论撤点并校带来的成本转嫁问题

*那时依大亨课程论文论撤点并校带来的成本转嫁问题作者任晓杰专业教育经济与管理指导教师董世华学院公共管理学院学号20141115111005二0—五年六月论撤点并校带来的成本转嫁问题摘要：在现代化和城镇化的大背景下，撤点并校2001年正式开始，2012年被叫暂停。十二年的时间中撤点并校取得了很多成绩的同时也带来了很多问题，安全隐患、大班额、辍学率回升等等。其中撤并学校虽然国家出台了配套的“两免一补”政策，可是农村孩子读书的成本却在增加，比如说交通费、住宿费、伙食费等等。所以在一定程度上我们可以说是教育成本转移了。本文针对撤点并校带来的成本转嫁问题进行分析。分析具体转移的内容、影响产生的问题以及最后提出相应的对策建议。关键词：撤点并校成本转嫁教育成本随着教育体制改革的不断深化和城镇化的发展，农村青壮年劳动力大量涌入城市，农村人口向城镇搬迁。导致农村人口大量减少。农村教学点学生大量流失。传统的“村村办学”的办学格局已经难以适应新的形势发展需要。为了优化资源配置减少农村教学点的边际成本，使农村基础教育事业适应时代要求，2001年5月国务院出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出了“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”的政策。该政策出台后开启了中国农村的十二年“撤点并校”。现在撤点并校已经被叫暂停，回顾这些年撤并带来的成果与问题，笔者通过查阅大量资料，发现撤点并校打来的一个很大的问题就是教育成本转嫁。下面笔者就针对撤点并校带来的教育成本转移做出详细的论述。一、撤点并校带来的教育成本转嫁问题的背景“撤并”的开始20世纪90年代中后期开始，随着计划生育政策的落实，农村学龄人口不断减少和城镇化水平不断提高，我国农村地区，特别是中西部农村地区不少中小学生源不足，学校布局分散，规模小、质量低的矛盾日益突出。为了解决这一问题，我国农村地区，特别是中西部农村地区开始了新一轮中小学布局的大调整。由此开始实行“撤点并校到”截止到目前为止，我国农村特别是西部地区农村小学“一村一校”的格局完全被打破，中小学数量骤减。同时“撤并”被叫暂停。城镇化促进“撤并”随着社会的发展和生活条件的改善，逐渐富裕起来的农民教育意识已经或正在觉悟，他们希望孩子接受高质量的教育，他们想方设法让孩子享受相对优质的教育资源。那些经济条件较好的家长选着将孩子转入镇上或者县城学校，而且出于“人往高处走的”惯性，出于对美好生活的向往，农村人口在尽量往镇或是县城搬家。所以城镇化的影响下，一些村小只剩几个学生，不得不撤并。“根据推拉理论，人口迁徙的目的是为了改善生活条件，20世纪90年代之后，外出打工农民越来越多，在流入地生活条件改善的拉力和流出地不利的社会经济条件的推力作用下，一部分农民认识到农村教育的落后，加上他们自己在劳动力市场的切身感受，他们较深认识到自己在社会的边缘化地位。他们深知，摆脱边缘化地位的唯一途径只有教育。”所以这些觉醒的农民希望子女能从小接受更好的教育，尽力为子女创造好的学习条件。这样一来，农村学校学生越来越少，同时教师也忙着为自己的去向打算。所以农村教学质量渐渐下降，留下来的学生也因此而转走，最终农村教学点和一些完小走向衰败，学校最终被撤并。（3）“撤并”带来教育成本转嫁本文中教育成本转嫁的提出，是出于撤点并校中国家节省了教育成本后导致农村农民的教育成本增加，从而相当于国家把教育成本“转嫁”给了农民一部分。2001年，我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭就学实施“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费。”（即“两免一补”政策）其中中央财政负责免费提供教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生活费。按理说“两面一补”的政策让农民省了不少钱。可是有以下几点原因，让孩子们的教育费用不降反增：1、交通费的增加：可是撤点并校后，孩子们上学的距离越来越远了，农村家里到中心小学不通车的学生上学往往要走上三四个小时。通车的孩子来回的交通费要交。有些农村孩子们为了省交通费要么走路（这样每天走路就花几个小时，占用了学习和休息的时间）或者集体租用“农运拖拉机或农运三轮车”做“校车”（有相当大的交通隐患）2、住宿费的增加：所以不通车一般孩子们都要住到学校，那么每个月的住宿费要交。对于收入微薄的农村家庭是一笔不菲的开支。3、伙食费增加：在学校回家不容易，那么午饭之类的就要在食堂吃。吃饭的化，如果在家里吃，就是添双筷子的事，边际成本小。在学校吃学校有人给你做饭的人工费，增加了额外的成本。4、陪读费产生：或者年幼的孩子需要家长陪读，那么吃饭边际成本的增加和因陪读而租房子花费的钱都是一笔不小的开支。5、生活费的增加：中心小学一般设在镇上，镇里的物质生活相比农村要更加丰富一些。零食玩具也比农村更加丰富些。县城或镇上的原著居民经济上比较宽裕，镇里上和县城里的孩子们生活费、零花钱充足。所以镇里的孩子们零食玩具也买的多些。农村的小孩看着别人有心里上肯定有落差，农村来的大人们看不过去尽力给自己的小孩买一点零食玩具之类的也无形中增加了生活成本，教育成本。6、补课费的增加：镇上有些老师是要开设补习班的，补习班里面会提前将一些教学计划内内容。有些任课老师办的补习班是强制学生必须参加的。所以学校撤并后，实际上农民的负担反而加重了。负担加重的直接结果，是大量农村学生的辍学率。东北师范大学农村教育研究所学者刘善槐指出：“学校撤并的确提高了校舍单位面积、办学资金的利用率，降低了当地政府用于办学的成本。但学校撤并把部分政府的经济成本转嫁为农民的经济成本、学生的时间成本和安全风险。他的调研显示，撤校后学生上学距离平均变远4.05公里，安全隐患增加。住宿生的平均每年花费为1157.38元，成为农村家庭的额外开支。”所以下面具体说成本转嫁随之引出的三个问题---经济成本的转嫁的及影响、时间成本的转嫁及影响、安全风险成本的转嫁及影响。二、三大教育成本转嫁（1）经济成本的转嫁及影响东北师范大学农村教育研究所2008年的调查显示，无论是一名小学五年级学生还是初中二年级学生，由于学校撤并导致的到新校就读的额外成本每年均在1000元以上，而实际上每生每年可享受的国家免补政策，初中一般为1250元（杂费500元+寄宿生生活费补助750元），小学一般为800元（杂费300元+寄宿生生活费补助50元），免补政策的好处完全被学校撤并导致的额外负担抵消了，甚至有的地方农民负担比免费前还重。［3］来自云南某地农村的学生家长反映，撤点并校后学生住校“仅交通费这一项，一个寄宿学生一个月往返家校2次，就要花费20至80元不等（依路途远近而定），加上每天10元、每月200元的伙食费（按20天计算），加重了家里的经济负担”。［4］据来自福建的调查报道，某些地区撤点并校后，“小孩从四年级起，就开始寄宿生活。每个学期要交80块钱的管理费，再加上一个学期800块钱左右的伙食费，孩子懂事省点也要花费600多块，还有路费什么的，一个学期要比原来要多花1000多块钱，费用也是增加了不少”。［8］据黑龙江省双鸭山市岭东区老促会写给中国老区建设的一封信透露的数据：4个老区村民陪读孩子的代表算了一笔账，一个孩子一个陪读者一年的房租费6000元，加上伙食和各种费用至少得一万多元，如果再加上陪读者的误工费，就要接近2万元，按照农民的说法叫“陪一个，搭一个”，在城里为孩子陪读，耽误家里的农活，尽管老区农民生活普遍提高了，这些负担也难以承受。［9］以上是部分地区通过调查或者统计可以看得见的数字，那些没有被调查或者是没有被关注到的地区实际情况可能远远不止如此。据笔者了解，在陕南的某些偏远农村也存着类似的问题，撤点并校后学生只能到15公里外的镇上上学，由于交通不便，很多孩子的父母只好在镇上或者县里租房照顾孩子上学，住房有限，于是房价被抬高，有的房租高达4500兀一年，加上平时的生活费等开销，家长的经济负担很重。（2）时间成本的转嫁及影响农村孩子读书成绩没有城市孩子高的很大一个原因就是读书时间没有城市孩子多。学习成绩怎么样其实除了效率之外，关键看学习上投入的时间的。农村孩子本身条件就没有城市孩子的好，有时需要帮助家里干农活，放牛、除草、种地等。现在上学在路上的时间就三四个小时。这样会耽误孩子们学习时间，并且，这么小的孩子走这么远的路对身体也不好。（3）安全风险的转嫁及影响安全风险转嫁有亮点：1、食宿带来的身体安全问题2、交通不方便带来的交通问题。随着上学距离的增加，一些偏远地区交通不便，孩子上学的安全问题成为撤点并校后最为关注的问题之一，也是最大的难题之一。据不完全统计，2010年10月到2011年9月，一年内全国各地共发生校车事故22起，死亡人数达到47人，平均每月有4名儿童惨死在上下学的路上。［10］学生上下学，安全问题是大问题。“没有校车接送，路途太远，一些山路难走，孩子又小，安全成问题。”广西桂林的一位小学校长对记者说。［11］为保证孩子上下学路上的安全和在学校睡得踏实，由学校安排老师组织学生一起搭乘班车，老师跟车，家长到停车点接送；天气不好时，让学生不要硬来学校，放学时则把学生留下，安排免费晚餐，等天好了再走等等，但这些只是权宜之计，不能成为长久之策。有学者对河北省某县调查反映，学校撤并后学生的家校距离较远，交通不便，许多中小学生上下学沿途须步行或骑自行车穿越公路干线河流，其中35%的低年级小学生每天还必须通过偏僻的田间小路，在安全意识和自我保护能力欠缺的情况下，中小学生安全事故频发。仅2006至2007学年，该县就发生9起中小学生上下学路上的重大交通安全事故。［12］2010年12月27日，湖南省衡阳市衡南县松江镇因果村一辆送小学生上学的三轮车坠河，造成14名小学生死亡、6人受伤。因东塘村小学被撤并到因果村小学，东塘村的孩子到四五公里以外的因果村上学要坐车，悲剧也就这样发生了。悲痛遗憾惋惜之余，人们更多地对撤点并校带来的学生乘车安全问题以及存在的安全隐患进行反思。不仅显性安全隐患令人不放心，很多隐性安全问题的存在也让人担忧。大部分农村中小学校调整后学生数量陡增，不能很好地解决学生的食宿问题80%以上的学生只能每天从家里带午饭，或从学校附近小摊点买些廉价食品对付一顿（这样的学生占到被调查初中生的60%左右），部分住宿生甚至要带足一周的干粮。长此以往，很多学生患有营养不良或肠胃病，正常发育受到很大影响。（4）综合“转嫁”导致辍学率回升21世纪农村教育高峰论坛上，中国教育学会、农村教育分会理事长韩清林透露，近4年来，全国小学辍学率大幅度回升，“从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99%。，到2011年辍学生已经达到88.3万人，辍学率8.8%。，这与1997年、1998年、1999年的辍学水平大体相当”。10年间，辍学的主体已经由高年级迁移到小学一、二年级。2007年、2008年、2009年、2010年小学一年级到二年级辍学学生分别为51.08万人、55.86万人、64.28万人、51.81万人，辍学率分别为29.18%。、31.71%。、37.35%。、31.16%，占年辍学学生的60%〜80%，为历史最高峰。［6］一位清华大学的教授在四川某县考察时发现有9个村庄的辍学率很高，校长回应“确实是有1/3的孩子辍学”，教授不信，他和同行的老师走访了4个村庄后，结果证实有70%的孩子辍学“。撤点并校后，这个村庄的孩子们必须去20公里外的一所小学上学，这是这些孩子辍学的主要原因。”』匕京西部阳光发展基金会秘书长梁晓燕说。［7］三、对策建议经济转嫁---加大对农民的补贴撤点并校后国家财政省了多少钱？省下的这笔钱是不是应该用于农村被撤并后这些贫困儿童的补贴？这些是值得我们探讨的。学校合并过程中的利益主体包括地方政府、家庭、学生、学校和教师五方。通过布局调整地方政府扩大了学校规模，减低了办学成本，这样看似是减轻了财政负担，实则将教育成本转嫁到了农民身上。因此，在布局调整中政府应加大财政投入，对受到影响的主体进行补助，维护他们的利益。首先，设立专项教育补助基金，减轻学生家庭负担。对受合并影响的三类学生进行经济补贴：第一类是对需要每天接送学生上下学的家庭给予交通补贴，补贴金额按照上学所花费的时间计算；第二类对在校寄宿的学生给予生活补贴，金额以当地经济发展水平为参照；第三类对需要陪读的学生家庭进行经济补贴，金额也以当地的经济发展水平为参照［10］。这种补贴政策的实施有利于维护学生及其家庭利益，保证教育公平。其次，设立小教学点发展基金和教师补助基金。对于必须保留的小规模教学点，政府应予以专项资金用来改善办学条件，引进现代化教育设施，使其做到虽“小”却“精”。对于小规模教学点的老师也应给予补助，提高教师工资、提供安家补助、减免税收、设立教师贡献奖等［11］，用来留住优秀教师，提升小教学点的师资水平。（2）时间转嫁---提供优良的住宿和安全的校车学生的时间是很宝贵的，既然既然上学路“越走越长”那么就应该解决转嫁带来的这些问题。2010年1月教育部印发了《关于落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》：“对已经完成布局调整的学校，要改善办学条件特别是寄宿条件，保障学生的学习生活”。对于已经并了的学校，住宿上，村小合并之后，大量的学生涌入中心小学，住宿负担加重，管理压力加大。一方面学校要加大学生宿舍的建设的投入，切实地改善学生的住宿条件；另一方面学校要完善对住校生的管理，设置心理辅导老师、生活管理老师对学生的心理和生理的发育进行辅导，尤其是对一些低龄学生要加以特别的关注。对于没有住宿的学生，增加校车。国家应在裁并区建立一个安全、快速、免费的交通服务体系。减少因时间成本导致学生学习成绩受影响，安全受到威胁。努力做到让孩子安全、方便、快乐地上学。（3）安全转嫁---在撤并之后转嫁的交通和食宿安全事故怎么解决值得我们思考。一是在学校食堂建设上，政府应加大财政投入，确保营养午餐等措施得以严格执行，有效保障学生的餐饮安全。二校车的增设，国家应在裁并区建立一个安全、快速、免费的交通服务体系。2012年3月28日国务院第197次常务会议通过的《校车安全管理条例》规定“国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。”支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。要求地方政府依法保障农村地区学生获得校车服务。建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，指派照管人员随车照管学生。学生的安全问题就是我们国家的安全题，所以教育安全成本转嫁后，我们也应该大力解决