当代中国政府与行政复习改动

当代中国政府与行政第一章导论第一节当代中国政府与行政概述一、政府的起源政治的支点：人类生活的双重性人要过双重生活。人首先要过一种生物意义上的生活。但是人有一定追求，总要探讨生活和生命的意义。正是因为这种人类对意义的不断追求，才促使人类生活不断改善。政治的价值基点就在于如何建立一种优良的公共生活。人类公共生活的困境（政治/政府的起点）（1）个体性与社会性的矛盾统一体。人首先是一个个体性存在，有生命的人的个体性存在是社会正常存在和发展的必要前提。然而，人同时也是一种社会性存在，但是人对于幸福的追求不得不借助于人与人之间的关系而实现。（2）人的不确定性与有序性人是一种具有精神性追求的主观性存在，每个人都有与他人千差万别的想法、动机，想要在这种千差万别的目的、动机的基础上建立起统一的秩序是非常困难的一件事情。但是，人类要生活在一起就必须要解决一个有序生活的问题。（3）人的竞争性与和平相处的愿望之间的矛盾。人总是在与其他人的竞争中获得利益并实现自身的不断发展，有竞争才会有活力。但是，过度的竞争又会带来人对自身生存状况的焦虑，并造成社会的不断分化和差别，而这会使人们渴望和谐相处的愿望遭受打击。鲶鱼效应：即采取一种手段或措施，刺激一些企业活跃起来投入到市场中积极参与竞争，从而激活市场中的同行业企业，其实质是一种负激励。（4）人的需求的相对无限性与资源的相对稀缺之间的矛盾利益既是把人联系起来的纽带，也是引发人们之间所有矛盾的根源。相对于人们的想象而言，资源的供给总是显得不足的。二、人类共同生活是否可能？首先，人们应当建立一个为大家共同认可和接受的公共规范体系，使人的行为能够规则化，有序化，使人们能够产生稳定的行为预期。——主体其次，要想使这个规范体系有效率，必须建立一个正统的以公共权力为核心的处理纠纷的机制。三、政治的逻辑（图）政治困境围绕利益而展开（1）逐利与完善：人的政治特性（2）有机共同生活下的特定利益结构（3）权利作为权威的利益与资源分配者（4）规则的约制作用与实现良好的共同生活（5）矗立在社会之上的国家共同体2、国家的目的：保障安全、保障秩序，满足基本的社会正义。3、诺斯悖论统治者的利益和民众的利益需求有时候是矛盾的，这种目的的矛盾性和由此带来的冲突的程序，决定了一国发展的快慢和强弱，现代国家说到底是社会正义和统治者利益或两者之间的关系协调问题。总之，国家的存在是经济增长得关键，然而国家又是经济衰退的根源。（腐败问题）四、恩格斯的国家定义：恩格斯指出：“国家社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这一个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，巴冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。注：理顺政府与政治：结合二、人类共同生活何以可能；三、政治的逻辑加之，人的社会生活：逐利——利益最大化——共同生活——调节利益分配——秩序——制度、规则、体系求善——良好的共同生活——正义、公平——制度、规则、体系So矗立于社会之上的组织——政府——政治四、政府的概念（一）政府（1）古中国：处理政务的地方（2）近代：孙中山把国家权力分为民权（人民全、政权）和治权（政治权）。民权包括选举、罢免、创制、决策四种权力；治权包括立法、行政、司法、考试、监察五种权力。邓初民认为，政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了。（新政治学大纲）（3）当代：政府是进行阶级统治、社会管理的机关，立法、行政、司法是政府机关的最基本的组成部分。1）政府的特征：权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性、权利的合法性（一是权力来源的合法性，二是政府运作的合法性）2）政府的性质：①阶级性：政府必须用暴力消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。②社会性：政府必须保证完成社会公共事务的管理，为社会公众的利益提供保障。③自利性：政府部分利益和政府官员的自利倾向。3）政府的类型：①从国体角度将政府划分为剥削阶级国家的政府（奴隶制、封建制、资本主义）和社会主义国家的政府。②从政体角度将政府划分为君主政府、共和政府、寡头政府、专制政府。③按政府发展的历史进程划分为传统型政府、现代型政府和过渡型政府。④按政府对社会公共事务管理的范围分为大政府、小政府、有限政府、无限政府、全能政府。⑤按政府权威的依据，分为人治政府、法治政府。（二）西方政府概念1、（1）BC4柏拉图《理想国》中使用政府概念（2）17C罗杰·威廉斯最早对政府下定义：政府是表达社会意愿的具体机构，为公民服务的联合体。（3）1690洛克《政府论》由人们自愿通过协议联合组成的共同体（4）卢梭《社会契约论》政府——臣民与主权者之间的中间体（5）边沁《政府片论》政府是引导人们走向幸福的功利性政府组织（6）密尔《代议制政府》2、政府的外延1）广义政府：国家立法、司法、行政三个机关的总和。2）狭义政府：指行政机关。3）更狭义的政府：中央行政机关的中枢机构。五、当代政府体系：包括执政党、人大、政府政协等组织体系总和。六、当代政府的基本特点1、政府面临的基本环境：二元社会与三个世界农业社会与工业社会之上划分为城市、乡村、流动人口转型中的社会：由传统农业社会向现代工业社会转型、由计划经济向市场经济转型。半（后）单位社会：改革开放前中国是一个单位社会，中国目前是半单位社会。行政权力的双轨制（二元权力政府）：各级政府受同级党委领导，政府“一仆二主”地位，即政府既向人大负责，又对党负责。政府与社会组织分离化程度低。政府超载。地方政府发展不平均。政府面临问题的艰巨性。第二章当代中国政府组织体系第一节当代中国政府组织主体当代中国行政区划与政府机构的层级、数量和类型中央政府（国务院）省级政府：23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区地市级政府：17个地区、30个自治州、3个盟、283个地级市县级政府：1561个县、117个自治县、2个特区、437个县级市乡镇政府：19216个镇、24195个乡、1517个民族乡、5732个街道办事处二、体系（中央政府）1、国务院组成部委2、直属特设机构：国资委3、直属机构4、办事机构5、直属事业单位6、部位管理的国家局7、临时协调机构8、中央部委内部层级结构三、地方政府组织体系1、综合部门（办公厅、室、文秘处）2、业务处室（县级以下有科）3、相对独立部门（纪检、督察审计）4、党政工团5、后勤服务部门四、民族区域自治地区政府组织5个自治区、30个自治州、117个自治县、3个自治旗、1147个自治乡、2个自治苏木五、当代中国政府的国家权力结构是由政党组织、人民代表大会、中央人民政府和地方人民政府、国家元首、军事机关、审判机关、检查机关组成的。六、中央与地方权限划分1、立法领域权限划分人大有权修改宪法、规定修改基本法律、监督宪法实施等人大常委会有权解释宪法。2、行政领域权限划分因素（1）领导或管理事物涉及的领域范围（2）行政机关领导或管理事务的能力（3）行政机关的职能（4）不同地方特点第二节当代中国政府支配关系利益格局与权力结构1、利益格局：特定社会条件下，由不同群体之间的利益关系所形成相对稳定的情势与局面，利益格局的形成表明各方面利益取得了暂时的相对均衡。2、社会利益格局必将在权力结构中得到体现，不同群体在权力结构中的地位，行为方式及结果预期都与社会既定的利益格局相关。3、在权力结构中处于主导地位的阶层与群体，在利益格局中通常也居于优势地位。二、中国共产党的领导和决策体制1、一元化领导体制（1）从政治领域来看：①民主集中制（党对自身内部采取的统治方式）②党对政府、军队、立法机构、司法机构、各民主党派通过各种途径进行领导。（2）从思想文化领域来看：①马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观是中国共产党的指导思想，也是我国发展的指导思想②对新闻媒体、书籍、学校等传播思想的媒介的引导（3）从经济领域来看：①对国有企业的领导方式是集团化运作之下的党政官僚主导（成立党支部、党组）②对非公有制经济的控制或影响主要通过：一、努力发展党组织、创新党的活动方式；二、通过工会（4）从社会控制来看：①加强对工会、共青团、妇联等群众组织的领导②严厉打击非法的体制外社会组织③对新闻机构、传媒等进行监管（5）党的领导地位的基本依据：①党的领导地位的历史依据②党的性质与任务③党是最先进的政治组织2、党的领导方式：（记住）（1）政治领导：党对国家的政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。政治领导的核心是路线、方针、政策的领导。（2）组织领导：建立健全党的组织，培养、选拔、使用和监督党员干部，发挥党员的先锋模范作用，通过各级党组织和党员干部以及全体党员的工作，保证党的路线、方针、政策的实施，从而实现党对国家的各个领域的统一领导。组织领导是实现政治领导和思想领导的物质保证。（3）思想领导：党的思想领导主要是指通过党的理论宣传工作和思想政工作，用马克思列宁主义、毛泽东思想、建设有中国特色的社会主义理论教育广大党员和人民群众，用党的基本路线的精神统一全党和全国人民的思想，按照马克思主义的世界观去认识世界和改造世界。党的思想领导是实现党的政治领导的基础和前提。3、党的组织体系（1）中央机构：党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会、中央政治局及其常务委员会、中央委员会总书记、中央书记处、中央纪律检查委员会。（2）地方与基层机构：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会及上述各级党的委员会。（3）党的基层组织：企业、农村、机关、学校、科研所、街道、人民解放军连队和其它基层单位设置的党组织4、党对各级政府的领导：（1）对政府决策的指导（2）对政府人事的支配（3）对政府行为的监督三、人大系统与各级政府1、各级人大与政府的产生（1）议行合一。选民选举产生一个权力机关（议会）仅行使议决权，由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理。（2）“一府两院”由人大产生。（3）政府人事形式上由人大决策。注：我国政体：有中国特色的社会主义的民主共和政体。“议行合一”2、各级人大对政府的决定权（1）对国民经济发展计划的决定权（2）对预算、决算的决定权（3）对重大事项的决定权3、各级人大对政府的监督权（见人大监督法）注：人民代表大会制度的含义：人民代表大会制度是按照民主集中制原则，由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关，统一管理国家事务的政治制度。人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。我国宪法规定，一切权力属于人民，由人民选出的代表所组成的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民行使权力。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，又是行使国家立法权的机关。全国人民代表大会的性质，决定了它在整个国家机构体系中居于首要的地位。四、中国政府的双重权力来源1、对人大负责2、对党负责3、对人民负责原则下的“统一”注：前两者统一于对人民负责，所以两者不矛盾。五、完善人民代表大会制度的几点思考（一）扩大直选范围在沿海发达地区直选扩大到省级人大；西部地区直选扩大到州级人大。（二）适度竞选（差额选举）选举——差额——竞争——竞选（三）建立辩论制度辩论——正确认识——正确决策（四）落实代表提案权提案必须审议是提案的本性、本质，是提案区别于建议和意见的实质。法律对提出议案的程序和条件作了严格的规定。注：提案权：提案权是指宪法或法律赋予某些国家机关，会议常设或临时设立的机构和组织，一定数量的人大代表或常委会组成人员向国家权力机关提出议案的权利资格。（五）加强人大代表质询权和监督权质询权：人大代表对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关工作严重不满，或发现这些机关有失职行为，给国家和社会造成重大损失的，在人民代表大会会议上，人大代表可以依法对有关部门提出质询。监督权：是指公民有监督一切国家机关及其工作人员的公务活动的权利。（六）人大代表民众化这是人大代表大会制度的本质要求，人民代表应该是民众的代表而不应当是官员的代表。只有民众的代表选举产生的各级国级机关才能成为法律意义上的人民公仆。注：谈谈对落实人大代表和政协委员提案权和提出批评建议权的看法。第三章当代中国政府职能第一节政府职能基本理论有限政府理论人性论基础：人性恶为什么政府必须是有限的？一方面，我们需要社会中有个机构保护我们自由，我们把垄断地使用强制手段来保护自由免于强制的权力交给政府，这是政府成立的法理依据。另一方面，对自由最大的威胁是这种权力集中。怎么使政府不至成为一个无法控制的怪物呢？首先，政府的职责范围必须具有限度。其次，政府的权利必须分散。这种分散应是既从纵向也从横向分散。横向分权特征：（1）职权分立（立法、行政、司法）（2）机构分立（3）人员分离纵向分权：中央——地方政府职能的界限政府的功能是保障公民的自由权利，调和、平衡、节制矛盾和冲突。政府是保护个人自由的工具。二、市场失灵理论1、垄断（1）垄断厂商长期均衡点不是帕累托最优状态，即没有实现经济效率。（2）垄断的社会损失：寻租以获得垄断地位导致的部分甚至全部利润、生产低效率、不公平。Eg.电信垄断、土地垄断2、外部性（1）含义：指生产者或消费者在自己的活动中产生了一种有利或不利影响，这种有利影响带来的利益或不利影响带来的损失都不是由生产者或消费者本人所获得或承担。（2）存在外部性时，市场难以实现帕累托最优。①生产的外部经济导致市场供给过少②生产的外部不经济导致市场供给过多3、公共产品（1）私人物品和公共产品私人物品：消费竞争性和排他性公共物品特点：不同时具备消费的竞争性和排他性纯公共物品：同时不具备。准公共物品：不同时具备。（2）科斯定理①内容：只要财产权明确，并且其交易成本为零或者很小，则无论开始时将财产赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。②局限：有限理性③私有地悲剧4、不完全信息（1）产品市场的信息不完全（2）保险市场的信息不完全（3）劳动力市场的信息不完全（4）经理人市场的信息不完全注：市场机制——垄断、外部性、公共产品、不完全信息——市场失灵——政府弥补——政府职能三、政府失灵1、政府成本过高2、政府的低效率3、资源配置低效率4、寻租5、政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平四、政府干预应当遵循的原则1、政府和市场两者都有很大区别，不能互相替代2、政府干预经济仅限定在弥补和防止市场失效的范围3、政府干预也必须讲究成本收益4、发展中国家政府一般对市场干预比发达国家广泛得多第二节政府职能转变与政府能力建设政府的职能1、含义：即公共行政职能，是指这会功夫在国家和社会中行使行政权力的范围、程度、方式。2、特点：普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性3、类型：(1)政府职能包括政府基本职能与政府运行职能①政府基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的程度，它决定了政府应该管什么，包括政府职能、经济职能、文化职能与社会职能。②政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。（2）政府基本职能的具体类型政府的主要职能：政治职能：①政治统治职能是政府最基本的职能②保卫国家主权的职能③民主职能经济职能：①规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能②对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能③直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能④管理国有资产的职能文化职能：①意识形态职能②发展科学技术和教育职能③发展文学艺术和体育卫生职能④加强社会主义道德建设职能⑤清楚哪些不仅没有社会价值而且有害的文化产品社会职能：①维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全②确保社会公平分配的职能③环境保护的职能④社会保障的职能二、政府职能转变目标：有限、有效、有度1、新自由主义：政府要既有限，又有效。权力有限，可制约；积极有效，反对集权主义，又防止政府无效能。2、政府行为必须有限（度是事务发展变化在量上的临界状态）干预范围在一定的度的范围内展开，离开度的制约，可能“好心办坏事”三、迫切而又限区的政府职能转变1、转型国家政府职能（1）界定和保护产权（2）政企分开（3）培育市场，建立市场机制（4）提供其他公共产品2、我国政府职能转变的迫切性3、我国政府职能的转变（1）管理理念1）从全能政府到有限政府2）从权威主义行政到民主行政3）从统治方式到管理方式4）从以官为本到以民为本（2）转变职能的十大攻坚任务1）健全公共财政体制①制定法律制度规范，制度环境②怎样花好财政的钱2）提高公共产品的总量与公平性3）明确中央和地方事权划分，实现财权与事权相匹配①财权与事权不明确②权力配置头重脚轻③中央财力集中过高，地方财力太弱坚持权责统一，理顺部门职责分工责任（小）古典自由主义政府最坏政府权责对应宪政政府小权力（大）最好政府社会民主政府（大）5）继续减少行政审批，坚定不移推进市场化进程6）消除部门利益化倾向7）提高社会自治组织的自我管理能力8）加快缩小城乡发展，地区发展和社会成员收入分配“三大差距”城乡二元经济社会结构、市场机制不健全、腐败——不劳而获、食利阶层9）完善社会保障体系10）利用财政形势大好的机遇，加快推进各方面体制机制改革攻坚阶段，触及特殊利益阶层和强势利益集团加强政府能力建设政府能力概念国内观点：政府能力作为国家能力的重要部分，主要指国家行政机关在既定宪政体制内，通过制定和执行积极有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从地正式规则，维护秩序，促进国家健康、均衡发展的能力。政府能力与政府职能的互动1）政府能力与政府职能的联系与区别从逻辑上来说，“政府职能是政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能”，指的是“政府需要干什么”和“政府应该干什么”的问题，但“能够干什么”、“怎样干”和“干得怎样”则是政府能力范畴的问题。政府能力是标示或表征政府履行其职能的状况和程度的主要指标。政府能力的测度政府能力的测度（1）政府能力=政府能力（A）/政府职能（F）如果A/F趋向100%，也就说政府能力使政府固有的职能得到了充分发挥，这一政府必然是强有力的。反之，如果A/F小于50%，也就是政府能力只能使政府应有职能的1/2得到发挥，这样的政府就是软弱的、无力的。政府能力的测度（2）TRC＝（FRC+MRC+ORC）/3FRC＝中央财政收入/国民收入总量MRC＝政府融资总量/国内融资总量ORC＝政府决策得到有效贯彻的数量/中央政府决策的总量总的宏观调控能力用TRC表示，财政调控能力用FRC表示，金融调控能力用MRC表示，组织调控能力用ORC表示政府能力的构成内部构成要素权力2）财力3）人力4）文化5）权威6）信息7）制度胡鞍钢、王绍光从国家能力的角度把政府外显能力分为以下四种能力：第一汲取能力是指国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政能力。（财政汲取能力=政府财政收入/国内生产总值）第二调控能力指国家指导社会经济发展的能力。第三合法化能力指国家运用政府符号属民中制造共识，进而巩固地位的能力。第四强制能力指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位。金太君在《政府能力引论》中将政府能力的外显结构概括为：第一，社会抽取能力；第二，社会规范能力；第三，维护社会秩序的能力；第四，社会整合能力；第五，维持社会公正能力；第六，创新能力；第七，宏观调控能力；第八，自我更新能力。我国政府能力的现状分析政府的有效程度方面我国目前这种复杂的政治经济环境下，政府角色模糊不清，影响其有效性。政府的权威程度与汲取合法认同方面随着社会主义市场经济体制逐渐建立和完善，民众对政府的认同和信任也随思想观念更新而发生极大改变。宏观调控能力宏观调控政策国民经济调控政策体系按作用性质分：市场政策——调控主体——政府机构——市场行政性政策——调控主体——政府机构按作用时间分：长期政策2）中期政策3）短期政策按作用范围分：宏观政策2）微观政策按政策主体分：中央政策3）部门政策3）地方政策按政策性质分：目标性政策2）手段性政策维护社会秩序能力法治程度低、行政法制不完善、无法可依、有法不依、执法不严、违法不究。第四章当代政府的权力类型第一节当代中国政府的权力类型行政权的内容及特征概念：权力是支配、控制或影响他人的能力。权力是强制性力量。权力关系是一种不平等的社会关系。行政权是国家行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控的权力。是与立法权、司法权相对应的权力。行政权的内容（区别于行政权的类型）从内容上看，分为三部分：行政事务权：安全保障、发展经济、文化建设、社会保障财权：财政收入权、财政支出权、财产管理权组织人事权：行政组织权、人事管理权行政权特征：行政权的授权性行政权的主动性行政权的直接性行政权的不可处分性行政权的公益性裁量权与扩张性行政权的类型（区别于行政权内容）加尔布雷思《权利的分析》：强制性权力、奖酬性权力、象征性权力执行权：执行上级行政机关的决议执行同级人大或权力机构的决议执行行政法规和规章赋予的权力执行经济与社会发展计划于预算行政管理权：许可2）监督3）评估4）处罚5）确认6）复议领导权：决策、指导、协调、更正、检查、沟通立法权：动议权、提案权、听证权、表决权、公布权委托立法：制定法规、规章、决议编制与人事权编制权：机构编制、人员编制人事权：领导由组织部任命、政府内部自我管理保护权：保护财产权利、公民权利、维护男女平等各级政府的法定权力国务院的法定权力制定行政措施、行政法规和公布行政命令提案权领导权编制和执行国民经济与社会发展计划以及国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设领导和管理科学、教育、体育、文化、卫生、计划生育、民政、公安、司法行政工作领导和管理国防建设、管理对外事务、保护华侨的正当权利和利益，同外国缔结条约和协定领导和管理民族事务、保护少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利批准省、自治区、直辖市的区域划分、批准县市地方的设置和区域划分，决定省、自治区、直辖市的范围内部地区的戒严。改变或撤销国务院各部委和地方各级行政机关的不适当的决定及命令。审定行政机构的编制，依法规定的任免，培训，考核和奖免行政人员。二、省、市、县级政府权力1、领导所属部门和下级人民政府工作，有权改变或撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定和命令。2、依法任免所属部门和下级人民政府的行政人员3、执行同级人大和上级政府的决定和命令，可以规定行政措施4、执行国民经济与发展计划以及预算，管理科教文卫、计划生育等行政工作5、保护财产、维护秩序、维护公民权利、保护各种经济组织的合法权益6、保障少数民族的权益，尊重少数民族的风俗习惯，保护宪法赋予的男女平等，同工同酬，婚姻自由等。三、乡、镇政府的权力1、执行本行政区域的经济发展计划和预结算的决定和命令。2、保护财产和公民的合法权益，保护各种经济组织的合法权益3、执行本级人大的决议和上级行政机关的决定和命令4、保护少数民族的权益，尊重少数民族的风俗习惯、保护宪法赋予的男女平等，同工同酬、婚姻自由等。四、民族区域自治地区的法定权利及优惠政策1、民族自治权力（1）民族区域地方人大有制定自治条例和单行条例的权利。对中央的法令、政府有变通执行和停止执行的权利（2）语言文字的民族化，两种文化并用（3）干部、人才培养方面的自主权。企事业单位在招工方面要优先招收少数民族人员。（4）财政上有一定的自治权（5）可以规定本地区森林、草场的所有权。2、民族区域自治地区的优惠政策（1）财政转移支付，人力资源方面的支持（2）人大代表比例的优先保障，干部任用的特殊规定（3）升学、生育等方面的优惠政策。五、特别行政区政府的法定职权1、实行高度自治，享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。2、独立的财权。特别行政区通用自己的货币，财政独立，中央人民政府不在特别行政区征税。3、特别行政区的事物由当地人进行管理。第五章当代中国政府体制注：体制、机制、制度、体系概念区分范围：体系>制度>体制>机制体制：国家机关、企事业单位第一节政府体制基本概念一、政府体制及其基本概念1、政府体制概念又称行政体制，指政府系统内部行政权力的划分，政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从某种意义上来说，政府体制与政治体制存在极为密切的关系。在这个意义上，政府体制不过是整个政治体制的一个组成部分。2、基本类型（1）分权模式人民代表大会三权分立（2）议行合一马克思第一次明确提出这一概念，并将其界定为：集行政权和立法权为一体，由选民直接选举产生并直接受到选民的监督和罢免的政权组织原则。二、政府体制的基本环境政府环境分析1、政治环境2、经济环境3、文化环境4、国际环境三、政府行为分析1、政府职权政府职权解决的是政府应该改什么的问题。但是在现实政治生活中，政府的权力都是由活生生的个人占有和行驶的。在行驶权力的过程中，无论是中央政府还是官僚机关，固然要按章办事，但是，不能排除机构本身的利益和权力阶层个人的利益。这样，就产生了分析政府行为的理论。2、政府行为（1）政治家与政党行为传统的政治理论假定，政治家代表着公众选民的利益，为公共或社会利益而行事，但公共选择理论认为，这并不是政治家（政党）的行为模式。现实政治生活中，政治家的行为或政党的纲领，往往要充分利用中间投票人定理而不是走极端，任何走极端的政策都容易使当选概率下降。（2）官僚行为官僚的目标是权力，影响官僚行为的主要要素是官僚自主性，信息不对称和预算扩大化倾向。（3）寻租①“租金”或称“经济组”，原值一种要素所有者获得的收入中，超过这种生产要素的机会成本的剩余。②“寻租”与“寻利”寻利是生产性的活动，是正常市场竞争机制的反映，其作用是降低成本和鼓励开发新技术新产品，人们自发寻利的结果会增加社会福利。寻租活动则是一种非生产性活动，租金来源于政府干预和管制而带来的认为创造的租金。这种租金的存在并不是新价值的创造，而是利益的重新分配和财富的转移。③寻租所造成的社会资源的浪费：Ａ：某种特权或优惠Ｂ：利益集团寻租活动Ｃ：相应利益集团避租活动的存在Ｄ：专门成立的反贪污贿赂机构及其活动Ｅ：政府管制会使生产者和消费者的损失大于特定利益集团的租金收益。第二节党政关系模式一、党政关系模式的历史变迁1.寓党于政时期（1949-1954）主要行政机关的人员都是党员，党政是分开的，主要通过党的干部实现党对行政的掌控。2.行政领导二元化时期（1954-1957）政府要向两机构负责，一个是党，另一个是全国人大。3.以党代政时期（1957-1987）一党化领导制，党的一个部门管政府多个部门。4.政党分开时期（1987-1989）5.党政混合时期（1989-目前）恢复了各级第三节政府体制改革一、作为政治问题的政府体制改革1、意识形态问题革命意识形态与建设意识形态交错中国的政党——国家意识形态与市场经济和民主政治处于一种显在的紧张关系状态。出现这种情形，是因为中国处在一个革命意识形态与建设意识形态的交错关系结构之中。2、国家权力的分割制衡——如何监督？一方面，党政不分的国家体系本身就是一个扭曲的国家权力结构；另一方面，国家权力体系的软化更注定了这一权力结构运行的乏力处境。3、政党制度——如何改进？中国的国家形态不是可以在现代政治-行政不是现代政治民族国家，而是转变形态政党国家，受政党全方位支配4、政府权限各级政府机构本质上与其他国家无区别，但人们对政府部门的认识徘徊在本质上的公共性境地，认同道德化定位。强化道德约束，道德修养5、政治博弈中国政府体制改革以及各级政府机构运作，经常显示博弈失败一方完全无法与胜利一方抗衡而彻底败退的情形，因为这种博弈的绝胜方式是中央权力的绝对权威性，绝无悬念致胜地方权力，或下级权力绝对受上级权力的主宰。6、政府体制改革：从政治到行政从中国政治体制角度讲，政治权力如何有效约束行政权力，是中国建构起一个现代行政体制的基础性问题。而对行政体制进行有效的政治约束，依赖于从政治体制的总体布局上对行政体制进行制度化安排。二、中国政府体制改革的路径反思“推动之手”与“腐败之手”并存特殊改革路径：（一）以利益调整为核心的渐进式改革1、概念：所谓渐进式改革，指在制度“存量”暂时不变的情况下，在“增量”部分首先推行新体制，然后随新体制部分在总量中比例的不断增大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡。2、特征：（1）在不改变根本制度前提下，以利诱导方式推动制度缓慢更新（2）以利益激励为杠杆（3）以利益调整为核心，成效容易积累，然而规范化的制度建设则相对成为一个被忽视的问题。3、特点：（1）利益调整遵循渐进，各种利益主体不断博弈（2）中央和地方之间的非制度性的利益博弈，已经成为地方政府改革中的普遍现象。4、利弊分析（1）优势：回避了改革可能带来的激烈摩擦成本（2）不足：①成本的高积累趋势②地方政府权力约束的软化③中央和地方间存在较多利益模糊地带，而整体经济运行的非规范化特征，为地方政府利用所获得的自主权追逐利益最大化提供了可能。（二）中央统合主义的改革策略1、概念：中央政府牢牢掌握地方政府改革成果的最终认可权威，任何地方政府的改革最终必须来源于中央政府的指令，或者起码得到中央政府的认可和认同，否则将被视为非法，将承担政治上的风险。2、体现：一是先试点或调研，后推行，追求“事后一致性”，二是默许地方政府先创新，做出成绩后中央追认。3、利弊分析（1）优势：并未削弱权力内核的核心控制力（2）弊端：地方政府创新能力和积极性受到了很大抑制注：依法治国追求的是稳定、秩序和规范，而自主创新追求的是变革、活力与突破。以行政力量推动的强制性改革中国市场化改革的特征和强制性制度变迁。中国完成嫁接式市场化改革的外部力量是强有力的行政权力。体现：中央政府常常扮演“第一行动集团”的角色地方政府改革的实施过程一般都是通过行政力量来组织完成的利弊分析优势：大大降低制度交易成本困境：一是排除了制度变迁过程中的制度需求主体间的互动，结果不可避免地出现强制性的制度供给与现实的制度需求之间的脱节，使改革成果大打折扣。二是地方政府寻租问题。“悬浮式”的单向改革概念：在整个改革进程中，改革的动力机制基本脱离社会领域，处于一种悬浮于社会之外的状态。特点：（1）改革凌驾于社会之上（2）改革游离于社会领域之外（3）改革与社会结构之间产生了某种“悬浮效应”。地方政府改革悬浮于民众，注：政府体制改革与政治体制改革的关系。《》政府体制改革研究报告《》道德理想的覆灭第六章当代中国政府过程政治参与与利益表达政治参与的方式、作用含义：政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成，运行方式，运行规则和政策过程的行为。注：合法性对政治参与，普通公民政治参与途径1、政治参与的方式投票（2）选举（3）结社（4）意见表达（5）政治冷漠政治行为的形成过程刺激（内、外）——感受——动机、利益需求——价值判断——（理性、非理性）——政治态度（积极、消极）——政治行为（作为、不作为）对于人们政治行为的测算若且唯若：利益减去成本加入公民责任是大于零，人们会采取积极主动的政治行为。[Pr（决定性投票）x胜出的利益]—成本+责任>0影响人们政治参与的因素政治理性化水平罗尔斯认为，在一个多元社会中，政治共识是自由平等的公民们达成的一种以公平正义为核心的重叠共识。它以公共理性和宽容原则为基础，是人们就政治的正义观达成的观念上的妥协和一致，即公平的正义观念，由此而形成公共秩序和制度安排。公民社会成熟度公民社会的含义：国家机器以外的非政治领域，包含公民的自由结社、自主和公共的讨论，自律和自我组织。在公共领域中动员成员的共同意志，进而有效地影响或决定国家政策的方向。公共领域是一个公共论坛，在这个论坛里，私人会合成一个公众，并随时准备迫使公共权威在舆论的合法性基础上运作。公民社会的特征1）自愿性社团：不以营利为目的而基于共同信仰，或利益而志愿加入，提供公民参与与公共事务的机会和管道。2）公共领域：介于私人和放任空间与公共权威之间的领域，提供公民批判和参与的空间。3）社会运动：反应社会现实与不满，也象征理想社会的寄托。（4）公民社会的建构①培育现代化的积极公民：透过教育途径唤起公民意识及培养公民能力；以群众改造运动深化群体意识；透过非营利组织的普通发展，培养公民参与公共事务的能力。②建构“公民参与”的组织与制度等环境法治化水平现代法治理论所体现的核心价值是近代以来自由主义思想家们所高扬的正义、自由、平等和博爱。法的至上性法治还意味着民众有权抵制政府的不法行为。如因政府的不法行为而给民众造成损失，则应给予必要的救济。特定政治文化含义：政治文化是一国国民长期形成的相对稳定的对于生活其中的政治体系和所承担政治角色的认知，情感和态度，它与政府、政治组织等制度性结构相对应，成为政治体系的主观因素。政治文化类型阿尔蒙德和维巴把不同的社会政治文化分为三种类型：地域型（村民型）政治文化、顺从型政治文化、参与型政治文化。①同质文化（homogenous）如果大多数公民对某些基本问题持有大体一致的看法，那就说明该社会的政治文化是高度一致的，属于同质性文化。②极端文化（polarized）如果大多数公民对于某些基本问题呈现出两个极端对立的看法，那就说明该社会的政治文化两极分化。③多元文化（polycentric）社会成员就基本问题所表达的意见分散，或者不同地域、不同阶层、不同团体的人们具有多重的完全不同的看法，那就说明该社会的政治文化多极分布，存在多元亚文化，属于多元或多重中心文化。公民文化的基本特征①政治文化主要是社会成员针对政治体系各方面的心理过程和心理特征。②政治文化的形成是感性与理性，自发与自觉的统一。③政治文化具有相对的稳定性。④政治文化具有结构性。公民文化的特点其一，个人的政治意识强烈，关心政治与政府事务，对政治过程的知识较为丰富，具有较强的政治责任感；其二，社会成员对国家、民族具有强烈的归属感和认同感，对政府当局的政策有着较高的期望，能够主动参与政治过程，具有较高的政治效能感；其三，社会成员对宪法、民主、自由、平等持有很高的评价，并愿意实践上述价值。5、公民个体因素①是否重视从事政治活动所获得的收益②对自己选择重要性的认识③是否相信自己影响政局④是否相信自己不行动也将会得到满意的结局⑤是否拥有当前有关问题的知识技能⑥是否愿意克服政治行动的障碍当前中国利益结构及其分化改革开放以后，社会利益分化日趋明显，不同的利益群众形成，新的利益结构逐渐成型。纵向利益结构：主要是地方性、区域性利益结构横向利益结构：主要是社会分层和分化出的不同利益群体。当代中国利益表达的基本渠道利益组织化表达。一种是行政组织，一种是社团组织。公开舆论表达。各种舆论媒介、报纸、网络、电台及各种非正式舆论媒介等。行动表达。一定情况下，一旦民众利益在其它表达渠道不足以维护、争取自己利益时，所采取的一种过激举动。建构良好的利益表达机制，促进公民有序政治参与体制内意见表达机制的虚化体制外意见表达机制的弱化拓宽利益表达渠道积极完善人民代表大会制度和人民政协制度改变我们目前对社会团体管理的模式，变政府选择模式为社会选择模式畅通人民群众参与国家政策制定的渠道关心弱势群体政治沟通政治沟通及其类型内涵：政治主体利用一定的传播途径，对政治信息进行有效地传递和沟通，以影响政治决策的过程。2、特征：（1）内容：政治信息（2）目的：明确的政治目的（3）主导：由政府主导（4）方式：多样性3、要素：（1）政治信息输送者（2）政治沟通的内容（3）政治信息的接受者（4）政治沟通渠道（沟通网络）4、过程：（1）政治信息获取（2）政治信息处理（3）政治信息发送（4）政治信息的接收和反馈5、政治沟通的作用：（1）有利于科学决策（2）有助于政治系统的整合（3）有利于政治权力合法性的提高（4）有利于提升政府执行力6、政治沟通的类型：（1）上行沟通、平行沟通、下行沟通①上行沟通含义：即自下而上的沟通，又称反馈，是下级向上级反映意见和情况。目的：实现下情上达，上级便可据此对下级作进一步指导或修改其原有决策，已顺利完成行政任务。这种沟通方式既可以使上级了解下情，又可以加强管理控制。作用：提供下级参与管理的机会；减少因信息不畅造成的失误；营造民主管理文化；上下级之间良好的依赖关系。途径：倾听、会谈、民意测验②下行沟通领导者对下属进行的自上而下的信息沟通，即上级向下级传递信息又称传递，他的主要目标是对下级明确行政目标，下达有关工作方面的指示，提供关于组织程序和行动的情况，提醒有关部门或工作人员对任务及其他关系的了解。在进行传递过程中既要注意不能死板机械地居高临下，还要注意由于错误理解逐步导致的失真现象。③平行沟通即横向沟通，是指同级部门或同事之间的沟通。一个组织的部门和人之间，或多或少存在某种相互联系和依赖关系，通过有效的横向沟通可以避免互相“扯皮”现象，以便和谐同步地完成行政组织的大目标。它与纵向的通过命令或指示等进行的沟通不同，它是通过协商、合作解决问题。正式沟通与非正式沟通内部沟通与外部沟通单向沟通与双向沟通信息传输过程1.单通道信息传输体制，是指影响政府决策的绝大部分有效信息、政府输出的决策信息，以及这些决策在执行中的反馈信息，都是由一个附着于政府本身或为政府所信任的正规通道传输的。2.改革开放以来，逐步形成了“五位一体”的混合型信息传输体制（党政机关、官方或半官方的思想库、新闻媒介、民间信息机构、政府与民间的电子网络信息系统），但党政信息系统依然在中国政府过程中占据着主导地位。沟通的一般模式反馈思想编码信息的传递接受译码理解发送者接受者噪音政治协商与政治沟通多党合作和政治协商制度的基本涵义中国共产党是中华人民共和国的唯一执政党，八个民主党派在接受中国共产党领导的前提下，具有参政党的地位，与中共合作，参与执政。政治协商制度是在中国共产党的领导下，各民主党派、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表，对国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前举行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商的制度。政治协商的主要形式民主协商会（2）高层谈心会（3）双月座谈会（4）各民主党派领导人和无党派人士可以随时就国家大政方针和具体的重大问题向中共中央提出书面建议，或约请中共中央负责人交谈。政治协商的主要内容国家在社会主义物质文明建设，社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。政务信息与政务公开政务信息公开的原因第一，公众有知情的权利，政府有告知公众的责任。第二，政府需要得到公众关于国家政策和社会问题的信息，有效地行政管理应保证公众的参与和支持。概念政务信息，就是政府在其运行过程中输入和输出的各种信息之和。政务信息的构成和来源主要有：上级信息；内部信息；平行信息；社会信息；历史信息所谓政府信息公开制度，是建立在信息公开立法基础上，对社会公开政府所掌握的公共信息的一种义务规定。政务公开的形式：全市政务公开、立法听证会、新闻发布会、政府网站等当前我国政务信息工作模式及发展状况当代中国政务信息工作的发展趋势，不可能是单通道的，也很难建立多信道的模式，而主要为混合型的“五位一体”模式。注：如何完善我国政务信息公开政府信用政府信用概念及地位大量的社会学研究也表明，中国正经历这一场普遍的信任（trust）危机，更有学者指出，中国目前最稀缺的资源就是信用。政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会、民众中所形成的心理反映。第一，政府是社会诚信的培育者。第二，政府自身的诚信对其他社会诚信起着示范和促进作用。当前我国政府信用缺失的主要表现客观型信用缺失不可抗力因素主观性信用缺失①随意型信用缺失：政府不作为②故意型信用缺失：政府乱作为政府乱作为表现：政策随意性大，朝令夕改；管理失职，行为失范；行政垄断，暗箱操作。图片，公式5.27政府信用缺失的危害政府失信引发社会低信用政府失信加剧政府运行成本的上升政府失信造成投资环境的恶化政府失信危及政府政治合法性基础（政府公信力）当前我国政府信用缺失原因地方保护主义色彩过浓缺乏稳定的公共政策腐败现象盛行行政道德的匮乏（加强教育）公众政治参与渠道的匮乏社会对政治的过度依赖加强政府诚信机制建设建立地方政府信用监督机制制定稳定的公共政策（连续性）——前期听证调查加大公民参与力度加强制度公正建设推进诚信文化建设，塑造公民诚信意识政府形象概念政府形象概念政府形象是国内外社会公众在了解信息和经验的基础上，对政府在运行过程中显示的行为特征和精神状况的总体印象和评价。政府形象既是社会公众的主观评价，又是政府客观表现的反映。政府形象=政府行为+政府传播+媒体传播=公众总体印象和评价政府形象的整体构成第一，政府形象的理念系统第二，政府形象的行为系统第三，政府形象的视觉系统理念建设廉洁高效人民满意的政府行为政府机构设置、激励视觉效率、竞争、努力、扎实、肯干政府形象设计政府内在素质与外部形象的统一政府价值目标与公众期望的统一政府实际表现与公众对政府主观评价的统一政府执政能力与舆论宣传的统一注：中国两个话语空间的出现：官方话语和非官方（民间）话语中国社会的急剧转型产生了两个明显不同但有交错的双重话语空间，一个是官方的话语空间，主要以官方大众传播媒体、文件和会议为载体；一个是非官方即民间话语空间，主要以互联网、手机短信和各种人际传播渠道为载体。2、两个话语空间的交错，互动产生了一些人类传播活动中有趣和相对独特的现象，对政府公关有明显的影响。3、概念框架：互动模式官方话语空间官方大众传播媒体、文件和会议民间话语空间互联网、手机短信和各种人际传播渠道封闭控制模式揭露模式单向宣教模式抵触模式双向互动模式肯定补充模式公务员言语与政府形象公务员言语的一般要求公务员替政府立言，其语言是政府的角色语言公务员的言语要讲格调高雅公务员的工作语言是规范的普通话公务员的言语要讲大众化，追求朴素自然，为公众所喜闻乐见（2）政府公关中言语的个性化（3）政府公关的言语误区——官腔第三节政府决策第四节政策执行过程第七章当代中国政府公共事务公共事务最大特征：政治特性、阶级性第一节公共秩序与公共安全事物一、警察管理1、警察的范围（1）公安机关（2）国家安全机关（3）狱警（4）劳教的警察（5）司法机关的警察2、警察的职能（1）保护国家的安全（2）维护社会公共秩序（3）维护公民的人身权利、人身自由、合法财产（4）保护公共财产（5）预防、制止、惩罚犯罪3、对警察权的保障与约束对警察职业道德、法律义务、法律责任的规定，对警察的执法监督，回避制度，对警械和武器的限制。4、西方警务改革的历史与趋势（1）西方警务改革的历史①第一次警务革命（始于1829年英国伦敦）罗伯特·比尔提出创建警察制度议案——《大伦敦警察法》，大都市的警察，而不是行政长官，成为一支非武装力量。这成为历史上新旧警察的分水岭。②第二次警务革命（19世纪末20世纪初）以美国警察专业化为标志，理查德·西尔维茨开始了警察专业运动，其核心是通过专业化摆脱地方政府对警察的控制，是警察成为一支独立的、高效率的文职队伍，是新警察独立与成熟的标志。③第三次警务革命（20世纪30年代——70年代）以欧美各国警察的现代化为标志引进与完善车辆巡逻，建立电子指挥中心与控制中枢，建立信息情报中心，警务查询计算机联网化。④第四次警务改革（欧美各国的新警察模式改革，即社区警务运动）是对警务工作的系统化改革，包括警务理论、警察的组织结构、队伍性质和行为方式等多方面的变革，目前在西方方兴未艾。 （2）当代西方社区警务运动的趋势①在警力方面从人、财、物的巨大增长转向“无增长改善论”。“无增长改善论”指警察在不增长人员编制、不增加器材装备的前提下，改善与提高警力。措施：一是以社区的人力资源为警力的后背，以公众的千百双眼睛与耳朵作为警察的眼睛与耳朵；二是加强警察训练，以质量胜数量。②在装备方面从追求“机器人”模式向“传统的更夫”模式转变，重视警察的服务意识与警察的道德修养。③在警务风格方面从以前单一的被动警务转向重视主动精神的警务；工作重点从快速反应转向预防犯罪，强调警察工作要以预防为主，接近群众，了解社区民情。（“邻里守望”）④在工作重点方面从单一的巡逻治安与刑事侦查转向社区警务，重视警察是“战士”与“服务员”双重角色、双重作用。⑤在警务工作的衡量标准上从单纯重视犯罪率与破案率转向多重指标综合评估，而且不仅重视警察部门自己的工作统计，更重视社会公众的反应。⑥在领导体制上中央集权与地区自治的差距越来越小，英美为代表的警务体制——以块为主；法德为代表的警务体制——以条为主；中国条块结合，对警务工作的领导权向制约方向发展。⑦在警务合作方面从单一的警察行动向地区与州际的警察行动发展，如国际刑警组织。⑧在警察队伍的性质方面军事化与平民化警察的差距在逐步缩小，军事化与平民化互相包容，宣传上的平民化与准军事化。4、我国警务改革的方向实现三个转变：（1）由被动应付型向主动进攻型转变（2）由单纯管理型（官僚主义）向主动服务型（管理蕴于服务之中）转变（3）由独立作战型向社会联动型转变二、户籍管理1、出生登记2、户籍迁移人口迁移流动制度变迁对户籍制度的批评3、流动人口管理三、国籍与出入境管理1、我国国籍的取得方式（1）父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国的具有中国国籍（2）父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国的，具有中国国籍；但若父母双方或一方为中国公民且定居外国，本人出生即具有外国国籍的，则不具有中国国籍。（3）父母无国籍，或国籍不明，定居在中国，本人出生在中国的，具有中国国籍。2、外国人出入境管理3、中国人出入境管理四、国家安全事务的控制与管理五、治安管理六、交通管理与消防管理七、生产安全管理八、食品和药品安全监管九、爆炸品、危险品（枪支、武器）的控制与管理十、计算机网络管理1、互联网特点（1）时效性（2）互动性（3）选择性2、互联网的政治功能（1）为群众启动对政府过程的有效监督、传播信息、影响舆论、设置议程、政治社会化、监督政府（2）为统治集团利用，成为政府控制社会的工具十一、公共危机事件管理（一）公共危机事件概念1、基本概念公共危机事件一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全，社会安全和公共秩序、公民的生命财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡，财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件。公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题；是政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序面对危机直接采取的对策及管理活动。2、分类（1）自然灾害（2）事故灾难（3）公共卫生事件（4）社会安全事件（二）公共危机事件的基本特征1、突发性2、复杂性3、破坏性4、持续性5、时间的有限性（三）公共危机事件的原因分析1、一般原因（1）人口的增长和人口密度的增加（2）全球气候的变化（3）环境的破坏与恶化（4）科技发展的所产生的负面作用和影响（5）恐怖主义（6）社会紧张和冲突的增加2、我国现实原因（1）复杂的自然因素（2）特殊的社会转型时期在经济关系上，由过去比较单一的经济利益格局向多元的利益格局转变。在政治关系上，新的社会