《旅游法》解读概述课件

基于《旅游法》解读的执法思路探析李玲副教授2014年5月22日11一、基本理论《旅游法》制定的背景《旅游法》特点《旅游法》框架二、主要内容

《旅游法》重点内容梳理三、旅游政策趋势分析

2一、基本理论2

2012年国内出游人数29.6亿人次，比上年增长12.1%；国内旅游收入22706亿元，增长17.6%。

2002年全年国内旅游人数87782万人次,比上年增长12%；国内旅游收入3878亿元，增长10.1%。32012年国内出游人数29.6亿人次，比上年增长12.“旅游业兼具经济功能和社会功能，集劳动密集型与资金、知识密集型于一体，是一个资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的战略性产业”。4“旅游业兼具经济功能和社会功能，集劳动密集型与资金、知旅游业四大乱象1.“零负团费”，是旅游业一大毒瘤；2.强迫购物成旅游市场顽疾；3.景区门票三年必涨；4.欺客宰客时有发生；5旅游业四大乱象1.“零负团费”，是旅游业一大毒瘤；5一、《旅游法》制定的背景（一）旅游发展定位

《国务院关于加快发展旅游业的意见》（09.12.1）1、旅游产业在国民经济中的定位

旅游业发展定位：国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

战略性产业:指有广阔市场前景、产业关联度高、带动力强、关系到国民经济发展和产业结构合理化的关键性、全局性、长远性的产业。

支柱产业:指产业规模大，增加值在GDP中占5%以上。

现代服务业：“三高三新”：指伴随着信息技术和知识经济的发展，用现代化的新技术、新业态和新服务方式改造传统服务业，向社会提供高技术、高附加值、高层次、高知识型的生产服务和生活服务的产业。6一、《旅游法》制定的背景（一）旅游发展定位62、单项立法得到实质性突破

提出抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规。3、在对旅游认识的观念上取得重大突破

倡导：健康旅游、文明旅游、绿色旅游；提出：制定国民旅游休闲纲要，设立中国旅游日，落实带薪休假制度。72、单项立法得到实质性突破

提出抓紧旅游综合立法，加（二）发展战略转变

1、强调以国内旅游为基础

市场战略：以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。到2015年，国内旅游人数达33亿人次，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。

2、强调充分发挥市场配置资源的基础性作用

提出：破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

3、强调转变发展方式、走内涵式发展、转型升级的主线

提出：转变发展方式，提升发展质量，要走内涵式发展道路。8（二）发展战略转变

8（三）中国旅游立法/执法现状1、旅游法制建设步伐日益加快动因：■由计划经济向市场经济转轨;■加入WTO;■《行政许可法》的实施。表现：■由单项内容逐步向综合方面过渡；■规范范畴逐步从传统转向新兴领域；■由行政手段为主加速转向法制化。2、一些领域的旅游法制渐成体系表现：■旅行社业的旅游法制建设日趋健全；■导游管理有法可依；■出境旅游管理逐渐步入法制化。9（三）中国旅游立法/执法现状93、地方旅游法制建设取得明显突破表现：■省市旅游立法起点较高；■绝大多数省市已制定了《旅游条例》；■旅游立法适应了地方旅游发展需要。4、旅游行政执法力度和执法水平明显提高表现：■旅游行政执法队伍不断壮大；■日常性的旅游执法数量增多。■专项旅游执法活动成效明显。103、地方旅游法制建设取得明显突破10（四）旅游业发展向立法提出的客观要求（立法的必要性）

1、关于旅游业的法律地位（产业贡献、发展方式、路径）2、关于旅游管理体制问题（谁管、怎么管）3、关于旅游资源开发利用、旅游公共服务问题（政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”建设要求）4、关于旅游业经营者的市场规制问题（进入、质量、价格、退出及权益）5、关于旅游者权益保护问题（如何整治市场乱象：合同违约、强迫消费、安全保障）11（四）旅游业发展向立法提出的客观要求（立法的必要性）

1、关《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大常委会第2次会议通过，中华人民共和国主席令第3号公布。《旅游法》分10章112条，自2013年10月1日起施行。《旅游法》有利于行业整体规范有序健康发展，使消费者的旅行体验和旅游质量得到保障。旅游法从国家层面来立法，以保障旅游者和旅游经营者的合法权益为宗旨，明确各方权利、责任，旅游者和经营者的维权、政府部门的监管执法都将有明确的法律依据，中国旅游业将进入依法治理、依法维权的新时代。背景资料12《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大二、《旅游法》特点1、采取综合立法模式（综合性强、关联度高、产业链长）2、突出保障旅游者和旅游经营者的合法权益3、实行统一的旅游市场准则（统一准入、经营规范、标准化）4、注重发挥中央和地方两个积极性（国家统一立法+地方立法补充）5、总结我国旅游发展和旅游监管的经验（综合监管模式）6、与现行法律和国际通行做法的衔接13二、《旅游法》特点1、采取综合立法模式（综合性强、关联度高、旅游法涉及的主体是多方面的---旅游者、经营者、政府相关部门、各级政府；旅游法涉及了多个法律部门---民法、经济法、行政法；从行政的角度看，旅游法是行政部门之间行政力量的整合。综合性14旅游法涉及的主体是多方面的---旅游者、经营者、政府相关部门旅游法的结构体系第一章总则第二章旅游者第三章旅游规划和促进第四章旅游经营第五章旅游服务合同第六章旅游安全第七章旅游监督管理第八章旅游纠纷处理第九章法律责任第十章附则15旅游法的结构体系第一章总则15三、《旅游法》框架共设十章112条第一章总则立法宗旨、适用范围、国家发展旅游业的原则与职责、旅游发展原则、旅游消费导引、旅游经营原则、旅游综合协调机制、旅游行业组织第二章旅游者七大权利：自主选择权、拒绝强制交易权、知悉真情权、要求履约权、受尊重权、请求救助保护权、特殊群体获得便利优惠权四大义务：文明旅游义务、不得损害他人合法权益的义务、告知及配合义务、规范出入境义务在法律的框架结构上，将旅游者的权利置于总则之后的第二章，突出旅游者的重要位置。16三、《旅游法》框架共设十章112条16第三章旅游规划和促进“规划入法”：规划编制主体、内容、与其他规划的衔接、规划实施、评估旅游产业促进：旅游政策支持、旅游区域合作、产业融合发展、国家旅游形象推广、旅游公共信息服务、职业培训第四章旅游经营旅行社（导游、领队）市场准入、经营规范、质量保证、禁止商业贿赂、强制责任保险、经营者权益保障景区开放要求、门票价格、流量控制新业态经营许可要求：民俗、乡村旅游经营、高风险旅游经营、网络旅游经营交通、住宿等服务的履行要求

17第三章旅游规划和促进17第五章旅游服务合同包价旅游合同的订立、内容、履行、变更、解除、违约责任第六章旅游安全监管部门、内容、救助及处置程序、要求第七章旅游监督管理监管部门、机制、职责、行业自律第八章旅游纠纷处理处理部门、受理途径、范围第九章法律责任涉及旅行社、导游及领队、景区等经营主体违法的处罚第十章附则主要涉及经营者、景区、包价合同、组团社、地接社、履行辅助人等概念的界定18第五章旅游服务合同18第一条

为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。本条的立法目的规定看，保障旅游经营者合法权益是与保障旅游者合法权益并列等重，但从法条内容看，对旅游经营者的约束规范更多更严，主要是平衡利益关系。

01总则（一）旅游法立法目的第一条

为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩第二条

在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。

境外活动是否应该受所在国家或者地区的法律规范？01总则（二）适用范围第二条

在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到旅游业发展应当遵守社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传，对促进旅游业发展作出突出贡献的单位和个人给予奖励。01总则（三）旅游业发展原则旅游业发展应当遵守社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。第六条

国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。这是对所有旅游经营者的规范，但由于是对旅游经验基本原则的规范，“诚信经营”隐含对旅行社组织包价旅游的现实操作模式中存在的欺诈进行了原则限制。行业垄断与地区垄断并未加以说明，伏笔。01总则（四）国家对旅游业的要求第六条

国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和【权利一二：自主选择权和拒绝强制交易权】第九条旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。针对加点、购物以及捆绑销售等问题。【权利三：知情权】旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。针对旅行社（尤其是组团社）对于产品的知识要求，如果不懂或者该提醒的方面没有提醒，很容易违反知情权的原则。02旅游者（一）旅游者的权利【权利一二：自主选择权和拒绝强制交易权】02旅游者（一）旅游【权利四产品与服务享用权】旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。交通、导游、酒店等服务均适用。【权利五受尊重权】第十条旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重特别指出了少数民族的饮食问题【权利四产品与服务享用权】【权利六特定人群特惠权】

第十一条残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠拒绝对特定人群的加价行为【权利七八救护权与求偿权】

第十二条旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利。旅行社&公共服务机构旅游者人身、财产收到侵害的，有依法获得赔偿的权利。

【权利六特定人群特惠权】【义务一三遵（尊）二护】

第十三条旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。目标指向旅游中的不文明行为，针对出境旅游活动《中国公民出国（境）旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》02旅游者（二）旅游者的责任和义务【义务一三遵（尊）二护】02旅游者（二）旅游者的责任和【义务二三不得】第十四条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。直接针对旅游者解决纠纷时的行为做出限制，而且针对性地设置了承担方式规定，以保护旅游经营服务者、其它游客、当地居民合法权益，特别适用于纠纷产生后的处理。【义务二三不得】【义务三如实告知】第十五条旅游者购买、接受旅游服务时，应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息，遵守旅游活动中的安全警示规定。除健康信息外，游客报名时也应提供真实有效的信息，如身份证，合同的签署符合《合同法》的规定。【义务四配合应急】

旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施，应当予以配合。如不配合，需承担相应责任【义务三如实告知】【义务四配合应急】旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施，应当予以配合。如不配合，需承担相应责任【义务四配合应急】【义务五出入境之不得】第十六条出境旅游者不得在境外非法滞留，随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。入境旅游者不得在境内非法滞留，随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。不仅仅是旅行社与领队单方面的责任

【义务五出入境之不得】第二十八条设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记：

（一）有固定的经营场所；

（二）有必要的营业设施；

（三）有符合规定的注册资本；（已改）

（四）有必要的经营管理人员和导游；

（五）法律、行政法规规定的其他条件粗线条，为今后立法埋下伏笔；并无明确数量与指令04旅游经营（一）设立第二十八条设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游1.“必要的经营管理人员”是指具有旅行社从业经历或者相关专业经历的经理人员和计调人员；“必要的导游”是指有不低于旅行社在职员工总数20%且不少于3名、与旅行社签订固定期限或者无固定期限劳动合同的持有导游证的导游。2.2013年10月1日前已取得旅行社业务经营许可证的旅行社，在2014年10月1日前，应当具备《旅游法》规定的相应许可条件旅发〔2013〕280号

*国家旅游局关于执行《旅游法》有关规定的通知

1.“必要的经营管理人员”是指具有旅行社从业经历或者相关专业第二十九条旅行社可以经营下列业务：（一）境内旅游；（二）出境旅游；（三）边境旅游；（四）入境旅游；（五）其他旅游业务。用“境内旅游”取代“国内旅游”主要是考虑了港澳、台因素，对“边境旅游”业务进行法定，“其它旅游业务”应该理解为旅行社经营的专属业务，如目前阶段的赴台旅游；坚持出境旅游和边境旅游特许制度

相关处罚—第九十五条：违反本法规定，未经许可经营旅行社业务的，有旅游主管部门或者工商行政管理部分责令改正，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下罚款；违法收得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；对有关责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。

04旅游经营（二）旅行社的经营业务第二十九条旅行社可以经营下列业务：（一）境内旅游；（二）出第三十条旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。目标直接指向挂靠承包等转让许可行为，维护一个继续可经营权只能由一个法人企业享用的原则，并且有严厉的处罚规定第九十五条：旅行社违反本法规定，未经许可经营本法第二十九条第一款第二项、第三项业务，或者出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的，除依照前款规定处罚外，并责令停业整顿；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员，处二千元以上二万元以下罚款。第三十条旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其第三十一条旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。原名：旅行社质量保证金，用途扩展为包括垫付紧急救助的费用04旅游经营（三）旅游服务质量保证金第三十一条旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅第三十二条旅行社为招徕、组织旅游者发布信息，必须真实、准确，不得进行虚假宣传，误导旅游者。目标指向零负团费第一个环节，广告信息与实际要相符。第三十三条旅行社及其从业人员组织、接待旅游者，不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。如：涉黄、涉赌、涉毒的活动与项目包括出境旅游的规范。04旅游经营（四）旅行社的经营规则第三十二条旅行社为招徕、组织旅游者发布信息，必须真实、准确第三十四条旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。合格的供应商的认定有多种方式，依次如下：

1、

依据政府、行业组织、其他专业和权威组织提供的资格、资质、等级判定；

2、

按照社会和行业约定俗成的通行规则判定；

3、

旅行社自行判定。

第三十四条旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服第三十五条

旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。

重点*第三十五条

旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者1、

关键环节的制度安排：禁止指向购物和安排自费项目，铲除低价操作的存在基础。

2、

根据行业和有关方面意见贯彻合同自治与自主消费原则：协商一致和旅游者要求被排除在禁止之外

3、

除外情形的限定：不影响他人

4、

实际执行：在签订协调、确定线路计划时协商决定为优，行程中协商为次（因为难以签订书面文书和不对其它游客产生影响本条切断了零负团费的利益链，合同中不能存在自费，无购物。旅行社预先安排的行程中含有购物场所、另付费旅游项目,虽经旅游者签字同意,也视为“指定”。如果被认定为以不合理的低价组织旅游、诱骗游客获取回扣等不正当利益，即使是协商一致、旅游者要求并且不影响其他游客，也要按此处理。（即第一款为关键）理解第三十五条：1、

关键环节的制度安排：禁止指向购物和安排自费项目，铲除旅行社预先安排的行程中含有购物场所、另付费旅游项目，旅游者在选择旅游产品及签订旅游合同时，因该合同及行程属于格式条款，虽经旅游者签字同意，也会被认定为旅行社“指定”，因为旅游者无法对行程和购物自费安排行使分离和单项选择权。只有旅行社与旅游者经过充分协商，在预订的行程之外另行签订了旅游者要求或同意购物的补充协议，才可被认定经双方协商一致或旅游者要求的购物、另付费项目。因此，建议旅行社在宣传、销售的旅游产品中合同和行程中不包括购物场所、另付费项目。如何理解旅行社“指定”？旅行社预先安排的行程中含有购物场所、另付费旅游项目，旅游者在“具体购物场所”指不向当地公众开放、仅向旅行团提供购物服务（或者虽称也向当地公众开放，但由于地点偏僻，当地公众不便前往）、商品价格明显高于市价且向旅行社返还高额回扣（即商业贿赂）的购物店。同时向当地公众开放服务，且其商品卖价与市场均价大体相当的大中型百货商店，如购物一条街、老佛爷、奥特莱斯、王府井百货等，不属于“具体购物场所”。参观主题加工厂、种植园、体验馆等只要其符合前述第一段定义的，也属于具体购物场所。何谓“具体购物场所”？“具体购物场所”指不向当地公众开放、仅向旅行团提供购物服务（（1）在合同范本和行程中不安排购物或另付费项目的内容，行程中安排自由活动时间，如旅游者要求或同意购物，另行签订补充协议。（2）根据不同线路，补充协议可以在签订旅游合同时签订补充协议，也可以由领队或地接导游在行程中与旅游者协商签订补充协议。（3）利用自由活动时间安排购物或另付费项目，并且将购物场所、另付费项目安排在自由活动场所附近，给不同需求的旅游者留下选择的余地。（4）不推荐具体购物场所，只推荐购物街、具有特色的产品生产过程且带有解说词的生产、加工场所（5）另行付费项目，首先必须在线路卖价合理的前提下安排，出境社应当在签约之外，另向旅游者提供另付费项目协议，列明另付费项目的价格、参加该另行付费项目的交通费和导游服务费等，由旅游者自愿选择并签字确认后作为本合同的组成部分，另行付费项目应当以不影响原计划行程为原则（6）在与旅游者另纸签购物或自费项目补充协议时，还应采取录音录像的措施做好凭证收集工作。*目前业界的普遍做法：（1）在合同范本和行程中不安排购物或另付费项目的内容，行程中2013年10月旅游法正式实施以来，旅行社旅游线路纷纷涨价。如某地报韩国游的团原来价格是4000多元，现在却要7780元；去日本旅游前几天的价格是6600元，转眼就变成了9080元。面对涨价趋势，很多游客都感到无奈，一些人还因此把旅游日期提前了，以规避涨价。也有人表示，原来新的《旅游法》没有实施以前，游客到了购物点可以不买或者少买东西，现在就相当于已经提前把这部分钱给人家支付了，价格上涨了三分之一，就等于说你买不买东西都已经把这个钱交给旅行社了，实际上就是无形中增加了旅游者的负担。这种看法还真有一定的代表性。也有旅行社的工作人员表示，导游就靠游客购物挣钱呢，不让购物的话导游连工资都没有。看来要实行新的《旅游法》，改善人们的旅行出游质量，短时间内还未必都能理解和接受。您的看法？2013年10月旅游法正式实施以来，旅行社旅游线路纷纷涨价。第三十六条旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。无论约定与否都要按照“规定”第三十七条参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。导游管理服务中心、导游公司等

04旅游经营（五）领队与导游人员第三十六条旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游第三十八条旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。加强旅行社管理导游权益的责任禁止旅行社侵害导游权益，平衡双方关系第三十八条旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳第三十九条取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。提高领队入门条件实质：领队证申请制第三十九条取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经第四十条导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。规范导游从业管理第四十一条第二款导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。目标：主要遏制零负团费如何理解“索取”（导游自己提示、旅行社提示、其他方提示）第四十条导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得导游服务费是导游提供劳动，旅游者应支付的对价即劳动报酬；“小费”是导游提供劳动后，客人感到满意而在劳动报酬之外给予导游的答谢。法律规定合同中必须载明的导游服务费，就是现实中约定旅游者必须支付的境外司导小费，该费用是团款的组成部分，应包括在旅游团款中，由地接社直接支付导游、司机。境外司导服务费称为小费且要求旅游者支付，容易引起旅游者误解为收小费，也与《旅游法》禁止索取小费的规定明显冲突。其实质应为在旅游合同中单独标明的导游服务费及境外司导服务费的金额。如在目的的国家有另支付小费习惯，旅行社应在旅行告知书中提示旅游者，根据导游、司机、酒店服务人员的工作效果自愿支付，不得强迫必须支付。*导游服务费与小费导游服务费是导游提供劳动，旅游者应支付的对价即劳动报酬；“小第四十二条景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见：（一）有必要的旅游配套服务和辅助设施；（二）有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；（三）有必要的环境保护设施和生态保护措施；（四）法律、行政法规规定的其他条件。旅游景区有专门的评价标准，纳入旅游行政管理部门管理范围04旅游经营（六）景区经营第四十二条景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意近年来，国内各地景区门票逢“节”必涨，5A级景区集体跨入“百元时代”，让众多游客纷纷大呼“玩不起”。各地旅游开发单一、地方对门票收入依赖导致的景区频频涨价，超过了很多民众的承受能力。此外，每年春节黄金周，三亚都成为国内最热门的旅游地区。2012年三亚春节期间，三亚这个人口不到70万的城市，接待了近50万人次的游客量，对旅游景点等构成了巨大压力。三亚部分景区实行了限时限客流量的管理措施，客流超容是根本原因。近年来，国内各地景区门票逢“节”必涨，5A级景区集体跨入“百1、利用公共资源建设的景区，不得变相涨价；2、公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。3、景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。4、旅游者有权选择购买合并景区门票中的单项票。5、景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。景区的门票价格：第四十三、四十四条1、利用公共资源建设的景区，不得变相涨价；景区的门票价格：第第四十五条景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。第四十五条景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载第四十六条城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。第四十七条经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。第四十八条通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。发布旅游经营信息的网站，应当保证其信息真实、准确。网络旅游经营的规范第四十九条为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者，应当符合法律、法规规定的要求，按照合同约定履行义务。04旅游经营（七）其他旅游经营者第四十六条城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅第五十条旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。旅游经营者取得相关质量标准等级的，其设施和服务不得低于相应标准；未取得质量标准等级的，不得使用相关质量等级的称谓和标识。旅游饭店星级评定、旅游景区A级评定等第五十一条旅游经营者销售、购买商品或者服务，不得给予或者收受贿赂。对旅行社与其他经营者的共同要求。为治理旅游领域的商业贿赂奠定基础。第五十二条旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息，应当予以保密。保护旅游者的基本权益04旅游经营（八）旅游经营者的责任第五十条旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、第五十四条景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的，应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。规范外包经营项目的管理与责任的认定

第五十四条景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人第五十八条新增成团人数，取消购物和自费项目约定规定，相关合同规范正在修订第五十九条旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单。旅游行程单是包价旅游合同的组成部分。05旅游服务合同（一）内容及组成第五十八条新增成团人数，取消购物和自费项目约定规定，相关例：旅游行程单例：旅游行程单第六十一条旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。用规定责任的方式推动意外险使用。

05旅游服务合同（二）旅游合同订立过程中旅行社的责任第六十一条旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人（一）旅游者不适合参加旅游活动的情形；

（二）旅游活动中的安全注意事项；

（三）旅行社依法可以减免责任的信息；

（四）旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌，依照中国法律不宜参加的活动等；

（五）法律、法规规定的其他应当告知的事项。

在包价旅游合同履行中，遇有前款规定事项的，旅行社也应当告知旅游者。告知方式可以是说明会、书面或者电子信函。

第六十二条订立包价旅游合同时，旅行社应当向旅游者告知下列事项：（一）旅游者不适合参加旅游活动的情形；

（二）旅游活动中的安第六十三条旅行社招徕旅游者组团旅游，因未达到约定人数不能出团的，组团社可以解除合同。但是，境内旅游应当至少提前七日通知旅游者，出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。

05旅游服务合同（三）旅游合同的解除第六十三条旅行社招徕旅游者组团旅游，因未达到约定人数不能出因未达到约定人数不能出团的，组团社经征得旅游者书面同意，可以委托其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任，受委托的旅行社对组团社承担责任。旅游者不同意的，可以解除合同。

因未达到约定的成团人数解除合同的，组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。解除或转让并非任意。不成团全额退款和转让合同担责符合合同法的一般要求。

细节参见《旅行社服务质量赔偿标准》及2014新版旅游合同示范文本因未达到约定人数不能出团的，组团社经征得旅游者书面同意，可以第六十六条旅游者有下列情形之一的，旅行社可以解除合同：

（一）患有传染病等疾病，可能危害其他旅游者健康和安全的；

（二）携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的；

（三）从事违法或者违反社会公德的活动的；

（四）从事严重影响其他旅游者权益的活动，且不听劝阻、不能制止的；

（五）法律规定的其他情形。

第六十六条旅游者有下列情形之一的，旅行社可以解除合同：

（因前款规定情形解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余款退还旅游者；给旅行社造成损失的，旅游者应当依法承担赔偿责任。因旅游者原因解除合同退余款并要赔偿。保护旅行社的正当权益因前款规定情形解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余第六十七条因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：

（一）合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的，旅行社经向旅游者作出说明，可以在合理范围内变更合同；旅游者不同意变更的，可以解除合同。

（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。

05旅游服务合同（四）不可抗力处置第六十七条因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务（三）危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因此支出的费用，由旅行社与旅游者分担。

（四）造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用，由旅游者承担；增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。分担是为了防止过度安排。（三）危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措第七十条旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；造成旅游者人身损害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。违约处置，有过度加重责任。05旅游服务合同（五）违约责任的承担第七十条旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行，或者造成旅游者人身损害、财产损失的，旅行社不承担责任。旅行社免责的情形在旅游者自行安排活动期间，旅行社未尽到安全提示、救助义务的，应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任。

安全提示与救助义务为基本义务

由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履第七十一条由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的，由组团社承担责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。（违约责任）由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可以要求组团社承担赔偿责任（侵权责任）

05旅游服务合同（六）相关方违约处理

第七十一条由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的，由组团社组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是，由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，由公共交通经营者依法承担赔偿责任，旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。（公共交通是难以受控的）组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是，由于公共第七十二条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。旅游者损害担责第七十三条旅行社根据旅游者的具体要求安排旅游行程，与旅游者订立包价旅游合同的，旅游者请求变更旅游行程安排，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。旅游者变更处置

05旅游服务合同（七）其他相关规定第七十二条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，损害旅行社、第七十五条住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的，应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务，因此增加的费用由住宿经营者承担；但由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的，住宿经营者应当协助安排旅游者住宿。

对饭店方的相关要求第七十五条住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者第七十六条县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。第七十七条国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。06旅游安全（一）管理机构第七十六条县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人第七十八条县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，建立旅游突发事件应对机制。突发事件发生后，当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救援，并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。（明确政府职责）第七十八条县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应第七十九条旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训，对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估，采取必要措施防止危害发生。旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者，应当采取相应的安全保障措施。（特殊人群的安全保障）06旅游安全（二）旅游经营者的责任第七十九条旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理第八十条旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示：（一）正确使用相关设施、设备的方法；（二）必要的安全防范和应急措施；（三）未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备；（四）不适宜参加相关活动的群体；（五）可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。第八十条旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式第八十一条突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。06旅游安全（三）旅游安全事件处理第八十一条突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立第八十二条旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。中国出境旅游者在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。第八十二条旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经案例：某旅行社为了吸引当地市民的眼球，提高社会知名度，在当地大做广告，宣布将组织老年旅游者前往北京旅游，但同时声称由于是免费旅游，在旅游期间对于旅游者的伤害只有协助义务，但没有赔偿责任。当地旅游主管部门前去查处，旅行社辩解说，因为是免费旅游，可以免除旅行社的责任。旅行社的说法对吗？分析：首先，免费旅游没有从本质上改变权利义务关系。旅行社组织旅游者参加旅游，不论该团队是收费还是免费，作为旅游合同双方当事人，旅行社和旅游者之间的权利义务依然存在。旅行社的权利：旅行社有权向旅游者收取旅游团款。旅行社有自主收取团款的权利，收取的团款不能高于广告价格，是否优惠由旅行社决定，收取团款后出具正规凭证。旅行社的义务：旅行社按照约定向旅游者提供服务，同时还必须履行安全保障义务，如果旅行社违反合同约定或者有侵权行为，要承担责法律任。

旅游者的权利：得到合同约定的各项服务，合同变更应当得到旅游者的同意，人身财产安全必须得到保障，还有相应的赔偿权利。旅游者的义务：主要义务是按照约定交纳团款，按时参加旅游的协助义务；其行为给旅行社造成损失，也应当承担赔偿责任。案例：某旅行社为了吸引当地市民的眼球，提高社会知名度，在当地其次，权利可以放弃，义务必须履行。按照法律规定，合同双方当事人都必须认真履行约定或者规定的义务，义务不能随意放弃，而权利是否需要得到实现，则由权利人自己决定，既可以获得，也可以放弃。简而言之，权利可以放弃，义务必须履行。因此，收取旅游团款本是旅行社的权利，旅行社放弃旅游团款的收取是其自主行为，只要旅行社自己认为合适就没有不妥；而旅行社为旅游者提供服务、保证游客人身财产安全是义务，必须严格履行，旅行社不能放弃。所以说，旅行社组织免费旅游，不影响旅游合同的性质，也不能因此而降低或者减少旅行社的各种义务。再次，旅行社免费组织旅游，游客权益受损是否可以要求旅行社赔偿。既然免费不能改变旅行社组团的性质，旅行社就应当按照团队提供服务。即使是免费旅游，旅行社出团前也会与旅游者有约定，哪怕这个约定是口头的，旅行社按照约定履行合同的义务，同时还必须履行安全保障义务，确保旅游行程中游客人身财产安全。只要旅行社没有履行合同义务，或者没有履行安全保障义务，给旅游者造成损失，还是应当承担赔偿责任，这和是否免费没有必然的联系。

其次，权利可以放弃，义务必须履行。按照法律规定，合同双方当事第四，旅行社免费组织旅游，旅游主管部门是否有权监管。毫无疑问，旅行社组织免费旅游，旅游主管部门仍然具有监管权。《旅游法》、《旅行社条例》所要规范的，是旅行社组团行为，而不是旅行社是否免费。免费与收费，仅仅是旅行社的收费方式不同，也是旅行社的自主经营行为之一，免费并不能改变旅行社组团的性质。旅行社以免费为借口拒绝监管，是偷换概念。

按照规定，旅行社组团就必须与旅游者签订书面旅游合同，如果所谓的免费旅游团没有签订书面合同，或者签订的书面合同不符合法律法规的规定，旅游主管部门可以对旅行社处以行政处罚。同样，对于行程中强迫购物、强迫自费行为，旅游主管部门也要按照规定对旅行社实施处罚。第四，旅行社免费组织旅游，旅游主管部门是否有权监管。毫无疑问第八十五条县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：

（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；

（二）旅行社的经营行为；

（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；

（四）法律、法规规定的其他事项。

旅游主管部门依照前款规定实施监督检查，可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。明确旅游行政管理部门监管范围

第八十七条对依法实施的监督检查，有关单位和个人应当配合，如实说明情况并提供文件、资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。检查对象接受与配合的责任与义务07旅游监督管理第八十五条县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监第九十一条县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。第九十二条旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过下列途径解决：（一）双方协商；（二）向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解；（三）根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（四）向人民法院提起诉讼。第九十三条消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。第九十四条旅游者与旅游经营者发生纠纷，旅游者一方人数众多并有共同请求的，可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。08旅游纠纷处理第九十一条县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受四、《旅游法》重点内容梳理

（一）“产业促进法”《旅游法》对发挥政府主导作用和实现旅游业持续健康发展将产生重要的促进作用1、健全旅游管理体制方面《旅游法》规定了国家和地方两个层面的政府职能定位（7条）（1）要求国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调；（2）要求县级以上地方政府加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域旅游业发展和监督管理进行统筹协调。2、在强化旅游发展规划方面（第三章）《旅游法》明确了旅游发展规划的编制主体、内容要求，以及旅游发展规划与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和人文资源的保护和利用规划的衔接，要求将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。83四、《旅游法》重点内容梳理

（一）“产业促进法”833、在完善旅游产业发展机制方面（1）制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进休闲体系建设，采取措施推动区域合作，促进旅游与其他产业的融合，扶持特殊地区旅游业发展；（23条）（2）根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、公共服务和形象推广；（24条）（3）根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，建立客运专线或者游客中转站，向旅游者提供必要的公共服务；（26条）（4）倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传，鼓励和支持发展旅游职业教育和培训，提高从业人员素质。（5条、27条）843、在完善旅游产业发展机制方面84政府职责（四条）第七条国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。第七十六条县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。第八十三条县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。第九十一条县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。

85政府职责（四条）第七条国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅（二）“市场监管法”《旅游法》对构建公平、有序的旅游市场秩序将发挥重要的规范作用！1、针对“零负团费”，规定：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。（35条）2、针对购物、消费，“四不得”“二必须”：不得指定购物场所；（35条）不得安排任何形式的另行付费旅游项目；（35条）不得强迫或者变相强迫购物；（41条）不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用。导游服务费用必须在包价旅游合同中明示；（60条）包价旅游合同内容必须包括旅游行程安排、游览娱乐项目的具体内容和时间、自由活动时间安排、旅游费用及其交纳等。（58条）86（二）“市场监管法”《旅游法》对构建公平、有序的旅游3、针对旅游产品和服务质量不高，规定旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约做了全面具体的规定，进一步明确了包价旅游合同的主要内容、旅行社说明义务、合同解除各种情形以及责任分担，并对旅游安排合同、代订合同、咨询合同和住宿合同衔接做了原则规定。4、针对旅游者维权困难，规定设立统一的旅游投诉受理机构，要求受理机构及时处理或者移交相关部门处理，并告知投诉者。5、关于景区门票问题，法律明确了开放条件，要求利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质，对门票价格做出更加细致的规定。6、关于新兴旅游业态经营问题，法律对农家乐、高风险旅游项目、网络经营以及其他旅游经营活动作出明确规定。同时还明确了旅游经营相应的法律责任。873、针对旅游产品和服务质量不高，规定旅行社组织旅游活动应当向7、关于导游人员服务问题

（1）职业准入第三十七条参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。第三十九条取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。887、关于导游人员服务问题

（1）职业准入88（2）服务规范“两个必须”：必须持证上岗；必须接受旅行社的委派。“两个应当”应当佩戴导游证、领队证，遵守职业道德，尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰；应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范，引导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反社会公德的行为。“三个不得”：不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动；不得向旅游者索取小费；不得诱导、欺骗、强迫旅游者购物或者参加另行付费项目。89（2）服务规范89（3）导游权益保障第六条旅游经营实行统一的服务标准和市场规则，禁止行业或者地区垄断。第三十八条旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。（专职导游）

旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。（社会导游）旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

第六十条第三款规定：

安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。

90（3）导游权益保障第六条旅游经营实行统一的服务【保障措施】（社会导游）第九十六条旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款：（一）未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的；（二）安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的；（三）未向临时聘用的导游支付导游服务费用的；（四）要求导游垫付或者向导游收取费用的。91【保障措施】（社会导游）第九十六条旅行社违反本《劳动合同法》（专职导游）（2008年1月1日实施）第十二条劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。第八十二条用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。第八十五条用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿；劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分；逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金：……（二）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；……92《劳动合同法》（专职导游）（2008年1月1日实施）92（三）“权益保障法”《旅游法》对旅游者及旅游经营者权益、旅游资源的保护利用将凸显重要的保障作用。1、在维护旅游者权益方面（第二章）一是自主选择权；二是拒绝强制交易权；三是知悉真情权；四是要求履约权；五是受尊重权；六是请求救助保护权；七是特殊群体获得便利优惠权。同时，还通过公共服务的实施、经营者行政规范、民事责任划分的等机制保障进一步强化了对旅游者权益的保护。

93（三）“权益保障法”《旅游法》对旅游者及旅游经营者权2、在保障旅游经营者及其从业人员权益方面一是规定在遇有不可抗力、合同不能继续履行的情况下，赋予旅行社变更、解除合同的权利；二是规定了旅行社和旅游者公平合理分担责任的原则，并建立了旅游责任保险制度；三是规定了旅游者的必须履行的义务，如如实告知个人健康信息、遵守安全警示规定的义务，不得干扰他人旅游活动、损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益等，对旅游者是义务要求，对经营者来说则是开展经营活动、旅游活动顺利进行的权益保障。导游人员的权益维护942、在保障旅游经营者及其从业人员权益方面943、在保护旅游资源方面《旅游法》提出旅游业发展遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，在有效保护前提下，依法合理利用旅游资源；规定旅游资源的利用必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护与文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性；同时强化监管职责，规定政府应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。953、在保护旅游资源方面954、在保障旅游安全方面一是设立事前预防制度，包括旅游目的地安全风险提示、流量控制，旅游经营者安全评估、警示、培训等；二是设立事中安全管理制度，包括政府安全监管和救助，旅游经营者报告和救助，旅游者遵守安全规定等；三是设立事后应急处置制度，包括政府和旅游经营者处置责任，旅游者配合并依法承担费用等义务。964、在保障旅游安全方面96五、如何有效贯彻执行《旅游法》（一）抓培训宣传一方面是各级旅游行政管理部门、旅游行业协会和各旅游企业要做好分层次、分类别、分重点的培训，对旅游行业管理人员和旅游执法人员、旅游从业人员要做到全员培训；另一方面是各级旅游行政管理部门通过各种媒体宣传、发放旅游维权宣传资料等方式，多渠道地向社会公众宣传《旅游法》。（二）抓基础建设一是要完善已有的旅游市场综合监管体制机制；二是建立统一的旅游投诉受理机构，整合各部门受理旅游投诉、举报的行政救济渠道，形成统一集中受理，按职责分办转办的旅游投诉受理机制；三是依据《旅游法》的规定和工作中遇到的实际问题对旅游合同和相关标准进行修订完善；四是加快旅游市场监管平台建设，实现旅游标准的合同化和电子化管理，同时调研启动旅游车辆调度系统、舆情监测处置系统、游客满意度测评系统的开发建设。97五、如何有效贯彻执行《旅游法》（一）抓培训宣传97（三）抓“立、改、废”一是对现有需要的配套法规、规章的“立”；二是对旅行社管理、导游管理、出国游和边境游管理等法规的“改”；三是对与《旅游法》冲突的法规、规章的“废”。（四）抓市场整治一是开展旅行社虚假宣传、误导消费、超经营范围发布广告等行为整治；二是开展旅游合同规范使用的专项整治；三是开展旅行社以不合理的低价组织旅游活动以及在组织旅游活动中指定购物点、安排另行付费旅游项目行为的专项整治；四是开展旅行社向不合格的供应商订购产品和服务行为的专项整治；五是开展旅行社不与聘用导游签订劳动合同，不支付劳动报酬、不在包价旅游合同中不载明导游服务费，不向导游支付导游服务费，要求导游垫付或向导游收取费用行为的专项整治。（五）抓督促指导第一轮重点督导各县旅游法培训宣传工作开展情况、相关机制制度和基础工作的推进情况；第二轮重点督导我市贯彻旅游法的全面情况和市场整治的成效。98（三）抓“立、改、废”98谢谢！敬请指正！99谢谢！敬请指正！99基于《旅游法》解读的执法思路探析李玲副教授2014年5月22日1001一、基本理论《旅游法》制定的背景《旅游法》特点《旅游法》框架二、主要内容

《旅游法》重点内容梳理三、旅游政策趋势分析

101一、基本理论2

2012年国内出游人数29.6亿人次，比上年增长12.1%；国内旅游收入22706亿元，增长17.6%。

2002年全年国内旅游人数87782万人次,比上年增长12%；国内旅游收入3878亿元，增长10.1%。1022012年国内出游人数29.6亿人次，比上年增长12.“旅游业兼具经济功能和社会功能，集劳动密集型与资金、知识密集型于一体，是一个资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的战略性产业”。103“旅游业兼具经济功能和社会功能，集劳动密集型与资金、知旅游业四大乱象1.“零负团费”，是旅游业一大毒瘤；2.强迫购物成旅游市场顽疾；3.景区门票三年必涨；4.欺客宰客时有发生；104旅游业四大乱象1.“零负团费”，是旅游业一大毒瘤；5一、《旅游法》制定的背景（一）旅游发展定位

《国务院关于加快发展旅游业的意见》（09.12.1）1、旅游产业在国民经济中的定位

旅游业发展定位：国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

战略性产业:指有广阔市场前景、产业关联度高、带动力强、关系到国民经济发展和产业结构合理化的关键性、全局性、长远性的产业。

支柱产业:指产业规模大，增加值在GDP中占5%以上。

现代服务业：“三高三新”：指伴随着信息技术和知识经济的发展，用现代化的新技术、新业态和新服务方式改造传统服务业，向社会提供高技术、高附加值、高层次、高知识型的生产服务和生活服务的产业。105一、《旅游法》制定的背景（一）旅游发展定位62、单项立法得到实质性突破

提出抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规。3、在对旅游认识的观念上取得重大突破

倡导：健康旅游、文明旅游、绿色旅游；提出：制定国民旅游休闲纲要，设立中国旅游日，落实带薪休假制度。1062、单项立法得到实质性突破

提出抓紧旅游综合立法，加（二）发展战略转变

1、强调以国内旅游为基础

市场战略：以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。到2015年，国内旅游人数达33亿人次，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。

2、强调充分发挥市场配置资源的基础性作用

提出：破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

3、强调转变发展方式、走内涵式发展、转型升级的主线

提出：转变发展方式，提升发展质量，要走内涵式发展道路。107（二）发展战略转变

8（三）中国旅游立法/执法现状1、旅游法制建设步伐日益加快动因：■由计划经济向市场经济转轨;■加入WTO;■《行政许可法》的实施。表现：■由单项内容逐步向综合方面过渡；■规范范畴逐步从传统转向新兴领域；■由行政手段为主加速转向法制化。2、一些领域的旅游法制渐成体系表现：■旅行社业的旅游法制建设日趋健全；■导游管理有法可依；■出境旅游管理逐渐步入法制化。108（三）中国旅游立法/执法现状93、地方旅游法制建设取得明显突破表现：■省市旅游立法起点较高；■绝大多数省市已制定了《旅游条例》；■旅游立法适应了地方旅游发展需要。4、旅游行政执法力度和执法水平明显提高表现：■旅游行政执法队伍不断壮大；■日常性的旅游执法数量增多。■专项旅游执法活动成效明显。1093、地方旅游法制建设取得明显突破10（四）旅游业发展向立法提出的客观要求（立法的必要性）

1、关于旅游业的法律地位（产业贡献、发展方式、路径）2、关于旅游管理体制问题（谁管、怎么管）3、关于旅游资源开发利用、旅游公共服务问题（政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”建设要求）4、关于旅游业经营者的市场规制问题（进入、质量、价格、退出及权益）5、关于旅游者权益保护问题（如何整治市场乱象：合同违约、强迫消费、安全保障）110（四）旅游业发展向立法提出的客观要求（立法的必要性）

1、关《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大常委会第2次会议通过，中华人民共和国主席令第3号公布。《旅游法》分10章112条，自2013年10月1日起施行。《旅游法》有利于行业整体规范有序健康发展，使消费者的旅行体验和旅游质量得到保障。旅游法从国家层面来立法，以保障旅游者和旅游经营者的合法权益为宗旨，明确各方权利、责任，旅游者和经营者的维权、政府部门的监管执法都将有明确的法律依据，中国旅游业将进入依法治理、依法维权的新时代。背景资料111《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大二、《旅游法》特点1、采取综合立法模式（综合性强、关联度高、产业链长）2、突出保障旅游者和旅游经营者的合法权益3、实行统一的旅游市场准则（统一准入、经营规范、标准化）4、注重发挥中央和地方两个积极性（国家统一立法+地方立法补充）5、总结我国旅游发展和旅游监管的经验（综合监管模式）6、与现行法律和国际通行做法的衔接112二、《旅游法》特点1、采取综合立法模式（综合性强、关联度高、旅游法涉及的主体是多方面的---旅游者、经营者、政府相关部门、各级政府；旅游法涉及了多个法律部门---民法、经济法、行政法；从行政的角度看，旅游法是行政部门之间行政力量的整合。综合性113旅游法涉及的主体是多方面的---旅游者、经营者、政府相关部门旅游法的结构体系第一章总则第二章旅游者第三章旅游规划和促进第四章旅游经营第五章旅游服务合同第六章旅游安全第七章旅游监督管理第八章旅游纠纷处理第九章法律责任第十章附则114旅游法的结构体系第一章总则15三、《旅游法》框架共设十章112条第一章总则立法宗旨、适用范围、国家发展旅游业的原则与职责、旅游发展原则、旅游消费导引、旅游经营原则、旅游综合协调机制、旅游行业组织第二章旅游者七大权利：自主选择权、拒绝强制交易权、知悉真情权、要求履约权、受尊重权、请求救助保护权、特殊群体获得便利优惠权四大义务：文明旅游义务、不得损害他人合法权益的义务、告知及配合义务、规范出入境义务在法律的框架结构上，将旅游者的权利置于总则之后的第二章，突出旅游者的重要位置。115三、《旅游法》框架共设十章112条16第三章旅游规划和促进“规划入法”：规划编制主体、内容、与其他规划的衔接、规划实施、评估旅游产业促进：旅游政策支持、旅游区域合作、产业融合发展、国家旅游形象推广、旅游公共信息服务、职业培训第四章旅游经营旅行社（导游、领队）市场准入、经营规范、质量保证、禁止商业贿赂、强制责任保险、经营者权益保障景区开放要求、门票价格、流量控制新业态经营许可要求：民俗、乡村旅游经营、高风险旅游经营、网络旅游经营交通、住宿等服务的履行要求

116第三章旅游规划和促进17第五章旅游服务合同包价旅游合同的订立、内容、履行、变更、解除、违约责任第六章旅游安全监管部门、内容、救助及处置程序、要求第七章旅游监督管理监管部门、机制、职责、行业自律第八章旅游纠纷处理处理部门、受理途径、范围第九章法律责任涉及旅行社、导游及领队、景区等经营主体违法的处罚第十章附则主要涉及经营者、景区、包价合同、组团社、地接社、履行辅助人等概念的界定117第五章旅游服务合同18第一条

为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。本条的立法目的规定看，保障旅游经营者合法权益是与保障旅游者合法权益并列等重，但从法条内容看，对旅游经营者的约束规范更多更严，主要是平衡利益关系。

01总则（一）旅游法立法目的第一条

为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩第二条

在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。

境外活动是否应该受所在国家或者地区的法律规范？01总则（二）适用范围第二条

在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到旅游业发展应当遵守社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传，对促进旅游业发展作出突出贡献的单位和个人给予奖励。01总则（三）旅游业发展原则旅游业发展应当遵守社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。第六条

国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。这是对所有旅游经营者的规范，但由于是对旅游经验基本原则的规范，“诚信经营”隐含对旅行社组织包价旅游的现实操作模式中存在的欺诈进行了原则限制。行业垄断与地区垄断并未加以说明，伏笔。01总则（四）国家对旅游业的要求第六条

国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和【权利一二：自主选择权和拒绝强制交易权】第九条旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制