浅议新时期群体性事件的成因及处置策略

浅议新形势下群体性事件的特点及处置工作——竹溪县人民检察院王晶晶【内容摘要】

近年来，随着社会生活的全面变化，特别是在当今社会转型和体制转轨的关键时期，一些改革措施的相继出台，一方面有力地推动了我国经济的飞速发展；另一方面，因人民内部矛盾引发的群体性事件时有发生。这些群体性事件成因日趋复杂，处置难度越来越大，有的因控制不力、处置不当，由此引发的集体上访请愿、堵塞交通、冲击党政机关、非法游行示威等群体性事件越来越多，已成为影响政治稳定和社会安定的一个十分突出的问题。如何有效地预防、控制此类事件的发生，做到妥善处置，已经成为当前维护稳定、创建和谐社会所面临的一项十分紧迫的任务。这就需要我们认真研究探讨新时期人民内部矛盾的特点及新时期群体性事件发生的成因对策，以更好地维护改革发展稳定的大局，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。【关键词】群体性事件；成因；对策当前，在经济转轨和社会转型期间，由各种社会矛盾引发的群体性事件频频发生，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，成为影响社会稳定的突出问题。当代冲突理论认为，没有一个社会系统是整合得十分完美的，包括群体性突发事件在内的社会系统中的冲突，也是普遍存在的。通过释放积聚的不满情绪，可在新的基础上构建更加稳定和谐的社会关系。一、群体性突发事件概述

广义的突发性事件，是指一切超乎预期而影响较大的自然、社会及政治性事件，它不仅包括公共卫生（如“非典”）、自然灾害（如印度洋大海啸）事件，也包括突发性“社会事件”。突发性社会事件的具体表现形式是多种多样的，如政治性的动乱事件、敌对性的暴力事件、违法性的治安事件和群体性的上访事件。那么，当前“群体性突发事件”就其性质、内涵与外延而论，应如何界定呢？当前的群体性突发事件，是指为了某种目的并采取集体方式和行为而引起一定负面效应的社会现象。群体性突发事件一般包括由部分公众或个别团体、个别组织参与，有一定组织和目的，采取集会、游行、静坐请愿、集体上访、集体罢课、罢市、罢工、集体围堵、冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位以及聚众闹事、集体阻断交通等方式，以求解决问题，造成甚至引发某种后果，对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件。二、群体性突发事件的特点

通过对群体性事件进行综合调研分析，虽然要求解决的问题各异，采取的方式方法不同，涉及的人数多少有所区别，但从本质上看，群体性事件具有明显的一致性和共同性，普遍呈现以下特点：

（一）事件起因的多样性从原因上看，产生群体性突发事件的因素很多，有历史因素，也有现实因素：有国内因素，也有国外因素；有政治、经济因素，也有社会、文化因素，多种因素并存决定着解决群体性突发事件的复杂性。从性质上看，虽然民族问题、宗教问题主要属于人民内部矛盾，但由于这些矛盾往往牵涉到某些国际因素，因而与一般的人民内部矛盾不同，总是同经济、政治、文化、民族等方面历史和现实的问题错综复杂地交织在一起，有时又是非对抗性矛盾和对抗性矛盾交织在一起，并且两类性质的矛盾极易转化。如果认识疏忽，方法不当，就有可能激化矛盾，甚至发生某种对抗，导致矛盾性质发生转化，引发社会动荡。从类型上看，现阶段的民族问题除了汉族与少数民族之间的问题外，还有少数民族之间的问题；除了经济上的民族问题外，还有政治、文化、社会上的民族问题；除了少数民族聚居区的民族问题外，还有民族杂居地区的民族问题，等等。从民族问题与其他问题的关系上看，民族问题并不完全是孤立的，它经常与宗教问题、城乡问题、地区问题交织在一起。尤其是宗教问题、民族问题在一些地方往往交织在一起，所以在处理民族宗教问题时，要深入实际，调查研究，具体问题具体分析，切忌简单草率行事。（二）事件主体的多元性近年发生的群体性事件已波及地县城市、农村、厂矿企业、机关、学校等众多行业和领域；参与人员包括在职和下岗职工、农民、个体业主、复转军人、教师、学生乃至干部等各阶层人员。尤其值得注意的是，有些地方出现了敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向，导致群体性事件的因素越来越多，参与人员也越来越复杂。参加群体性事件的人员结构可划分为特定群体和不特定群体。与民族宗教问题有关的群体性事件的参与者一般属于特定群体，即有着共同的动因或族缘、教缘关系构成的群体。参与群体性事件的人员成分与事件本身具有一定的关系，即不同年龄、性别、职业、文化的人，较容易成为不同群体事件的主体，而且占据大多数，因此在防范和处置事件时，对于不同成分的主体应分别情况采取相应的对策。（三）事件意图的目的性参与某种群体性突发事件的群体成员，其行为的采取总是为了实现一定的目的。因此解决某种问题，满足某种需要，是引发事件的基本动因。按照心理学所揭示的规律，动机支配着人们的行为，而动机则是由于某种需要在特定的环境下所引起的。需要就其本身的性质而言，主要有三种：第一种是正当的、合理的，在社会规范内能够予以满足的需要；第二种是虽然是正当的，但现实还难以满足，需逐步解决的需要；第三种是违反社会规范，以损害国家、集体和个人的合法权益为前提的非法需要。目前绝大多数群体性事件的要求与自身经济利益有直接关系。主要表现在：少数企业破产和部分企业严重亏损，导致职工为就业和工资福利待遇等问题而上访；部分农民为争土地、矿产和资源引起纠纷；大型工程在农村占地、招工、补偿安置等方面遗留的问题引发群体上访；城市旧区改造和动迁方面的矛盾导致群体上访；因集资、债券不能按期兑还引起群体上访等。虽然有不少要求具有一定的合理性，但由于历史和现实的一些矛盾交织在一起，这些问题解决起来往往比较复杂和困难。由于自身的利益要求得不到妥善及时的解决，再加上有的单位或地区领导在处理问题时采取的方式方法简单，甚至回避问题，躲避群众，致使群众产生怨气，采取了过激行为。由于利益上的一致，为工资、吃饭而上访的群体很容易聚合，使群体上访的规模更大，问题更复杂，处理难度更大，从而造成经济问题社会化、社会问题治安化、治安问题政治化。（四）事件组织的策划性目前发生的许多群体性事件都有一定的酝酿过程，大多是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子影响和操纵，有向组织严密、呈明显政治化发展的倾向。有的上访请愿由有一定知名度的人士担当组织者和骨干，影响力和号召力较大；个别地方甚至成立非法组织，与政府对抗。然而，多数群体性事件的参与者，是非正式群体的临时的或偶然的组合，相当一部分人在事件初期只是观望或凑热闹，随着事态发展，为发泄对自身利益损害的不满和怨气，而变为支持者或参与者，表现出较强的盲目性和从众性。当然也不排除少数群众中不同程度地存在着法制观念淡漠，形成了以群体性闹事而谋求解决问题的错误观念，以为“法不责众”、“会闹的孩子有奶吃”，相互仿效，于是形成一种社会流行的反常现象，即不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，以及“惟大、惟上、惟闹”的心理，从而错误地选择了谋求解决问题的途径。个别地区、个别行业连续发生群体性事件，使这些地区和行业的部分人员遇到矛盾就仿效以聚众闹事来制造影响和事端，不该闹的也闹，在本级和当地可以解决的，也要到上级去闹去访。有的地方甚至出现上访专业户，“老户串新户，新户变老户，老户变成难缠户，难缠户变成钉子户”，形成恶性循环。（五）事件规模的扩张性群体性突发事件的规模有逐步扩大趋势，上访群众对抗情绪激烈。最近两年，农村群体性突发事件的规模越来越大，有时甚至达到500人以上，来访群众大都抱着不达目的不罢休的心情，强行进城，不听劝阻，情绪激烈，部分上访人行为相当粗野，比较难控制，若处置不当，很容易使原本属于人民内部的非对抗性矛盾转化成对抗性矛盾，而且这种群体性突发事件组织性较强，加大了解决问题的难度，也容易被少数不法分子和别有用心的人所利用，对农村的社会稳定将产生极大的影响。另外，与民族、宗教问题有关的群体性事件日趋严重，出现了跨区域，跨国界串联、呼应、连锁反应的情况。一旦事件处于迅猛发展和扩张的势态，其参与、支持和裹挟的人员急剧增多，随着引发者的诱导、煽动，事件变得更加复杂和危险，这是值得我们十分警惕的一个因素。（六）事件表现的突发性群体性事件，往往是事物的内在矛盾由量的逐渐积蓄发展到质的飞跃的过程，是主客观矛盾相互作用的产物。它作为一种质的突变，是通过某一契机诱发的，这种契机以什么方式出现，什么时候出现，往往存在着偶然性，不是人们所能完全把握的，这就决定了群体性突发事件发生的具体时间、态势和影响深度、实际规模难以完全预测。表面看来似乎无规律可言，有很大的随机性。但事实上，其中多数在发生前都有蛛丝马迹，从酝酿到发生都有一个过程，有各种苗头和征兆。在它们酝酿过程中，如果有关部门和领导能够保持高度的警觉性，是可以预测事态发展的，从而积极化解矛盾，避免群体性事件的发生或减小事件的规模与影响。许多群体性事件大都属于“能量积累型”，就象地震、活火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来。而许多问题久拖不决，或者对上级封锁消息，最终就会一触即发，大规模的群体性事件就不可避免，使工作往往陷于被动。（七）事件行为的对立性值得注意的是，从八十年代后期开始，在民族地区因民族宗教问题引发的群体性事件，出现了明显的暴力性、破坏性倾向。在此前发生的大多数群体性事件一般都是自发的、无组织的，基本上是以直接的、临时的、具体的经济利益为目的，大多属于一般性的人民内部矛盾；而现在，相当一部分群体性事件，在发生之前就成立了组织，出现了计划性、预谋性，其要达到的目的更加明显。这类具对抗性的突发事件主要表现为：一是围堵和冲击党政机关。事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的事态升级，甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具。二是阻塞公路、卧轨拦截火车、砸毁机车，制造交通瘫痪。三是武装械斗，造成严重人员伤亡。（八）事件后果的危害性群体性突发事件的发生一般都会造成较大的社会危害。小到危害个人的身体、生命财产，群众正常的生产、生活秩序，大到影响一个地区的经济发展、社会稳定，甚至直接危害国家的政治安定和民族团结。当前的群体性事件激烈程度加剧，恶性事件上升，多数伴随着违法行为，造成的后果也越来越严重。三、群体性事件的社会成因每起群体性事件的背后都有社会原因,既有社会转型期本身的原因,也有体制性、政治性、政策性、民族性、国际性、管理性等方面的宏观原因,同时还有个体、群体心理等微观方面的因素。一般来说,导致群体性事件有以下一些原因:(一)扭曲的政绩观与重商主义导致地方政府与民争利中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书:中国法治发展报告NO.7(2009)》称，群体性事件规模之大、影响之广“前所未有”,并一针见血地指出“地方政府与民夺利被认为是罪魁祸首”。目前,“GDP”的增长速度几乎成为衡量官员是否称职的唯一标准,在这一政绩观的影响下,重商主义成为各地政府官员最基本的为官之道。由此,官员和商人形成特殊的“利益捆绑”关系,一方面地方官员的仕途发展得益于当地经济的发展,得益于商人的经营,但另一方面地方官员也必须迎合商人的需要,为商人的经营活动“保驾护航”。譬如为企业改制、房屋拆迁、土地征用、集资等方面提供便利和支持,但与此同时,政府也将为此付出相应的代价:企业改制后导致大量的裁员、房屋拆迁对基层群众的伤害、土地征用中纠结的矛盾以及企业集资中隐含的危机等,这些都成为“民怨太深”的潜在原因,在发生某件突发事件后,以上任何因素中的一件,都极易成为群体性事件的导火索。“贵州瓮安6.28事件”的背后就是当地干部经商办企业现象的普遍化,是矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁、国企改制中侵犯群众利益等诸多问题的长期积累沉淀。(二)群众合理诉求反馈渠道不畅有关研究表明,群体性事件往往直接起源于群众利益被侵害。从我国目前的情况看,群众利益诉求的途径:一是上访,一般由一个利益群体选派几个代表通过“合法而盲目”的手段,去找政府反映情况;二是以集体签名书信的方式向政府诉求自己的利益。但这两种途径要么是因为政府不予重视,要么是一些既得利益者从中作梗破坏,使问题迟迟不能得到解决。在制度化表达渠道被阻塞的情况下,群众只能选择制度外的利益表达方式。目前出现的群众集体上访,尤其是集体越级上访现象,以及部分农村出现的群体性对抗基层政权事件,都是合理的行为以不合法的方式被表达出来,充分说明基层政权中存在着严重的行政问题。“云南孟连7.19事件”就是一起典型的因利益诉求反馈不畅而引起的群体性突发事件。该事件中,当胶农的利益受到损害时,他们也曾用合法的途径与橡胶公司进行了交涉并到地方政府诉求此事的解决,但迟迟没有得到政府的明确答复与实质性解决。这种合理的利益诉求长期得不到解决,最终导致胶农对橡胶公司的积怨逐步转化为对基层政府和干部的积怨,集中爆发为群众与政府的冲突。(三)干群关系日趋紧张近期媒体纷纷爆出各地政府部门打击压制上访群众的消息,如上访人员被关进精神病院、千人下跪市政府等等!再就是媒体也相继报道各地看守所及拘留所人员非正常死亡等新闻,这不得不令人引起思考。根据中国社科院的《2006年中国社会和谐稳定研究报告》显示,在贫富关系、劳资关系、干群关系、城乡关系、脑体关系等一系列基本社会关系中,有最高比例(28.26%)的人认为干群之间最容易出现矛盾和冲突,是最容易出现冲突的社会关系;同时,在各社会阶层对近十年来获益最多的群体的排序中,也有最高比例(69.84%)的人认为国家干部是近年来收益最多的群体,干群关系紧张形势由此可见一斑。(四)贫富差距越来越大90年代以来,随着市场经济的发展,我国的收入差距正呈现全范围多层次的扩大趋势。人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长、中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南认为,当前我国城乡居民收入比达到3.3倍,国际上最高在2倍左右;行业之间职工工资差距也很明显,最高的与最低的相差15倍左右;不同群体间的收入差距也在迅速拉大,上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右,国有企业高管与社会平均工资相差128倍。收入差距拉大问题,在一定程度上给社会安定造成隐患。诸如城镇下岗失业人员、“三无”人员等边缘群体,因生活相对贫困,心理处于失衡状态,此时一遇风吹草动,心中积郁的不满极易爆发,成为无直接利益冲突的积极参与者,为群体性事件推波助澜。“吉林通钢7.24事件”就是这样,建龙公司重组了通钢以后,把大量的人员派进去,占领了通钢很多重要领导岗位,通钢有30年工龄的老工人全部下岗回家,回家了以后给他们的工资很低,然后建龙公司又从外面招来五六百年轻的工人,年轻的工人没技术,又让这些老工人回来教这些年轻人,教人的老工人工资400块钱,被教的人3000到4000块钱,矛盾就从这儿开始,最后就爆发了,以致总经理被围殴至死。(五)地方政府处置不当各地政府在处理群体性事件时,总试图大事化小、小事化了。哪怕群体性事件见诸于报道,也总是众口一词所谓“不明真相的群众”、“一小撮黑恶势力”、“一般性社会治安问题”种种,企图粉饰太平、不敢直指问题要害。如此这般轻巧得出的结论,自然无法令群众满意,更无法令事态平息。“贵州瓮安6.28事件”之所以发生,很大程度就是地方政府处置不当所致。在李树芬溺水死亡长达6天的时间里,由于死者家属怀疑李树芬被奸杀而连续上访上诉,而警方又没有及时公布信息,致使当地的谣言越传越多,对政府不满意的情绪也越来越大。在事件发生前,已有多人以各种方式向县委、县政府、县公安局和县信访局反映李树芬事件正在酝酿的危险,都被相关负责人搁置不问,以至事件爆发时没有任何有力处置预案。而在事件逐步升级、严重恶化的关键时刻,当地没有一个主要领导敢于承担风险。从县到州的主要领导,层层束手无策,最终造成事态朝不可控的局面发展。(六)网络舆情没有得到足够重视作为一种利益表达渠道,网络的影响力与日俱增,但由于一些部门和地方政府对网络舆情事前缺乏监控防范,事后缺乏有效引导,网上舆情爆发后,官员们首先想到的就是删帖和堵塞言论,以致原本很小的一件事不断被放大,甚至被以讹传讹,造成极为恶劣的社会影响,最终形成较大的群体性事件。2008年1月湖北省天门市发生的城管殴人致死事件,尽管当地政府当晚就组织调查并进行处理,但事过几天才公布事件真相,致使不实传言通过网络炒作演变成社会舆论,引发上千人游行。而“湖北石首6.17事件”,在涂远高自杀死亡后,当地政府不提供消息,网站上只有一些闪烁其词的说法,权威媒体也不见报道。事件在发展,政府在应对,视频在网上“低调”地流传,确凿无疑地证实了冲突的传言,而公开的传播渠道在沉默。而事后,人们才读到了当地政府平息事态的报道。直到现在,相比于外地,湖北当地媒体对石首事件仍然基本处于无声状态。这样的信息状态,绝非正常,或许表现出不愿、不想乃至不敢正视事态的心虚气短。四、群体性事件的处置对策群体性事件对社会发展的作用不完全是消极的,但我们从维护社会稳定、减少社会矛盾的角度出发,采取一系列积极的对策和措施,强化社会控制和社会管理,制定相应的法律和制度以便衡量利益的分配,减少群体性事件,强化政府的社会认同,以实现政治和社会稳定,保证社会的正常、有序发展。(一)推进社会体制改革,着力保障和改善民生改善民生是从根本上减少和避免群体性事件的基础,任何一个国家和政府只有从根本上解决好民生问题,才可能实现长治久安和社会和谐。为此,应加快推进以改善民生为重点的社会体制改革。1、重视教育发展,提高国民素质。通过教育,从根本上提高国民的素质,提高公民的法制意识和领导干部依法行政的观念。解决群众上学难的问题是有效化解群体性事件的基础工程,因此,政府必须加大对教育的投入,为全体国民提供接受良好教育的机会和条件。同时还要加快教育体制改革,改进人才培养模式,改革教学内容和方式、考试招生制度、质量评价制度等等。2、扩大就业渠道,维护劳动者合法权益。就业是民生之本,是保障和改善人民生活的基本条件,是从根本上解决群体性事件的重要保障。各级政府要实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。同时积极培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度,建立健全覆盖城乡的就业服务体系。还要建立和完善失业救济制度,不断完善面向所有困难群众的就业援助制度,及时帮助零就业家庭解决就业困难。此外,还要依法维护劳动者的权益,解决好非法用工、超时加班、劳动条件恶劣等问题。3、改革收入分配制度,促进社会公平。合理的收入分配制度是改善人民生活和促进社会公平的重要方面,是消除公民不满情绪的重要制度安排。政府必须充分发挥在宏观调控中的作用,通过调节收入分配政策,合理调整收入分配格局,提高低收入者的收入水平,扩大中等收入者比重,对过高收入者进行有效调节,坚决取缔打击非法收入,有效解决两极分化问题,使人民共享改革发展的成果,促进社会公平和社会正义。(二)建立、健全群体性事件长效预警机制建立健全群体性事件的长效预警机制是有效化解群体性事件的制度保障。群体性事件是突发的,但是并非没有症兆的。说到底群体性事件是社会矛盾长期积累的结果。因此,各级政府必须采取有效措施,坚持以人为本、执政为民的理念,建立和健全群体性事件的预警机制,防患于未然。1、完善法律法规。减少群体性事件首先要及时完善法律法规,为社会各利益群体营造相对公平合理的法制环境,减少群体性事件的法制因素。同时,在法律法规的制定和修改过程中,特别要注意程序的公开性和利益的均衡性,做到权利和义务公正分配,防止因制度设计偏颇而引发和激发社会矛盾。在某些不具备修订法律的领域,则要注意决策制定的相对准确性、合理性和稳定性,减少和防止随意性,防止因政策多变及其他人为因素破坏社会公平,从源头上预防侵害群众利益现象的发生。2、建立健全公共权利监督机制。要加大党政机构自身改革的力度,努力挽回政府在公众中的威信。同时加大对公共权利的监督力度,采取切实有效的方法,促使政府早日退出市场资源配置领域,着重于宏观经济的管理,降低政府的寻租空间,改善政府与企业、公众的利益关系,形成和谐的“官民关系”。3、建立统一的社会矛盾信息综合平台。有针对性地加强社会矛盾信息工作,灵敏、准确地获取信息情报是科学防范群体性事件的先决条件。在现有警务信息平台、数字城管信息平台的基础上,由各地维稳办牵头,建立统一的社会矛盾信息综合平台。各部门、各机构和各基层组织、自治组织配备专门的信息员,及时将有关信息报送平台,平台将信息整理后及时反馈给具体职能部门或其他有关组织,尽量将矛盾解决在基层。为了保证信息的正确性和处理的及时性、有效性,可建立相应的工作考核和责任追究制度。4、拓宽并建立畅通的利益表达渠道。开辟新的官民对话渠道,建立健全利益协调对话机制,在平等、法制的轨道内解决利益冲突,是预防和应对群体性事件的必然选择。一是完善信访制度。进一步强化工作责任,防止一些行政机关或其工作人员违法行政,推诿塞责、敷衍了事、久拖不决,侵害群众合法权益发生。二是充分发挥如工会等党领导下的群众组织的作用,使其能够真正代表职工的利益。三是开辟网络利益表达渠道。随着信息化时代的到来,发挥网络的优势也是人民利益表达的一个重要渠道。四是依法对群体性事件加以疏导。应发挥《中华人民共和国集会游行示威法》等相关法律法规的作用,在对事态保持控制力的情况下,适当批准群众正当的游行示威申请,可以缓解社会压力和紧张程度,减轻敌对情绪,减缓社会震荡,有利于社会的整合,有利于社会稳定和平衡。(三)正确应对和化解群体性事件由于社会新的矛盾层出不穷,因此群体性事件是不可能完全避免的。既然如此,正确应对和化解群体性事件就成为十分重要的事情。1、必须了解事件的真实情况,掌握准确的信息。关于群体性事件的有关信息必须公开,以便及时沟通各方,化解矛盾和冲突。过去我们总希望把民意引导到正规的渠道来找政府,但是政府这么多层级,民众往往无所适从,而政府部门间往往互相推诿扯皮,导致事件愈演愈烈。因此,群体性事件一旦发生,及时了解和掌握准确、真实的信息是关键性的工作。2、领导干部必须高度重视。一旦