突发公事件应急预案作用逻辑与优化思考

社会学教研部李理二○一七年六月

突发事件应急预案:作用逻辑分析与优化思考中央高度重视

做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。——习近平2014年12月2015年03月2015年05月2015年07月提速和升级党政同责基层是主战场上升为国家战略中共中央办公厅国务院办公厅印发《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习，强调把基层一线作为公共安全的主战场，打造立体化公共安全网。新的《国家安全法》将公共安全管理上升为国家战略。国务院办公厅印发了《关于加快应急产业发展的意见》目录CONTENTS研究背景作用逻辑优化思考技术路线第一部分

研究背景

及面临问题发展历程面临问题应急预案发展历程民防计划50年代前自然灾害技术灾难50—90年代9.11后向全面应急转变2002年至今

2008年1月，美国国土安全部公布了《国家应急响应框架》(NRF)突发事件应急管理应由以应急处置为主向以应急准备为核心的重大转变中国政府应急管理发展历程预案建设2004第一阶段体制建设第二阶段2005机制建设2006第三阶段法制建设第四阶段2007

全国应急预案体系框架总体预案（1件）专项预案（25件）部门预案（80件）省级及地方政府应急预案企事业单位应急预案重大活动应急预案国家级横向到边纵向到底外延到点应急预案处于应急管理“一案三制”建设的龙头地位。一是预测作用二是依据作用。三是保障作用。四是规范作用。实践证明：虽然应急预案并不能保证绝对成功，但没有或应急预案不够全面和科学可能是应急响应失败的主要原因。2013年11月《国家事件应急预案管理办法》出台突发事件发生,启动应急预案成为常识,但随后就“弃置不理”是为常态

预案失效一方面是应急预案不能用另一方面是应急预案不会用从应用角度应急预案存在的基本问题0302基于常规状态的应急准备VS瞬息多变的应急实际时间所限，仅就这三点为讨论基础亟需探讨应急预案之所以能发生应急作用的作用逻辑，并以此作为应急预案修订及完善的理论依据。01基于事件处置的应急思想VS全过程的应急管理传统行政职能分割的应急功能设计VS

基于情景的应急预案设计第二部分应急预案:作用逻辑分析析预案即预先制定的管理与行动方案应急预案本身身无法消除突突发事件发展展本身的不确确定性,怎么办？应急预案的作用逻辑以确定性应对不确定性

化应急管理为常规管理应急预案作用点：化危机事件为为常规事件的的桥梁从逻辑角度分分析,应急预案相当当于在用一套固定的的确定体系去去应对不确定定的突发性危危机事件,所以应急预案案就不可避免免地具有了两个功能.应急预案的两两个基本功能能应急预案基本功能------资源的协调分分配包括人力资源源、物资资资源、财力力资源、技技术资源和信信息资源的准准备和使用.----事故权责体系系的构建包括法律、规规章、应应急处置过过程中的各个个相发现隐关领导、部部门、机构构及个人的责责权分配。以确定性去应对危机事件当中都会遇到的确定性问题

以灵活性去应对危机事件当中的不确定性危机分析就是通过所有有可能获得的的信息对危机机的发生、发发展及趋势势进行分析.危机决策则是在危机机分析的基础础上针对性的的采取措施以以化解危机.研究的核心问问题：如何转化?一个突发性的的危机事件如如何才能转化化为一个普通通的常规事件件呢?如何能实现从从应急管理到到常规管理的的转变呢?问题的分析必必须围绕应急急预案的作用用对象：危机（成因））预案的聚焦点点从“危机””本身——转化到危机成成因分析与控控制危机破坏性不确定性紧迫性危机通常是在社会的核心价值观念念受到严重威胁胁或挑战、有有关信息很不充分分、事态发展展具有高度不不确定性和需需要迅捷决策等不利情景的汇汇聚。问题的分析必必须围绕应急急预案的作用用对象：危机（特征征）预案功能设计计的切入点：：危机特征的的消除或减弱弱强化突发事件件的全过程管管理-----夯实普遍关键点建设问题的分析必必须围绕应急急预案的作用用对象：危机（过程程）基于作用逻辑的应急预案体系持续优化成因控制特征消除全过程管理第三部分预案优化的几点思考思考一：编制中继续完完善以确定性应对对确定定性部部分环环节思考二二：编制中中亟需需弥补补以灵灵活性应对对不确确定性性部分分环节节思考三三：预案管管理中中的强强化应应急预案作作用部部分编制中中继续续完善善以确定性性应对确定性性环节1资源的协调分配各种资源的综合协调各项预案之间的衔接与配套权责体系的构建

应急处置过程中的各个相关领导、部门、机构及个人的责权分配。

法制保障、科研保障和社会动员与舆论保障

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确定性的权责体系是应对不确定性的突发性危机事件的重要基础。亟需弥弥补以灵活性性应对不确定性性部分分环节节2全过程程管理特征消除成因控制强化临临界点点前的的黄金金治理理-----预防为为先原则的的确立立尽可能能隔绝绝诱发发因子子，排排除隐隐患，，防止止破坏坏性扩扩散（（风险管管理）增强承承灾体体的抗抗风险险能力力（基础础设施施与能能力建建设））隔绝潜潜在的的孕灾灾环境境（环境治治理与与文化化建设设）亟需弥弥补以灵活性性应对不确定性性部分分环节节2全过程程管理特征消除成因控制危机破坏性不确定性紧迫性危机通通常是是在核心价价值观观念受到严严重威威胁或或挑战战、有有关关信息很很不充充分、事事态发发展具具有高高度不不确定定性和和需要要迅捷决决策等不利情情景的的汇聚聚。破坏性巨大的破坏性(含破坏威胁):即突发公共事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,影响范围通常不仅仅涉及个人,而是具有群体性的特点,因此会造成对社会系统高度破坏性。①基基本原原理1.降低危机事件本身的破坏性

首先,预案当中要对各个可能发生的危害有一个大致的风险区域估计（风险情景构建）。

第二,要对降低各种破坏威胁的可能应对途径与方法做出相应的考虑,这样就可以在应急处置过程当中提供有意义的参考.

此部分的编制过程应该引入专业领域专家和风险分析专家的意见和建议。2.提高人、财物的抗破坏能力

各种资源的综合协调、各项预案之间应急预案中应加入应对民众出现心理恐慌等现象的对策,切实改善公众的危机应对意识和能力状况;如何向公众提供心理、经济与法律等社会救助体系等等突发性性危机机事件件的相相关信信息应应该有有整体体的收收集、、报报送、、整整理、、分分析、、共共享的的机制,以确保保在事事件发发生之之时有有着更更为充充分的的信息息。建立突发危危机事事件数数据库库,更加准准确的的预测测突发发事件件的发发展和和变化化方方向。。如果果能在在危机机进一一步发发展之之前,正确的的预测测出危危机的的发展展趋势势,就可以以提前前采取取相应应措施施,达到控控制危危机发发展的的最佳佳效果果。不确定性变化不确定(含信息不对称):即在突发公共事件的开端,经常无法用常规性规则进行判断,信息严重不充分、不及时、不全面,并且其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导,一切似乎都在瞬息万变。应急平平台系统构构成在应对对突发发性危危机事事件的的过程程中,时间和和资源源总是是不够够的,因此编编制预预案的的过程程中,就要刻刻意的的在各各个环环节当当中尽尽可能能的节节省时时间和和节约约资源源。紧迫性时间紧迫性(含资源有限性):

决策者对于危机情形的处理,在决策上只有有限的反应时间,即决策者所面临的环境达到了一个临界值,事态的发展瞬息即变,政府急需在资源有限的情况下,用最快的速度做出决策。分类分级分阶段段先期响响应指指挥权权限设设计亟需弥弥补以灵活性性应对不确定性性部分分环节节2全过程管理特征消除成因控制强化突突发事事件的的全过过程管管理-----夯实普遍关关键点点建设变化预防准备响应恢复应急准备支撑应应急全全过程程的基基础性性行动动预防/减灾应急准备应急响应恢复重建应急管管理过过程的的一个个环节节全过程程管理理——建立与与保持持与风风险相相适应应的能能力结结构3233普遍关关键点点：“十二面面”要领普遍关关键点点：“十二面面”要领20:55、预案启启动和和指令令下达达建立各各级预预案启启动条条件建立应应急指指令发发出和和反馈馈方式式设定启启动时时间要要求设定指指令内内容和和分阶阶段发发布要要求设定成成员单单位和和人员员准备备及赴赴现场场二、报告上上级、、相关关政府府，通通知相相关方方设定报报告上上级时时间、、内容容要求求设定报报告相相关政政府的的程序序和要要求及及审定定要求求设定各各类应应急事事件的的资源源需求求和救救援支支持设定通通知相相关方方内容容和时时间及及跟踪踪事项项三、组织部部署、、确定定赴现现场事事宜四、组织专专家组组，技技术支支持和和决策策准备备进行危危害影影响分分析及及事故故升级级分析析建立专专家的的资源源圈确定赴赴现场场的时时间和和方式式确定定专专家家应应做做的的相相关关准准备备确定定专专家家的的选选择择和和组组织织分分工工确定定最最快快速速度度保保障障专专家家介介入入方方案案五、、救援援动动态态跟跟踪踪，，把把控控救救援援原原则则建立立汇汇报报和和跟跟踪踪方方式式建立立关关键键阶阶段段或或节节点点汇汇报报要要求求明确确监监控控执执行行救救援援原原则则的的方方法法六、、信息息通通告告、、人人员员激激励励建立立内内部部信信息息通通过过方方式式建立立内内部部信信息息告告知知内内容容建立立内内部部信信息息控控制制要要求七、、协调调内内、、外外部部资资源源处处置置八、、降低低周周边边、、社社会会影影响响影响响范范围围现现状状及及可可能能性性评评价价各类类危危害害物物外外溢溢控控制制方方法法和和手手段段建立立动动态态跟跟踪踪和和预预警警机机制制外部部处处置置团团队队及及分分工工建立立协协调调相相关关政政府府、、企企业业、、单单位位和和处处置置办办法法建立立外外部部处处置置演演练练制制度度九、、总控控大大局局、、事事故故升升级级准准备备十、、外围围资资源源圈圈响响应应十一一、、准备备全面面接管管事事宜宜，，避避免免被被动动局局面面十二二、、舆情情检检测测、、危危机机管管理理危机机管管理理舆情情监监测测媒体体应应对对内部部通通告告新闻闻发发布布内部部管管控控预案案管管理理中中应强化化应急急预预案案作用用落地地3(1)加强强应应急急预预案案教教育育和和演演练练。进进行行务务实实和和实实战战的的应应急急预预案案演演练练有有两两个个核核心心优优势势:一是增增加加对对潜潜在在危危机机的的警警惕惕性性,二是是增增加加处处理理危危机机的的经经验验。(2)建立立应应急急处处置置方方案案提提供供、、评评价价和和选选择择机机制制,提高高应应急急处处置置的的经经济济性性。。演习班专题研讨会桌面演习竞技性演习技术演练功能演练综合演习能力规划或培训过程第四四部部分分预案案构构建建的的技术术路路线线情景