；卫生应急管理中的利益相关者分析；突发公共卫生事件应急多部门合作机制。学习目标掌握：卫生应急利益相关者的范畴和多部门合作理论的意义；熟悉：卫生利益相关者分析方法和应对策略制定的方法；了解：多部门合作在卫生应急中的作用。

联防联控的作用2009年4月，甲型H1N1流感在墨西哥暴发，之后传遍五大洲。引起WHO高度重视，并向全球发出了最高级别的预警。中国政府在疫情尚未到达中国大陆时就强调，各级党委和政府一定要坚持以人为本，及时采取综合防范措施，各地区各有关部门要加强领导，充分发挥联防联控工作机制作用，积极应对，科学处置，以确保人民群众身体健康和生命安全。这些应对措施对控制甲型流感的世界大流行，都发挥了重要的作用。

第一节突发公共卫生事件应急的多部门合作的理论基础突发公共卫生事件应对必须动员各级政府、社区、交通、公安、宣传、教育等全社会力量的广泛参与；仅依靠卫生部门的力量,难以满足突发公共卫生事件应急管理的需要；需要在突发公共卫生事件应急预案、法制建设、管理体制和运行机制建立过程中，必须综合考虑事件对公众和利益相关者的影响，分析利益相关者对事件的态度，调动其积极方面的力量，提高多部门应急反应的速度和效率。

突发公共卫生事件应急的多部门合作的

理论基础卫生应急多部门合作的理论基础利益相关者管理理论社会动员理论卫生应急协同性理论多部门合作理论

一、卫生应急协同性理论协同理论思想是德国著名物理学家哈肯（Haken）于1976年提出的。该理论认为：千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作关系。主要内容为三个方面：即协同效应、伺服原理和自组织原理。一、卫生应急协同性理论协同效应是指由于协同作用而产生的结果，协同作用是系统有序结构形成的内驱力，协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序，从混沌中产生某种稳定结构。多数应急事件都具有突发性，从混沌到有序的过程就是应急工作的反应和协调的过程。

一、卫生应急协同性理论伺服原理用一句话来概括，即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为。序参量是指影响系统各要素由一种相变状态转化为另一种相变状态的过程中起决定作用的、能够主宰系统演化进程和方向的关键影响要素和变量。找到了序参量，也就找到了引导和控制整个应对局面的关键环节，把握住了应对形势的可能走向。

一、卫卫生应应急协协同性性理论论自组织织是相对对于他他组织织而言言的。。他组织织是指指组织织指令令和组组织能能力来来自系系统外外部。而自自组织织则指指系统统在没没有外外部指指令的的条件件下，，其内内部子子系统统之间间能够够按照照某种种规则则自动动形成成一定定的结结构或或功能能，具具有内内在性性和自自生性性特点点。二、多多部门门合作作理论论多部门门合作作也称称公共共治理理理论论，是是指国国家或或地区区的公公共管管理部部门为为解决决特定定社会会政策策问题题，开开展的的不同同公共共管理理部门门之间间的合合作，，包括括在法法规体体系、、组织织结构构、协协调手手段和和方式式等方方面的的布置置和安安排。。多部门门合作作是当当今世世界各各国政政府在在建立立完善善响应应体制制工作作中的的难点点，也也是重重点。。三、利利益相相关者者管理理理论论利益相相关者者管理理理论论原本本是指指企业业的经经营管管理者者为综综合平平衡各各个利利益相相关者者的利利益要要求而而进行行的管管理活活动。。利益相相关者者是指指与企企业生生产经经营行行为和和后果果具有有利害害关系系的群群体或或个人人。其可直直观地地分析析突发发公共共卫生生事件件中的的各种种利益益相关关者对对事件件发生生和应应急处处理的的态度度和行行动，，以便便更好好地平平衡各各方面面的利利益，，调动动不同同利益益相关关者的的力量量。四、社社会会动员员理论论社会动动员是是“有目的的、有有计划划的引引导社社会公公众参参与重重大社社会活活动的的过程程”。突发公公共卫卫生事事件的的社会会动员员是指指在突突发公公共卫卫生事事件管管理过过程中中，动动员主主体以以获取取抑制制或缓缓解危危机的的社会会资源源为目目标，，通过过宣传传、引引导、、组织织等方方式去去激励励和发发动动动员客客体积积极响响应参参与，，将各各种应应急所所需的的潜在在资源源和力力量最最大限限度的的汇集集起来来，转转化成成有生生力量量以战战胜危危机、、恢复复社会会正常常秩序序的行行为方方式与与过程程。第二节卫卫生生应急管管理中的的利益相相关者分分析分析意义义为防止发发生应急急工作在在多部门门合作时时的相互互掣肘、、难以协协调合作作的情况况，必须须对突发发公共卫卫生事件件发生时时可能的的利益相相关者进进行详细细的分析析。了解他们们各自的的位置、、角色和和态度。。通过日常常的工作作，使各各自的态态度向着着有利于于应急工工作的方方向发生生转变。。一、利益益相关者者的特性性突发公共共卫生事事件的利利益相关关者：是是指任何何能够影影响事件件处理活活动，从从而能够够影响事事件处置置目标实实现的所所有个体体和群体体。图1利益相关关者作用用机制分分析图二、利益益相关者者分析的的方法利益相关关者分析析：在突突发事件件应急处处置中，，利益相相关者分分析主要要用于分分析与事事件相关关的所有有个人组组织、理理清重大大相关者者对于事事件处置置战略的的影响。。突发公共共卫生事事件的性性质决定定了利益益相关者者的范围围，也决决定了政政府在处处置突发发事件过过程中必必须要考考虑利益益相关者者管理的的问题。。利益相关关者管理理分析的的五个步步骤1.2.3.4.1、确定谁是利益益相关者。。2、确定可能存在在的特殊利利益。.3、确定利益相关者的矩阵位置。4、决定通过具体什么方式进行管理。。55、制定应对各利利益相关者者的策略。。1.确定谁是是利益相相关者一是通过过事故源源寻找利利益相关关者，二是通过过事故处处置过程程分析利利益相关关者。案例：2005年安徽阜阜阳出现现假奶粉粉导致的的婴儿死死亡事件件为例，，来分析析利益相相关者。。2、确定可可能存在在的特殊殊利益根据利益益相关者者要求的的合理性性、影响响力和紧紧急性，，找出主主要的、、依靠的的、引起起危险的的和决定定性的利利益相关关者。例如：学学校发生生流感以以后对于于学生、、教师和和家长等等各方面面的影响响。3、确定利利益相关关者的矩矩阵位置置根据各利利益相关关者对该该政策表表达的言言论、态态度、行行为，判判断其权权力和影影响力。。根据各利利益相关关者对该该政策的的影响力力水平，，将其填填入矩阵阵。项目利益益相关者者类别利益相关者功能立场标记1政府指导者2农业部决策者3卫计委影响者4养殖及高危人员项目对象5疾控机构发起人6媒体宣传促进7国际健康组织影响者8健教人员实施者223ndstep:tomaptheseactorsontothematrixaccordingtotheirlevelofalignmentandinterest.根据各利利益相关关者对本本政策（（项目））的立场场和兴趣趣水平，，将其填填入矩阵阵。Accordingtotheirdiscourse,attitudes,theprocedurestheyfollow,andthecontentoftheirformalandinformalpolicyexpressions,stakeholdersaremappedontothematrix.根据各利利益相关关者对政政策（项项目）表表达的言言论、态态度、行行为，判判断其立立场和兴兴趣。23DistributionofthestakeholdersintheAIIMmatrix各利益相相关者在在AIIM矩阵中的的分布24lowhighhighalignmentinterest项目利益益相关者者类别利益相关者功能立场标记1政府指导者2农业部决策者3卫计委决策者4养殖及高危人员项目对象5疾控机构发起人6媒体宣传促进7国际健康组织影响者8健教人员实施者254、决定通通过具体体什么方方式进行行管理哪些利益益相关者者最能影影响政策策过程，，主要的的利益相相关者用用星号标标记。这种工具具试图支支持这样样的决策策过程,即开发最最有效的的行动计计划，将将资源投投入到争争论最多多，反对对最强烈烈的主要要利益相相关者方方面。开发改变变目标群群体的路路径：提提出各利利益相关关者态度度变化的的轨迹，，沿着这这个轨迹迹，每一一个关键键点都要要描述采采取何种种措施和和期望发发生何种种变化。。5、制定应应对各利利益相关关者的策策略包括沟通通策略，，游说谈谈判策略略，试点点带动全全面策略略；案例：2009年4月面对突突如其来来的甲型型H1N1流感疫情情，特别别是在流流行的早早期，墨墨西哥的的疫情比比较严重重，为了了保证国国民的健健康，我我国政府府做出了了及时果果断的反反应，建建立了“8+1”的联防联联控机制制进行扩扩展。利益相关关者理论论应用注注意事项项总之，利利益相关关者分析析对组织织发展和和政策制制定执行行有重要要的影响响。在政策的的制定过过程中，，需要通通过明确利益益相关者者，确定定他们的的特殊利利益及他他们关注注的对象象，识别别利益相相关者对对组织的的权益主主张，分分析不同同利益相相关者主主张的合合理性，，依据其其对组织织的重要要性再进进行不同同的政策策调整和和影响方方式选择择。在努努力满足足不同利利益相关关者主张张的行动动中，采采取有针针对性的的行动，，优先满满足最重重要的利利益相关关者，是是使政策策目标得得到实现现的重要要保证。。第三节突突发发公共卫卫生事件件应急多多部门合合作机制制突发公共共卫生事事件应急急中的多多部门合合作机制制指在突突发公共共卫生事事件的应应对过程程中，对对参与应应急处置置的主要要部门和和利益相相关部门门在处置置危机过过程中形形成的防防控目标标一致、具体分分工合作作、诸要要素之间间相互协协助的过过程与作作用。一、突发发公共卫卫生事件件应急管管理中多多部门合合作的意意义第一，卫卫生工作作是人人人需要，，也需要要人人参参与的社社会性工工作。第二，多多部门合合作作为为突发公公共卫生生事件应应急管理理的方式式之一，，其最大大的优势势就是能能在最短短时间内内最大限限度的整整合资源源。第三，在在突发公公共卫生生事件应应急管理理过程中中，政府府是主导导力量，，企业担担负着重重要的社社会责任任，非政政府组织织是社会民民间力量量的代表表。一、突发发公共卫卫生事件件应急管管理中多多部门合合作的意意义第四，，多部部门合合作成成为政政府与与公众众之间间沟通通的桥桥梁与与平台台，能能够促促进彼彼此间间的信信息交交流和和有效效沟通通，提提高突突发公公共卫卫生事事件应应急管管理的的效率率。最后，，多部部门合合作能能提高高政府府的自自信心心，通通过迅迅速发发布危危机的的最新新信息息动态态，让让公众众及时时获得得准确确的信信息，，从而而对危危机做做出理理智的的判断断，减减轻、、避免免公众众因信信息封封锁或或谣言言而引引起社社会恐恐慌和和集体体行为为，防防止危危机的的进一一步恶恶化或或扩散散。二、突突发公公共卫卫生事事件应应急中中的多多部门门合作作问题题分析析在我国国突发发公共共卫生生事件件应急急的“一案三三制”中，均均提到到了多多部门门合作作的重重要意意义，，但是是在实实际操操作过过程中中，突突发公公共卫卫生事事件应应急的的部门门合作作机制制发挥挥情况况还有有待于于提高高。问题主主要表表现：：在重大大事件件面前前，部部门之之间基基于自自己的的利益益诉求求与其其他部部门不不同，，管理理体制制不同同，信信息渠渠道不不同，，应对对危机机的措措施和和设备备均有有不同同。故多部部门合合作一一直被被国际际组织织认为为是最最困难难的事事情。。目录三、多多部门门合作作的要要素分分析多部门门合作作主体资源客体目标方式过程（一））多部部门合合作主主体各级政政府是是应急急救援援的主主体。。随着各各级政政府转转变为为有限限政府府，应应急或或救助助资源源更多多地需需要社社会合合作主主体的的多元元化，，才能能最大大限度度地汇汇集更更多社社会资资源和和力量量。随着公公民社社会的的日益益成熟熟，公公益团团体、、慈善善机构构、民民间社社团等等各种种NGO组织发发展壮壮大，，它们们也拥拥有着着对一一定资资源的的占有有权、、使用用权及及其合合作的的潜能能。（一））多部部门合合作主主体(1)政府政府是是管理理公共共事务务和提提供公公共服服务的的主体体，应应对危危机开开展多多部门门合作作作为为一项项公共共事务务，这这既是是政府府管理理公共共事务务的客客观要要求，，更是是政府府义不不容辞辞的职职责在突发发公共共卫生生事件件应对对过程程中，，其实实政府府是广广义上上的政政府，，它包包括各各级行行政机机关、、还有有医疗疗、民民政、、交通通运输输、农农业、、新闻闻宣传传等所所有的的政府府举办办的代代表政政府言言行的的企事事业单单位。。（一））多部部门合合作主主体(2)非政府府组织织是指独独立于于政府府和企企业之之外的的，不不以营营利为为目的的，具具有一一定的的自治治性、、自愿愿性和和公益益性，，由一一群志志向相相同或或相近近的志志愿者者组成成，具具有稳稳定的的组织织结构构，致致力于于关注注特定定的或或普遍遍的公公益事事业发发展的的社会会组织织。充分发发挥自自身优优势，，积极极协助助配合合政府府合作作，在在各自自领域域内有有针对对性的的开展展合作作活动动，从从而调调集和和整合合各种种社会会资源源，最最大限限度的的发挥挥社会会总效效益。。（一））多部部门合合作主主体(3)社区组组织社区合合作是是依靠靠基层层的行行政组组织，，如街街道办办事处处、居居委会会等来来开展展合作作活动动的，，它是是组织织合作作或政政治合合作的的基础础，另另一方方面也也有利利于社社区居居民的的自我我合作作，社社区是是防灾灾救灾灾的一一线单单位，，社区区合作作能力力的增增强，，可以以有效效提高高居民民的危危机意意识及及其抵抵御危危机的的能力力。社区不不仅是是危机机的直直接受受害者者，也也是最最早开开展危危机预预防和和应急急的基基层组组织，，它成成为危危机最最初的的合作作主体体。社社区能能及早早察觉觉险情情、迅迅速反反应，，既能能配合合基层层政权权开展展危机机合作作，也也能组组织居居民参参与危危机管管理。。（一））多部部门合合作主主体(4)新闻媒媒体与与网络络争取媒媒体网网络的的支持持与报报道成成为多多部门门合作作顺利利进行行的有有效保保证，，媒体体合作作已成成为多多部门门合作作的一一种重重要途途径。。媒体网网络也也作为为重要要的合合作主主体，，拥有有广泛泛的号号召力力和影影响力力，能能发挥挥信息息传播播和舆舆论监监控的的作用用。（一））多部部门合合作主主体(5)公众人人物。。多部门门合作作中的的公众众人物物，是是特指指在一一定范范围或或领域域内具具有重重要影影响，，为人人们所所知晓晓和关关注，，并能能积极极参与与合作作的公公众个个体。。公众不不仅是是集体体行动动的行行为主主体，，也可可能是是合作作主体体，作作为合合作主主体的的公众众人物物，在在合作作过程程中发发挥着着至关关重要要的作作用。。（二））多部部门合合作客客体合作客客体是是指在在合作作过程程中处处于被被动地地位，，是合合作主主体所所引导导和激激励的的对象象，包包括阶阶级、、利益益集团团、社社会组组织和和公众众等所所有具具有一一定潜潜在资资源或或能力力的被被合作作者。。合作客客体一一般具具有如如下特特点：：被动性性；群众性性；能动性性。（二））多部部门合合作客客体1、合作作客体体最明明显的的一个个特点点就是是被动动性，，这就就需要要合作作主体体运用用策略略、方方法加加以引引导和和鼓励励；2、加强与客客体合作的的方法有：：网络关系建建立法；愿景景建建设设方方法法；；项目目合合作作方方法法。。（三三））多多部部门门合合作作的的资资源源物质质资资源源，，即即人人力力、、物物力力、、财财力力，，如如救救灾灾应应急急物物资资、、设设备备、、资资金金、、救救灾灾部部队队、、专专业业队队伍伍和和相相关关人人员员等等；；信息息、、技技术术、、精精神神、、社社会会凝凝聚聚力力等等无无形形资资源源，，应应急急救救灾灾时时急急需需信信息息、、技技术术的的有有力力支支撑撑，，以以确确保保危危机机管管理理的的科科学学、、合合理理、、有有效效开开展展。。（四四））多多部部门门合合作作方方式式合作作方方式式，，是是指指在在合合作作过过程程中中所所采采用用的的合合作作方方法法、、手手段段、、策策略略和和途途径径，，是是合合作作主主体体为为达达成成合合作作目目标标所所作作用用于于合合作作客客体体的的“媒介介”。一般般来来讲讲，，应应急急演演练练和和事事件件处处理理是是多多合合作作的的主主要要方方式式。。传统统的的多多部部门门合合作作以以政政府府的的行行政政合合作作为为主主，，以以广广泛泛发发动动群群众众运运动动为为主主要要形形式式。现现代代的的多多部部门门合合作作，，通通常常以以利利益益为为杠杠杆杆，，以以政政策策引引导导、、制制度度激激励励、、群群众众自自主主参参与与为为主主要要形形式式，，随随着着市市场场经经济济体体制制下下合合作作主主体体趋趋向向多多元元化化，，合合作作方方式式也也必必将将日日益益多多样样化化、、丰丰富富化化。。（四四））多多部部门门合合作作方方式式我国国常常见见的的合合作作方方式式还还有有：：宣传传倡倡议议；；利益益诱诱导导；；筹款款募募捐捐；；典型型示示范范；；招募募志志愿愿者者等等。。（五五））突突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急管管理理多多部部门门合合作作过过程程我国国突突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急管管理理中中的的多多部部门门合合作作过过程程主主要要包包括括：：突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急预预警警机机制制；；政策策制制定定机机制制；；风险险沟沟通通机机制制；；执行行机机制制；；保障障机机制制；；反馈馈机机制制和和考考评评奖奖惩惩机机制制；；事件件后后处处理理机机制制。。（五五））突突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急管管理理多多部部门门合合作作过过程程(1)预警警机机制制。。预警警机机制制是是指指合合作作主主体体根根据据危危机机特特性性和和以以往往应应急急经经验验等等，，事事先先对对危危机机管管理理的的目目标标、、方方式式等等进进行行预预见见、、规规划划的的机机制制。。它主主要要通通过过编编制制应应急急预预案案，，加加强强危危机机防防范范和和安安全全意意识识的的宣宣传传教教育育，，开开展展培培训训演演习习等等工工作作，，从从基基层层防防患患于于未未然然，，为为危危机机管管理理做做好好准准备备工工作作，，以以便便危危机机暴暴发发时时能能及及时时采采取取对对策策，，有有效效控控制制和和消消除除可可能能对对动动员员产产生生不不良良影影响响的的各各种种隐隐患患，，提提高高多多部部门门合合作作的的效效率率，，争争取取将将危危机机扼扼杀杀在在萌萌芽芽状状态态。。（五五））突突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急管管理理多多部部门门合合作作过过程程(2)政策策制制定定机机制制。。也称称决决策策机机制制，，是是根根据据危危机机情情形形及及时时制制定定危危机机管管理理方方案案，，协协调调各各方方关关系系，，整整合合各各种种资资源源，，以以实实现现科科学学高高效效的的危危机机动动员员决决策策的的机机制制。。首先先，，必必须须成成立立一一个个决决策策领领导导机机构构，，制制定定管管理理方方案案，，统统一一调调配配管管理理资资源源，，落落实实管管理理任任务务，，保保证证决决策策有有效效执执行行。。同时时，，要要根根据据灾灾情情及及时时制制定定管管理理法法规规，，为为应应急急处处置置提提供供法法律律保保障障，，确确保保应应急急管管理理有有法法依依法法，，依依法法执执行行。。（五五））突突发发公公共共卫卫生生事事件件应应急急管管理理多多部部门门合合作作过过程程(3)风险险沟沟通通机机制制。。风险险沟沟通通机机制制是是指指迅迅速速收收集集危危机机信信息息，，不不断断拓拓宽宽信信息息渠渠道道，，规规范范信信息息传传播播方方式式，，提提高高信信息息的的公公开开度度和和透透明明度度，，通通过过搭搭建建顺顺畅畅的的信信息息沟沟通通平平台台，，以以有有效效整整合合信信息息资资源源，，实实现现信信息息共共享享，，良良好好沟沟通通的的机机制制。。及及时时顺顺畅畅的的信信息息沟沟通通与与反反馈馈，，有有助助于于取取得得公公众众的的信信任任和和支支持持，，化化解解社社会会矛矛盾盾，，提提高高动动员员效效率率。。因此，在危机机发生后能否否在第一时间间向社会发布布权威信息，，向公众做正正面积极的宣宣传、引导和和沟通，将直直接影响到危危机管理的整整体效果。（五）突发公公共卫生事件件应急管理多多部门合作