水行政管理培训教材课件

第二讲

第二章水行政管理第一节行政法概述第二节水行政法律关系第三节水行政管理

第四节水政机构与水政监察队伍

第二讲

第二章水行政管理第一节行政法概述1（二）

行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是指行政法律关系当事人权利、义务所指向的对象。包括：

1、

物。既可以是物质形式。也可以是货币；既可以是消费资料，也可以是生产资料。2、行为。既可以是作为，也可以是不作为；既可以是行政主体的行为，也可以是行政相对方的行为。3、精神财富。即行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。三、行政法律关系的构成要素（二）

行政法律关系的客体三、行政法律关系的构成要素2（三）

行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指行政法律关系主体间的权利义务。即行政主体的权利义务和行政相对方的权利义务，以及行政法制监督主体的权利义务和被监督的行政主体及其工作人员的权利义务。

三、行政法律关系的构成要素三、行政法律关系的构成要素3（一）

行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。

行政法律关系的产生除必须存在行政法律关系的主体和客体外，还必须具务以下两个基本条件：四、行政法律关系的产生、变更和消灭（一）

行政法律关系的产生四、行政法律关系的产生、变更和4（一）

行政法律关系的产生

还必须具有以下两个基本条件：1、具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有行政法律规范的存在。没有行政法律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。2、具有导致行政法律关系发生的法律事实。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。行政法律事实就是由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观现象或事实。包括法律事件和法律行为两大类。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（一）

行政法律关系的产生四、行政法律关系的产生、变更和5（二）

行政法律关系的变更

行政法律关系的变更就是指行政法律关系构成要素的变更。包括：1、行政法律关系主体的变更。主体的增加、减少或改变。2、行政法律关系客体的变更。物、行为或精神财富的变更。3、行政法律关系内容的变更。权利义务发生变化。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（二）

行政法律关系的变更四、行政法律关系的产生、变更和6（三）

行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指行政法律关系权利义务的消灭。包括：1、一方或双方当事人的消灭。2、权利义务内容的消灭。原行政法律关系中的权利义务已实现或为新的内容所代替。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（三）

行政法律关系的消灭四、行政法律关系的产生、变更和7五、行政法的地位和作用行政法是独立的法律部门。行政法是仅次于宪法，与刑法、民法并列为我国三大基本法律之一。行政法在国家管理和社会发展中具有以下重要作用：

1、保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政，提高行政效率。2、贯彻实施宪法、推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益。3、促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明。

五、行政法的地位和作用行政法是独立的法律部门。8

第二节水行政法律关系

水行政法律关系

水事关系是一种最常见而又极为复杂的社会关系，这种水事社会关系一经被水法规所调整，且形成法律意义上权利义务关系的，即成为水行政法律关系。过去，我们在河道内任意取水，不受法律调整，因而取水在整个社会水事关系中没有形成水行政法律关系。而在《水法)颁布以后，尤其是《取水许可制度实施办法》实施以后，取水行为就受法律的调整，取水户有义务要到水行政主管部门办理审批手续．水行政主管部门也有义务在法定时限内予以审批，这种关系就是水行政法律关系。

第二节水行政法律关系

水行政法律关系9水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成

1．水行政法律关系的主体

法律关系的主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中，权利的享有者和义务的承担者。

水涉及到各行各业、千家万户，无论是公民、企事业单位、农村集体经济组织、社会团体、国家机关都可能成为水行政法律关系的主体。

一项重要的水事活动，例如防洪、治涝．水资源的分配和径漉调节、大中型水利水电工程建设、江河整治、涉河重点建设项目的审批等活动，往往涉及一个省、一个市、一个县、一个乡的利益．涉及到某一行业的行业利益．而不是仅仅局限于某个具体单位的利益。

水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成10水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成

1．水行政法律关系的主体

因此，水行政法律关系的主体既具有广泛性，又具有区域性和群体性。

水行政法律关系的参加人，许多时候是一级政府或者是一级政府的主管部门。这就是水行政法律关系有别于其他法律关系的显著特征。水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成112．水行政法律关系的客体水法律关系的客体是法律关系参加者的权利与义务所指向的对象或标的，它概括物、行为和精神财富三种。

(1)物指一定的物质财富．如水、水域，水工程。它既有自然物，也有人造物，其本身没有意识，但由于物的存在，就会在主体之间引起占有、使用、收益、转让、赠予等方面的权利义务关系。

2．水行政法律关系的客体122．水行政法律关系的客体(2)行为指法律关系主体为一定目的，有意识的活动，如防汛抢险、河道清障，取水许可等。当然．并不是所有的行为都可以成为法律关系的客体，只有具有法律意义上的行为或经法律规范的行为，才能成为法律关系的客体。

(3)精神财富指一定形式的智力成果．如水资源开发利用规划、水文地质资料等。精神财富虽然经常转换成一定形式的物质财富．但在法律上它仍不失为一种独立的法律关系客体。2．水行政法律关系的客体(2)行为指法律关系主体为一定目的，133．水行政法律关系的内容水行政法律关系的内容是指水法律法律关系主体间的权利和义务。水行政法律上的权利是指水行政法律规范规定的水行政法律关系主体所享有的某种权利。即能够作出或者不作出一定行为．以及要求他人相应作出或不作出一定行为的许可或保障。权利是由法律确认、设定，并为法律所保护。水行政法律上的义务是指水行政法律所规定的水行政法律关系主体所承担的某种必须履行的责任。3．水行政法律关系的内容141)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划．组织起草有关法律法规并监督实施。

(2)统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)，组织拟定全国和跨省(自治区，直辖市）水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的证论工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报，拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约甩水工作；指导全国水文工作。在水行政法律关系中，各级水利部门作为同级政府的水行政主管部门，作为国有水资源的产权代表．有其法定的职权。水利部主要职责水利部作为国务院水行政主管部门，根据1998年国务院批准的“三定”方案，其主要职责有：1)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划．组织起草在15水利部主要职责(3)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理和保护；组织指导大江、大河、大潮及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省(自治区、直辖市)的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监督。(4)按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江、河、湖、库的水量和水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。

(5)组织、指导水政监察和水行政执法，协调并仲裁部门间和省(自治区、直辖市)间的水事纠纷。水利部主要职责(3)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理16(6)编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施；负责水利方面的科技和外事工作；指导全国水利队伍建设。

(7)组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划．组织水土流失的监测和综合防治。

(8)承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防汛工作，对大江、大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度．水利部主要职责(6)编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报水利部主要17水利部主要职责(9)拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利价格、税收、信贷、财务等经济调节意见，

(10)指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。水利部主要职责(9)拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金18第三节水行政管理一、水行政管理

1．行政的涵义和特点

行政的涵义

行政是任何社会均存在的一种社会现象和社会活动，在不同的社会形态和社会形式中，行政的表现形式虽不一样，但它是任何社会维持日常生活秩序和整个社会运行必不可少的条件，是一个有组织社会的重要标志。第三节水行政管理一、水行政管理19行政的特点(1)主体特点。行政是国家行政机关和法律、法规授权的组织所进行的活动，其他国家机关和没有法律、法规授权的组织所进行的活动，均不属行政。

(2)职能特点。行政是一种行政职能。其主要有四个特点行政的特点其主要有四个特点20行政的特点3)法律特点。行政必须依法进行．即行政活动动必须严格按照法律所规定的条件、程序、方式、形式、时限等进行，不能违反法律，不能超越法律，

(4)强制特点。行政是国家行政机关或法律法规授权的组织，以国家名义所进行的活动，是国家意志的体现。因此，行政以国家强制力作后盾，具有强制性特点。其主要有四个特点行政的特点3)法律特点。其主要有四个特点212．水行政管理的概念水行政管理是指以防治水害，合理开发利用和有效保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，以适应国民经济发展和人民生活需要为宗旨，由各级人民政府及其水行政部门依法对全社会各项水事活动实施的组织、指导、协调和监督。简而言之，水行政管理就是政府对水事活动实施的行政管理。

2．水行政管理的概念水行政管理是指以防治水害，合理开发利用和222．水行政管理的概念该定义有四层涵义：①水行政管理的宗旨体现了国家和人民的根本利益和社会主义现代化建设的客观需要；②水行政管理的主体是各级人民政府及其水行政主管部门；③水行政管理的对象是全社会的各项水事活动，包括兴利与除害；④水行政管理不仅行使一般行政管理职权，而且还行使对国有水资源的权属管理。

2．水行政管理的概念23

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理

水管理有狭义和广义之分。

狭义水管理中的“水”，仅仅指的是水或水资源，这种意义下的水管理包括水的分配、调度和取水许可，同时还包括水的保护。

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理24

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理

广义的水管理是指对水资源及与其相联系的物和行为的管理。它不仅指的是水或水资源，而且包括与水资源密切联系的物和行为。所谓物，主要指水(含水量和水质)，水域(江河、湖泊、地下水层及行洪区、蓄滞洪区)．水工程。所谓行为，主要指防治水害、开发利用水资源、江河整治、航道整治、水土保持以及其他影响水态的人类活动。

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理25广义的水管理是个具有多层次多级别多元化结构的复杂系统，它可以按不同的标准，划分为若干个子系统。

接管理对象的不同，可分为水资源管理、水政管理、水域管理、水工程管理、水土保持管理，农村水利管理、防汛抗旱管理等。

接管理范围的不同，可分为行业管理、流域管理，区域管理等。

水行政管理培训教材26按管理性质的不同，可分为权属管理、监督管理、经营管理、技术管理等；

接管理手段的不同，可分为行政管理、经济管理、法制管理、纪律管理等。

总之，水管理是一个内涵丰富、外延广泛的概念。按管理性质的不同，可分为权属管理、监27

2．水政

水政也有广义和狭义之分。

广义的水政就是水的行政管理，也就是水行政管理的同义词，或者是简称，前面所述的水行政管理的定义，就是广义水政的定义。2．水政28

2．水政

狭义的水政概念，它寓于水行政之中。其界限难以明确界定。从政府法制的角度讲，狭义的水政系指水行政主管部门的法制工作，包括水行政立法、水行政执法、水行政司法和水行政保障四个方面。从政府施政的角度讲，水政系指对社会水事活动的行政管理。与林政、渔政、踌政、地政一样，都是政府对社会实施行政管理的特殊活动．具有法定的权威性和强制力。我们通常讲的水政就是狭义概念上的水政

2．水政29水行政主管部门的行政、民事双重主体身份水行政主管部门与其他部门一样，在社会活动中具有行政民事双重主体身份，因而其行为也可分为行政行为和民事行为。即当它以法人的身份出现在某一个民事法律关系中时，它的行为就成为引起民事法律关系产生、变更和终止的法律事实，故称之为民事行为，或称行政主体的民事行为；当它以法定的行政主管部门的身份出现在水行政法律关系中时，它的行为则能引起行政法律关系的产生、变更和消灭。这时的行为称为行政行为。水行政主管部门的行政、民事双重主体身份水行政主管部门与其他部303．水管理、水行政管理与水政的关系从上面的分析可以得出，水行政管理是水管理的主导部分；而水政工作又是水管理和水行政管理中的核心部分。3．水管理、水行政管理与水政的关系从上面的分析可以得出，31

三、水行政管理与水利行业管理

行业：是以社会生产的专业化分工和在此基础上形成的以专业化技术为媒介形成的同类专业化生产经营单位的集合体。行业管理就是对全行业的企事业单位实行间接、宏观的管理，按照行业规划、产业政策和其他技术经济政策，主要运用经济和法律手段管理行业，解决行业面临的共同问题，通过提供各种服务和制定有关行业的方针、政策、行业规程、技术规则和等级标准等手段对全行业实行统筹、规划、协调、监督和服务，以促进行业经济的发展。

三、水行政管理与水利行业管理

行业：是以社会生产的专业化32行业管理的两个主要特点：１．行业管理是国家管理经济活动的一种行政管理模式．行业主管部门运用经济杠杆、法制和行政手段对行业的发展进行宏观调控和分类具体指导。２．行业管理是一全方位、宏观、间接的管理，不受部门、地区隶属关系和产权关系的限制．即无论其经济性质和行政隶属关系如何，只要从事同类性质的社会经济括动，都在行业管理范围以内。行业管理的两个主要特点：33水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理1988年国务院批准的水利部“三定”方案规定，新组建的水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理”。从而明确了水利部既是本行政主管部门，又是水利行业主管部门。水利行业管理的内容．按照水利部1994年“三定”方案的规定，主要内容有水文行业管理、水工程建设行业管理、水利工程行业管理、水利综合经营和水库移民行业管理等。水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理34水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理现阶段我国的水利行业管理还是实行水行政管理的一种形式，但随着我国经济体制改革的进一步深化，社会主义市场经济体制的建立，政府的行业管理方式和手段正处在变革时期。水利行业管理模式也在转轨变型，日益强化对水利行业的宏观调控和分类指导，逐步弱化行业主管部门的直接管理和微观管理．以改变过去统得过死、管得过细的弊端。水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理现阶段我35四、水行政管理的特性水行政管理与其他部门的行政管理一样，都具有一般行政的共同属性。但是，由于水与其他自然资源相比，有其特殊性，所以水行政管理也有其特有的表现，具体表现如下：

(1)水行政管理必须尊重客观规律，做好艰苦细致的工作水资源是循环再生的动态资源．从总体上看是相对稳定的，但从具体的时间空间来看，又是极不稳定的．具有强烈的周期波动性和随机性。因此，水行政管理工作必须要在大量的、全面的、扎实的、长期的水文测验工作的基础上，进行复杂的水文计算、水资源评价，才能大体上掌握客观的水文规律。即使这样，人们也只能相对地推算洪水频率和枯水保证率，不可能掌握绝对的极端值，这种特性决定了水行政管理必须尊重客观规律，做好艰苦细致的工作四、水行政管理的特性36(2)水行政管理的复杂性防治水害，开发水利．离不开水利工程。水利工程与其他建筑工程相比，具有特殊的复杂性。水利工程从设计到施工，涉及到极为广阔的科学技术领域。在某一个问题上稍有疏忽或者处理不当．都会带来严重的后果(除自身损失以外，还要影响其他方方面面)。因而，水行政管理中的重大决策，都是相当困难的。科学技术的复杂性必然相应地增加了水行政管理的复杂性。(2)水行政管理的复杂性37第四节水政机构与水政监察队伍一、水政机构的性质和任务水政机构的性质：最早见于水利部1989年6月24日发出的《关于建立水利执法体系的通知》，后水利部于1990年8月15日发布‘水政监察组织暨工作章程(试行)》(部第１号令)又重申：“各级水政机构是水行政执法的综合职能部门”。经过几年来实践的深入和理论研究的深化，把水政机构性质定义为，水行政主管部门的法制工作机构，综合协调、归口管理水行政法制建设方面的工作，是较为确切的。

第四节水政机构与水政监察队伍一、水政机构的性质和任务38水政机构的基本任务：(1)在水行政立法方面．牵头组织拟定水行政法规规章或规范性文件·负责在立法方面与有关部门的联系、协商和协调。(2)在水行政执法方面，代表水行政主管部门查处水事违法案件，实施行政处罚，监督检查各部门各单位的水法规遵守情况．负责与司法、公安部门在执法中的联系·对水政监察组织的执法行为进行督导。

水政机构的基本任务：39(3)在水行政司法方面，归I口管理水事违法案件的行政复议，协同处水事纠纷，参与水行政诉讼。(4)在水行政保障方面，综合管理水法规的宣传普及，对下级水政机构工作人员、水政监察员进行培训与普及．进行水行政政策和对策研究等。水政机构的职费，在不同层级有不同的侧重，一般情况下，越往上宏观管理的内容越多，越往下微观管理的任务越重。但万变不离其宗，各级水政机构都有，水利法制工作”这这一共同的属性。(3)在水行政司法方面，归I口管理水事违法案件的行政复40需要说明的是：①水政机构是水行政管理的法制机构，与各级政府的法制局(科、办)相对应，与林业管理的林政、渔业行政管理的渔政等相类似。因此，它在接受同级水行政主管部门领导的同时，还妥接受同级政府法制机构的业务指导。②水政机构是综合协调、归口管理水行政法制建设的职能机构，但并不包揽所有的水行政管理工作，也不包括其他职能机构的法制工作。如需要拟定‘海塘管理条倒》时，先有水利管理机构负责起草，然后再由水政机构负责综合协调，征束各方意见t修改后上报政府法制机构。

需要说明的是：41需要说明的是：

由于水政机构是水行政主管部门内设的办事机构，所以其作出的水行政法律行为(如行政处罚、行政处理、行政强制措施、行政复议决定、水事纠纷的调处等等)必须以水行政主管部门的名义行使，法律文书一律要加盖水行政主管部门的公章，而不能盖水政科(股、站、办)之类的公章。水政机构在履行水行政主管部门法定职责时起到一个参谋、助手和执行者的作用。需要说明的是：42二、水政监察队伍的性质和职责1．概述水政监察是我国行政执法体系的组成部分。早在1994年以前。水政监察主要是以水政监察员个人作为水行政主管部门行使执法权的代表的身份来进行。水政监察队伍只是水政监察员的集合，而非实体组织。随着水利基础地位的确立，水利改革的深化以及社会主义市场经济体制的不断完善，建立一支专职的术政监察队伍势在必行。1994年7月江苏省水利厅率先提出，在全省范围内建立专职水政监察队伍，并取得了显著的效果。二、水政监察队伍的性质和职责1．概述43二、水政监察队伍的性质和职责1．概述1995年12月，水利部在总结江苏省建立专职水政监察队伍经验的基础上，决定在全国水利系统开展加强水政监察规范化建设，组建一支集监督检查、许可审批、依法收费于一体，关系协调、组织严密、纪律严明、运行有力的专职执法队伍，并统一名称，省、地、县三级分别定为水政监察总队、水政监察支队、水政监察大队。据统计到1998年底止·全国各地经机构编委批准成立的水政监察总队有13支、水政监察支队255支、水政监察大队1785支在编二、水政监察队伍的性质和职责1．概述442．水政监察队伍的任务对照《行政处罚法》规定，水政监察队伍是根据规章(《水行政处罚实施办法》)的规定，受水行政主管部门委托行使水行政执法的事业单位。为此，水政监察队伍必须在水行政主管部门委托的权限范围内,以水行政主管部门的名义作出行政行为，超越委托权限即为违法。

二、水政监察队伍的性质和职责2．水政监察队伍的任务二、水政监察队伍的性质和职责45

专职水政监察队伍的职责，根据水利部《水政监察规范化建设实施意见》规定，主要有：①依法对水事活动进行监督检查；对违反水法规的行为作出行政裁决、行政处罚决定或采取其他行政处置措施；②参与或负责水行政许可和水行政审批；③负责征收或组织征收法律、法规规定的水利行政性收费及受委托的事业性收费；二、水政监察队伍的性质和职责专职水政监察队伍的职责，二、水政监察队伍的性质和职责46专职水政监察队伍的职责，④参与并归口协调水事纠纷；⑤承办行政复议、应诉、理赔等工作的具体事务；⑥配合公安。司法机关查处水利治安和刑事案件；⑦对下级水政监察队伍进行指导和监督。当然，每个队的具体职责，必须以同级水行政主管部门的委托书为准。二、水政监察队伍的性质和职责专职水政监察队伍的职责，二、水政监察队伍的性质和职责473．水政机构与水政监察队伍的关系

为了增强水行政执法力度，建立执法良性运行机制，我们有必要正确认识水政机构与水政监察队伍的关系。水政机构是水行政主管部门内设的行政处科室，其履行的职责由各级人民政府批准的“三定”方案赋予,它无需主管部门的委托，即可代表水行致主管部门行使行政职权；而水政监察队伍行使的职权来自于水行政主管部门的委托;有很大的限制性。3．水政机构与水政监察队伍的关系48

3．水政机构与水政监察队伍的关系从两者的职能对比看，水政监察队伍的职能全为水政机构的职能所包含，但水政机构的某些职能,水政监察队伍并不具备。因此，可以认为，水政监察队伍是水政机构的外延和补充，它可弥补水行政主管部门行政编制少，水政机构力量不足的问题。3．水政机构与水政监察队伍的关系494．水政机构与水利部门内其他有关机构的关系水政机构与水利部门内其他有关机构(水土保持、工程管理、河道管理、水文管理等)的关系应该是相互配合、相互协作的关系。水政机构作为水行政主管部门内设的法制综合职能机构，负责归口管理水利法制工作,协调涉及备个机构的行政管理活动,对他们作出的行政管理决定或规定,从法律、法规角度进行审查；与此同时,由于水行政执法活动有时涉及有关机构的专业,各有关机构可发挥其熟悉专业的优势,对有关的水行政执法活动,从专业角度予以协助、配合和支持。4．水政机构与水利部门内其他有关机构的关系50演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！51

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第二章水行政管理第一节行政法概述第二节水行政法律关系第三节水行政管理

第四节水政机构与水政监察队伍

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第二章水行政管理第一节行政法概述52（二）

行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是指行政法律关系当事人权利、义务所指向的对象。包括：

1、

物。既可以是物质形式。也可以是货币；既可以是消费资料，也可以是生产资料。2、行为。既可以是作为，也可以是不作为；既可以是行政主体的行为，也可以是行政相对方的行为。3、精神财富。即行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。三、行政法律关系的构成要素（二）

行政法律关系的客体三、行政法律关系的构成要素53（三）

行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指行政法律关系主体间的权利义务。即行政主体的权利义务和行政相对方的权利义务，以及行政法制监督主体的权利义务和被监督的行政主体及其工作人员的权利义务。

三、行政法律关系的构成要素三、行政法律关系的构成要素54（一）

行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。

行政法律关系的产生除必须存在行政法律关系的主体和客体外，还必须具务以下两个基本条件：四、行政法律关系的产生、变更和消灭（一）

行政法律关系的产生四、行政法律关系的产生、变更和55（一）

行政法律关系的产生

还必须具有以下两个基本条件：1、具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有行政法律规范的存在。没有行政法律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。2、具有导致行政法律关系发生的法律事实。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。行政法律事实就是由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观现象或事实。包括法律事件和法律行为两大类。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（一）

行政法律关系的产生四、行政法律关系的产生、变更和56（二）

行政法律关系的变更

行政法律关系的变更就是指行政法律关系构成要素的变更。包括：1、行政法律关系主体的变更。主体的增加、减少或改变。2、行政法律关系客体的变更。物、行为或精神财富的变更。3、行政法律关系内容的变更。权利义务发生变化。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（二）

行政法律关系的变更四、行政法律关系的产生、变更和57（三）

行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指行政法律关系权利义务的消灭。包括：1、一方或双方当事人的消灭。2、权利义务内容的消灭。原行政法律关系中的权利义务已实现或为新的内容所代替。四、行政法律关系的产生、变更和消灭（三）

行政法律关系的消灭四、行政法律关系的产生、变更和58五、行政法的地位和作用行政法是独立的法律部门。行政法是仅次于宪法，与刑法、民法并列为我国三大基本法律之一。行政法在国家管理和社会发展中具有以下重要作用：

1、保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政，提高行政效率。2、贯彻实施宪法、推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益。3、促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明。

五、行政法的地位和作用行政法是独立的法律部门。59

第二节水行政法律关系

水行政法律关系

水事关系是一种最常见而又极为复杂的社会关系，这种水事社会关系一经被水法规所调整，且形成法律意义上权利义务关系的，即成为水行政法律关系。过去，我们在河道内任意取水，不受法律调整，因而取水在整个社会水事关系中没有形成水行政法律关系。而在《水法)颁布以后，尤其是《取水许可制度实施办法》实施以后，取水行为就受法律的调整，取水户有义务要到水行政主管部门办理审批手续．水行政主管部门也有义务在法定时限内予以审批，这种关系就是水行政法律关系。

第二节水行政法律关系

水行政法律关系60水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成

1．水行政法律关系的主体

法律关系的主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中，权利的享有者和义务的承担者。

水涉及到各行各业、千家万户，无论是公民、企事业单位、农村集体经济组织、社会团体、国家机关都可能成为水行政法律关系的主体。

一项重要的水事活动，例如防洪、治涝．水资源的分配和径漉调节、大中型水利水电工程建设、江河整治、涉河重点建设项目的审批等活动，往往涉及一个省、一个市、一个县、一个乡的利益．涉及到某一行业的行业利益．而不是仅仅局限于某个具体单位的利益。

水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成61水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成

1．水行政法律关系的主体

因此，水行政法律关系的主体既具有广泛性，又具有区域性和群体性。

水行政法律关系的参加人，许多时候是一级政府或者是一级政府的主管部门。这就是水行政法律关系有别于其他法律关系的显著特征。水行政法律关系由水行政法律关系主体、客体和

内容三大要紊构成622．水行政法律关系的客体水法律关系的客体是法律关系参加者的权利与义务所指向的对象或标的，它概括物、行为和精神财富三种。

(1)物指一定的物质财富．如水、水域，水工程。它既有自然物，也有人造物，其本身没有意识，但由于物的存在，就会在主体之间引起占有、使用、收益、转让、赠予等方面的权利义务关系。

2．水行政法律关系的客体632．水行政法律关系的客体(2)行为指法律关系主体为一定目的，有意识的活动，如防汛抢险、河道清障，取水许可等。当然．并不是所有的行为都可以成为法律关系的客体，只有具有法律意义上的行为或经法律规范的行为，才能成为法律关系的客体。

(3)精神财富指一定形式的智力成果．如水资源开发利用规划、水文地质资料等。精神财富虽然经常转换成一定形式的物质财富．但在法律上它仍不失为一种独立的法律关系客体。2．水行政法律关系的客体(2)行为指法律关系主体为一定目的，643．水行政法律关系的内容水行政法律关系的内容是指水法律法律关系主体间的权利和义务。水行政法律上的权利是指水行政法律规范规定的水行政法律关系主体所享有的某种权利。即能够作出或者不作出一定行为．以及要求他人相应作出或不作出一定行为的许可或保障。权利是由法律确认、设定，并为法律所保护。水行政法律上的义务是指水行政法律所规定的水行政法律关系主体所承担的某种必须履行的责任。3．水行政法律关系的内容651)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划．组织起草有关法律法规并监督实施。

(2)统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)，组织拟定全国和跨省(自治区，直辖市）水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的证论工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报，拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约甩水工作；指导全国水文工作。在水行政法律关系中，各级水利部门作为同级政府的水行政主管部门，作为国有水资源的产权代表．有其法定的职权。水利部主要职责水利部作为国务院水行政主管部门，根据1998年国务院批准的“三定”方案，其主要职责有：1)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划．组织起草在66水利部主要职责(3)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理和保护；组织指导大江、大河、大潮及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省(自治区、直辖市)的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监督。(4)按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江、河、湖、库的水量和水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。

(5)组织、指导水政监察和水行政执法，协调并仲裁部门间和省(自治区、直辖市)间的水事纠纷。水利部主要职责(3)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理67(6)编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施；负责水利方面的科技和外事工作；指导全国水利队伍建设。

(7)组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划．组织水土流失的监测和综合防治。

(8)承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防汛工作，对大江、大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度．水利部主要职责(6)编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报水利部主要68水利部主要职责(9)拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利价格、税收、信贷、财务等经济调节意见，

(10)指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。水利部主要职责(9)拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金69第三节水行政管理一、水行政管理

1．行政的涵义和特点

行政的涵义

行政是任何社会均存在的一种社会现象和社会活动，在不同的社会形态和社会形式中，行政的表现形式虽不一样，但它是任何社会维持日常生活秩序和整个社会运行必不可少的条件，是一个有组织社会的重要标志。第三节水行政管理一、水行政管理70行政的特点(1)主体特点。行政是国家行政机关和法律、法规授权的组织所进行的活动，其他国家机关和没有法律、法规授权的组织所进行的活动，均不属行政。

(2)职能特点。行政是一种行政职能。其主要有四个特点行政的特点其主要有四个特点71行政的特点3)法律特点。行政必须依法进行．即行政活动动必须严格按照法律所规定的条件、程序、方式、形式、时限等进行，不能违反法律，不能超越法律，

(4)强制特点。行政是国家行政机关或法律法规授权的组织，以国家名义所进行的活动，是国家意志的体现。因此，行政以国家强制力作后盾，具有强制性特点。其主要有四个特点行政的特点3)法律特点。其主要有四个特点722．水行政管理的概念水行政管理是指以防治水害，合理开发利用和有效保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，以适应国民经济发展和人民生活需要为宗旨，由各级人民政府及其水行政部门依法对全社会各项水事活动实施的组织、指导、协调和监督。简而言之，水行政管理就是政府对水事活动实施的行政管理。

2．水行政管理的概念水行政管理是指以防治水害，合理开发利用和732．水行政管理的概念该定义有四层涵义：①水行政管理的宗旨体现了国家和人民的根本利益和社会主义现代化建设的客观需要；②水行政管理的主体是各级人民政府及其水行政主管部门；③水行政管理的对象是全社会的各项水事活动，包括兴利与除害；④水行政管理不仅行使一般行政管理职权，而且还行使对国有水资源的权属管理。

2．水行政管理的概念74

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理

水管理有狭义和广义之分。

狭义水管理中的“水”，仅仅指的是水或水资源，这种意义下的水管理包括水的分配、调度和取水许可，同时还包括水的保护。

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理75

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理

广义的水管理是指对水资源及与其相联系的物和行为的管理。它不仅指的是水或水资源，而且包括与水资源密切联系的物和行为。所谓物，主要指水(含水量和水质)，水域(江河、湖泊、地下水层及行洪区、蓄滞洪区)．水工程。所谓行为，主要指防治水害、开发利用水资源、江河整治、航道整治、水土保持以及其他影响水态的人类活动。

二、水管理、水行政管理与水政

1．水管理76广义的水管理是个具有多层次多级别多元化结构的复杂系统，它可以按不同的标准，划分为若干个子系统。

接管理对象的不同，可分为水资源管理、水政管理、水域管理、水工程管理、水土保持管理，农村水利管理、防汛抗旱管理等。

接管理范围的不同，可分为行业管理、流域管理，区域管理等。

水行政管理培训教材77按管理性质的不同，可分为权属管理、监督管理、经营管理、技术管理等；

接管理手段的不同，可分为行政管理、经济管理、法制管理、纪律管理等。

总之，水管理是一个内涵丰富、外延广泛的概念。按管理性质的不同，可分为权属管理、监78

2．水政

水政也有广义和狭义之分。

广义的水政就是水的行政管理，也就是水行政管理的同义词，或者是简称，前面所述的水行政管理的定义，就是广义水政的定义。2．水政79

2．水政

狭义的水政概念，它寓于水行政之中。其界限难以明确界定。从政府法制的角度讲，狭义的水政系指水行政主管部门的法制工作，包括水行政立法、水行政执法、水行政司法和水行政保障四个方面。从政府施政的角度讲，水政系指对社会水事活动的行政管理。与林政、渔政、踌政、地政一样，都是政府对社会实施行政管理的特殊活动．具有法定的权威性和强制力。我们通常讲的水政就是狭义概念上的水政

2．水政80水行政主管部门的行政、民事双重主体身份水行政主管部门与其他部门一样，在社会活动中具有行政民事双重主体身份，因而其行为也可分为行政行为和民事行为。即当它以法人的身份出现在某一个民事法律关系中时，它的行为就成为引起民事法律关系产生、变更和终止的法律事实，故称之为民事行为，或称行政主体的民事行为；当它以法定的行政主管部门的身份出现在水行政法律关系中时，它的行为则能引起行政法律关系的产生、变更和消灭。这时的行为称为行政行为。水行政主管部门的行政、民事双重主体身份水行政主管部门与其他部813．水管理、水行政管理与水政的关系从上面的分析可以得出，水行政管理是水管理的主导部分；而水政工作又是水管理和水行政管理中的核心部分。3．水管理、水行政管理与水政的关系从上面的分析可以得出，82

三、水行政管理与水利行业管理

行业：是以社会生产的专业化分工和在此基础上形成的以专业化技术为媒介形成的同类专业化生产经营单位的集合体。行业管理就是对全行业的企事业单位实行间接、宏观的管理，按照行业规划、产业政策和其他技术经济政策，主要运用经济和法律手段管理行业，解决行业面临的共同问题，通过提供各种服务和制定有关行业的方针、政策、行业规程、技术规则和等级标准等手段对全行业实行统筹、规划、协调、监督和服务，以促进行业经济的发展。

三、水行政管理与水利行业管理

行业：是以社会生产的专业化83行业管理的两个主要特点：１．行业管理是国家管理经济活动的一种行政管理模式．行业主管部门运用经济杠杆、法制和行政手段对行业的发展进行宏观调控和分类具体指导。２．行业管理是一全方位、宏观、间接的管理，不受部门、地区隶属关系和产权关系的限制．即无论其经济性质和行政隶属关系如何，只要从事同类性质的社会经济括动，都在行业管理范围以内。行业管理的两个主要特点：84水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理1988年国务院批准的水利部“三定”方案规定，新组建的水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理”。从而明确了水利部既是本行政主管部门，又是水利行业主管部门。水利行业管理的内容．按照水利部1994年“三定”方案的规定，主要内容有水文行业管理、水工程建设行业管理、水利工程行业管理、水利综合经营和水库移民行业管理等。水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理85水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理现阶段我国的水利行业管理还是实行水行政管理的一种形式，但随着我国经济体制改革的进一步深化，社会主义市场经济体制的建立，政府的行业管理方式和手段正处在变革时期。水利行业管理模式也在转轨变型，日益强化对水利行业的宏观调控和分类指导，逐步弱化行业主管部门的直接管理和微观管理．以改变过去统得过死、管得过细的弊端。水利部是国务院水行政主管部门，并负责全国水利行业管理现阶段我86四、水行政管理的特性水行政管理与其他部门的行政管理一样，都具有一般行政的共同属性。但是，由于水与其他自然资源相比，有其特殊性，所以水行政管理也有其特有的表现，具体表现如下：

(1)水行政管理必须尊重客观规律，做好艰苦细致的工作水资源是循环再生的动态资源．从总体上看是相对稳定的，但从具体的时间空间来看，又是极不稳定的．具有强烈的周期波动性和随机性。因此，水行政管理工作必须要在大量的、全面的、扎实的、长期的水文测验工作的基础上，进行复杂的水文计算、水资源评价，才能大体上掌握客观的水文规律。即使这样，人们也只能相对地推算洪水频率和枯水保证率，不可能掌握绝对的极端值，这种特性决定了水行政管理必须尊重客观规律，做好艰苦细致的工作四、水行政管理的特性87(2)水行政管理的复杂性防治水害，开发水利．离不开水利工程。水利工程与其他建筑工程相比，具有特殊的复杂性。水利工程从设计到施工，涉及到极为广阔的科学技术领域。在某一个问题上稍有疏忽或者处理不当．都会带来严重的后果(除自身损失以外，还要影响其他方方面面)。因而，水行政管理中的重大决策，都是相当困难的。科学技术的复杂性必然相应地增加了水行政管理的复杂性。(2)水行政管理的复杂性88第四节水政机构与水政监察队伍一、水政机构的性质和任务水政机构的性质：最早见于水利部1989年6月24日发出的《关于建立水利执法体系的通知》，后水利部于1990年8月15日发布‘水政监察组织暨工作章程(试行)》(部第１号令)又重申：“各级水政机构是水行政执法的综合职能部门”。经过几年来实践的深入和理论研究的深化，把水政机构性质定义为，水行政主管部门的法制工作机构，综合协调、归口管理水行政法制建设方面的工作，是较为确切的。

第四节水政机构与水政监察队伍一、水政机构的性质和任务89水政机构的基本任务：(1)在水行政立法方面．牵头组织拟定水行政法规规章或规范性文件·负责在立法方面与有关部门的联系、协商和协调。(2)在水行政执法方面，代表水行政主管部门查处水事违法案件，实施行政处罚，监督检查各部门各单位的水法规遵守情况．负责与司法、公安部门在执法中的联系·对水政监察组织的执法行为进行督导。

水政机构的基本任务：90(3)在水行政司法方面，归I口管理水事违法案件的行政复议，协同处水事纠纷，参与水行政诉讼。(4)在水行政保障方面，综合管理水法规的宣传普及，对下级水政机构工作人员、水政监察员进行培训与普及．进行水行政政策和对策研究等。水政机构的职费，在不同层级有不同的侧重，一般情况下，越往上宏观管理的内容越多，越往下微观管理的任务越重。但万变不离其宗，各级水政机构都有，水利法制工作”这这一共同的属性。(3)在水行政司法方面，归I口管理水事违法案件的行政复91需要说明的是：①水政机构是水行政管理的法制机构