行政法的基本原则

行政法的基本原则行政法的六大原则是对以下法律制度原则的概括和总结。如，对《行政许可法》依法设定和许可实施的原则，公开、公平、公正的原则，便民原则，权利保障原则，信赖保护原则，加强监督原则；《行政处罚法》的法定原则，公正、公开原则，权利保障原则；政府采购法的公开透明原则，公平竞争原则，公正原则和诚实信用原则；行政应急中的法治原则；行政程序中的公开、公正、公平、统一、合理原则，以及当事人参与和保障行政效率原则；《行政复议法》的合法原则、公开原则、公正原则，及时原则以及便民原则；《行政诉讼法》的合法性审查原则，回避原则，公开审判原则等等共有属性的抽象、概括和总结。其结论是以下六项基本原则。行政法的基本原则是指体现行政法的根本价值，指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿与行政立法、行政执法、行政司法和行政救济的各个环节之中。一、 合法行政原则合法行政原则是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。合法行政原则是首要原则，其他原则都可以被理解为这一与原则的扩展与延伸，其含义包括：1、法律优先原则，指的所有行政活动都不得违背现有法律的规定，包括：（1）行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有法律的规定，不得与其相抵触；（2）对于法律授予的职权，行政机关应当严格按照法定的程序、在法定的范围内行使；（3）对于法律规定的义务与职责，行政机关应当积极有效地履行或执行。2、法律保留原则，指的是所有行政活动都只能在法律授权的范围内进行，包括：（1）依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得作出任何规定；（2）在没有立法文件进行规定的情况下，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为。我国《立法法》8条：下列事项只能制定法律：（相对保留事项）（1）、国家主权的事项（2）、各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权（3）、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度（4）、犯罪和刑罚（5）、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚（6）、对非国有财产的征收（7）、民事基本制度（8）、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度（9）、诉讼和仲裁制度（10）、必须由全国人大及常委会制定法律的其他事项。《立法法》9条，绝对法律保留本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外孙志刚案件二、合理行政原则合理行政原则指的是所有行政活动，尤其是行政机关根据裁量权作出的活动，都必须符合理性。这里所讲的合理，指的是符合最基本的、最起码的理性，即符合一个理智健全的人所应当达到的合理与适当。包括：1、公平公正对待，当行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当作出同等的、或相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视。2、考虑相关因素，行政机关在事实其活动时，必须考虑也只能考虑与该事件有关的各种因素，不得考虑无关因素而影响其决定。3、符合适当比例，行政机关为实现某一行政目标而采取的手段，应当以必要为限度，在可以实现行政目的的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段。法律分析：本案涉及行政法中的一个基本原则一一行政合理性原则。本案中，王某作为工商行政管理机关的工作人员，有权对违反工商管理的行为进行处理。但是这种处理必须建立在有法律根据、事实根据和出于正当考虑的基础上。王某因张某未答应将其效益较好的摊位让给王某的熟人，而以张某超越经营范围为由，作出强制处理决定，显然不是出于管理市场秩序的正当考虑，属于滥用职权行为，违反了合理行政的原则，应当由有权机关予以撤销，并对王某进行必要的行政处分。三、程序正当原则在行政法律规范中，程序性规范占据极大比例，因此程序正当也是法律上对行政活动提出的基本要求。包括：1、信息公开，指的是行政机关应向社会公众公开其活动的依据、过程以及结果。当然，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私，不在公开之列。2、公众参与，指的是行政机关作出重要的规定或决定时，应当听取公众意见，尤其是应当听取直接相对人与其他利害关系人的陈述、申辩。3、公务回避，包括：（1）当行政机关工作人员与其处理的公务存在利害关系时，应该回避；（2）当行政机关工作人员与其处理的公务无利害关系，但由于其他原因可能影响客观中立时，也应回避。如行政处罚中已经参与了某一案件调查的人员，由于受到“先入为主”思维惯性的影响，可能对该案已经形成了难以改变的固定看法，就不适合担任听证程序的主持人。四、高效便民原则高效便民原则是针对行政活动的效率提出的要求，因为一个好的政府，其行为既应当是合法的，也应当是有效的。包括:1、行政效率，行政机关应当积极、迅速、及时地履行其职责、实现其职能，严守时限规定，并不断降低行政成本。2、便利当事人，行政机关应当尽可能减少当事人的程序性负担，节约当事人的办事成本。如《行政许可法》第26条规定的：“一个窗口对外”统一办理、联合办理行政许可，就是贯彻这一原则的典型做法。五、诚实守信原则诚实守信原则包括两个方面：1、诚实，即信息真实，行政机关无论是面对特定对象，还是普通公众，它所提供的信息都应当是真实有效的，行政机关不能提供虚假信息对当事人或社会公众进行欺骗。2、信用，即信赖保护，行政机关的规定或决定一旦作出，就不能轻易更改，如果确因国家利益、公共利益的需要而必须改变它们时，除了必须有充分的法律依据并遵循法定程序之外，还应当给予权益受损的人一定补偿。六、权责统一原则权责统一原则的内涵可以被概况为：执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。具体包括：1、行政效能，指的是行政活动的实施应当达到其既定目标，为了保证行政目标的顺利实现，法律、法规应当赋予行政机关以一定的执法手段，并通过这些手段的运用排除其在职能实现过程中遇到的障碍。2、行政责任，指的是当行政机关违法或者不当行使职权时，应当依法承担法律责任，从而实现权力和责任的统一，这一要求是行政赔偿制度建立的理论基础。历年真题例1关于行政法的比例原则，下列哪一说法是正确的？（2010单）A是权责统一原则的基本内容之一B主要适用于羁束行政行为C是合法行政的必然要求D属于实质行政法治范畴例2关于合理行政原则，下列哪一选项是正确的？（2008单）A遵循合理行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志B合理行政原则属实质行政法治范畴C合理行政原则是一项独立的原则，与合法行政原则无关D行政机关发布的信息应准确是合理行政原则的要求之一例3：某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元-300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的;有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。（2003主）问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）答题要求：1.运用掌握的法学知识阐释你认为正确的观点和理由；2.说理充分，逻辑严谨，语言流畅，表述准确；3.答题文体不限，字数要求800-1000字。例4：据报道，在城市建设中，有的政府部门发出有关土地使用的许可证照后，因法律、法规、规章的修改、废止，或城市规划修改等许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益而撤回已生效的许可。也曾有个别地方的政府部门在颁发土地使用证照过程中确有审查不严的问题，为弥补过错过失而以公共利益需要为由收回已生效的许可；或为了以更高价位将土地出让给他人，而以公共利益需要为由收回已生效的许可。请就上述情况，根据行政法有关原则，谈谈你的看法及建议。答题要求：.观点明确，论证充分，逻辑严谨，文字通顺；.不少于500字。例5：2002年7月，某港资企业投资2.7亿元人民币与内地某市自来水公司签订合作合同，经营该市污水处理。享有规章制定权的该市政府为此还专门制定了《污水处理专营管理办法》，对港方作出一系列承诺，并规定政府承担污水处理费优先支付和差额补足的义务，该办法至合作期结束时废止。2005年2月市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的“固定回报”项目，违反了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出“关于废止《污水处理专营管理办法》的决定”，但并未将该决定告知合作公司和港方。港方认为市政府的做法不当，理由是：其一，国务院文件明确要求，各级政府对涉及固定回报的外商投资项目应“充分协商”、“妥善处理”，市政府事前不做充分论证，事后也不通知对方，违反了文件精神；其二，1998年9月国务院通知中已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而污水处理合作项目是2002年经过市政府同意、省外经贸厅审批、原国家外经贸部备案后成立的手续齐全、程序合法的项目。（2006主）问题：1.运用行政法原理对某市政府的上述做法进行评论；2.结合上述事件论述依法治国和公平正义的法治理念。答题要求：.观点明确，论证充分，逻辑严谨，文字通顺；.不少于600字。第二编行政法律关系主体第四章行政主体第一节行政主体概述行政主体的涵义和特征在行政法律关系中，代表国家行使行政权的一方主体在法律上应如何称呼，行政法界有不同的看法，有的称之为行政机关，有的称为行政组织，有的称为行政主体。我们认为，由于行政主体比较准确地反映出行使行政权主体的本质属性，因而，我们接受行政主体这一概念。行政主体是与民事主体相对应的一个行政法概念，但与民事主体有所不同的是，行政主体仅是一个法学概念而非法律概念，而且关于它的确切含义行政法学界亦有不同认识，大致有两种不同的看法：一种观点认为，行政主体是指依法享有行政权，能够以自己的名义对外行使该项权力并对行为的效果承担法律责任的组织。另一种观点认为，行政主体是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，并能以自己的名义享受行政权利、履行行政义务的组织，这种观点将行政主体视为行政法人。我们认为，由于第二种观点没有涵盖行政权主体的外延和全部内容，所以，我们赞同第一种观点，以此观点为基础，可以看出，行政主体具有以下几方面特征：第一、行政主体应是一种组织，而不是个人。1按照系统论的观点，组织是一个系统，它由自然组织和社会组织所构成，社会组织是指人们互相依赖、互相作用，按一定方式结合起来并具有一定社会功能的群体，在现代社会，对整个社会具有重大影响的组织为政党和国家组织，而在国家组织中最为庞大的是行政组织，组织（主要是行政组织但又不限于行政组织）在一定条件下可以成为行政主体，而个人则不能成为行政主体，尽管行政权大多由国家公务员行使，但他们都是以组织而不是以个人名义实施的，权力主体只能归属于组织而不能归属于个人，国家权力不能成为个人的私有财产，这是民主国家的基本标志。第二、行政主体依法享有行政职权。行政主体是一种组织，但并非所有的组织都能够成为行政主体，只有依法享有行政职权的组织才能成为行政主体，所谓“依法享有”行政职权，是指该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定程序所授予（行政授权）。根据我国宪法的规定，我国的行政主体主要是行政机关，即中央到地方的各级人民政府。第三、行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织所谓“以自己的名义”，是指能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为，因此，凡不能以自己的名义对外行文，独立作出行政行为的组织如公安局所属的治安科，复议应诉科等都不是行政主体，能否以自己的名义独立行使职权不仅是判断一组织是否为行政主体的标准，也是判断该组织能否作为行政诉讼的主体参与行政诉讼活动的标准。第四、行政主体必须能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配制约力，行政职责是行政主体依法承担的对一定对象的责任，两者紧密联系在一起。有行政职权必然有相应的职责。行政主体的这一特征就将行政主体与受委托行使行政权的组织和公务员区别开来，受行政机关委托行使行政权的组织和公务员，由于其行为的结果完全归属于委托的行政机关，他们对行为的结果不负直接责任，故他们不属于行政主体。二、行政主体与行政机关等概念的区别1、行政主体与行政机关行政机关是一个法律概念和日常用语，它有广义和狭义之分：广义的行政机关是指从中央到地方的整个政府体系，狭义的行政机关则是指单个的、具体的政府机关；而行政主体是一个法学概念和动态的概念，因为它不是根据某个组织是否为行政机关来判断，而是依该组织是否依法享有行政职权，是否能够以自己的名义行使该项职权并能够独立承担行为的法律后果而定的，在我国，行政主体的角色主要是由行政机关来充当的，但又不能将两者等同起来，它们之间的区别主要体现在：（1）行政机关并非在任何场合都是行政主体，在法律上它具有多重身份：它既可以行政主体的身份运用行政职权进行行政管理，也可以民事主体身份与其他民事主体进行对等交往，因此，行政主体仅是行政机关参与法律活动时的身份。（2）行政主体又不限于行政机关，有些社会组织、社会团体基于法律、法规的授权也可以行政主体的身份从事一定范围的行政管理活动，它们虽不是国家行政机关，但在行使法律、法规授予的职权时，与行政机关具有相同的法律地位。2、行政主体与行政组织行政组织在我国不是一个法律用语，关于它的确切涵义不十分明确，在行政学上通常认为一级人民政府（如国务院、省级人民政府、市人民政府、县人民政府、乡镇人民政府）称行政机关，一级人民政府的职能部门（如政府所属的部、委、厅、局、处、科、室等）一般称为行政机构，1行政机关与行政机构合称行政组织，如果基于这样的理解，那么，行政主体与行政组织的关系可以适用其与行政机关的关系进行解释。3、行政主体与行政法人行政法人是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，能够以自己的名义享受行政权利、履行行政义务、实施行政管理活动并能够以自己的财产独立承担行政责任的组织，行政法人是与民事法人相对应的一个行政法上的范畴，也是行政法学上正在进行讨论的一个问题。主张在我国建立行政法人制度的学者认为，行政法人制度的建立有利于保障行政机关相对独立的地位从而解决长期以来困扰我国的党政不分、以党代政的状况；行政法人责、权、利明确，国家、行政机关、公务员之间边界清晰，有利于克服行政管理中层层附庸、推诿责任、效率低下的流弊；同时，行政法人制度的建立有利于行政诉讼的开展、国家赔偿制度的落实。关于行政主体与行政法人的关系，可以这样认为，行政法人属于行政主体的范围，但不能等同于行政主体，因为它仅是行政主体的一部分，在行政法上，有些不具有完全的行政权利能力及行政行为能力的机关和组织也可以行政主体的身份出现（如公安派出所、工商所等），只不过它们的权利能力及行为能力受到一定限制，他们的身份类似民法上有经营主体资格但不具有完全的民事权利能力及民事行为能力的法人单位的分支机构。4、行政主体与行政法主体在行政法上，通常将行政法律关系的主体简称为行政法主体，因此，行政法主体由行政主体和相对人所构成，行政主体仅是行政法律关系的一方当事人，是行政法主体的一部分。第二节行政主体的类型和能够成为行政主体的组织一、 行政主体的类型依据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类1、职权行政主体与授权行政主体根据行政职权的来源及产生方式不同，可将行政主体分为职权行政主体与授权行政主体:凡是行政职权随组织的成立而自然取得，无须其他组织授予的管理主体，便是职权行政主体，在我国，行政机关一经依法成立，即自然享有组织法规定的各项行政职权，它们属于职权行政主体；相反，凡行政职权不因组织的成立而产生，其职权必须来自有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。2、外部行政主体与内部行政主体根据行政主体实施行政权的范围，可将行政主体分为外部行政主体与内部行政主体，其中有权按地域对社会上的相对人实施管理的是外部行政主体，而按隶属关系只能对行政主体管理的是内部行政主体，如机关事务管理局。当然，这种划分不是绝对的，有些行政主体既是外部行政主体，又是内部行政主体，如各级人民10政府。3、本行政主体与派出行政主体当一个行政主体与另一个行政主体之间具有派出关系时，前一个行政主体谓之本行政主体，后一个行政主体谓之派出行政主体。此外，还有以行政行为的相应划分一一单独行政行为和共同行政行为为基础，将行政主体分为单独行政主体和共同行政主体等。能够成为行政主体的组织在我国，能够成为行政主体的组织主要包括以下两种：1、行政机关行政机关是行政主体的主要表现形式，关于行政机关的行政法律地位及相应的法律制度我们在第四节中讨论。2、法律、法规授权的组织法律、法规授权的组织是指依法律、法规的授权而取得特定行政职权的行政机关和其他社会组织，法律、法规授权的组织具有这样几个特征：（1）其职权来源是法律、法规所明确授予的，除法律、法规之外，任何行政机关及其他的行政主体均不具有授权的资格；（2）被授权的组织必须是行政机关以外的其他组织，行政机关系统内部的上级行政机关将本属于自己职权范围内的某些行政事务交由下级行政机关办理不是我们这里所讲的授权；（3）被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主行使行政职权而不是以授权人的名义实施行政职权，其行为的法律后果亦归属于该组织。实践中，法律法规授权的组织通常包括以下几种：（1）企业单位。如中国银行属于国有企业，但它可以根据法律法规的授权发行外币债券，当中国银行经授权从事上述活动时，它便成为行政主体。（2）事业单位。如县级以上的卫生防疫站和食品卫生监督检验所都是事业单位，但它们经《食品卫生法》的授权而获得了食品卫生监督检查的行政职权。（3）社会组织、社会团体。如工会、妇联、律师协会等。在授权情况下，可以办理某些政府交办的行政事务。（4）基层群众性自治组织。我国的村民委员会、居民委员会不是一级国家行政11机关，而是基层群众组织，但它们可以根据法律法规的授权，办理一些行政事务，如根据土地管理法有关规定核发村民用地许可证等。此外，一些法定的技术检验、鉴定机构，一些群众性治安保卫组织以及某些私人组织也可根据相应法律、法规授权而成为特定的行政主体。被授权组织的法律地位主要体现在以下三个方面:第一，被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并就行使所授职权的行为对外承担相应的法律责任。第三，被授权组织在执行其本身的非行政职能时，不享有行政权，也即不具有行政主体的地位。1、关于受委托的组织与行政授权密切联系的是行政委托，行政授权产生被授权组织，而行政委托则产生受委托的组织，在行政活动中，有时行政机关可能将某项行政管理事项委托某个社会团体、组织甚至个人行使，由此产生了行政委托，行政委托与行政授权有诸多相似之处，但两者在行政法上的地位截然不同，有必要加以说明。行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，把某项行政职权或行政事项委托给某一机关、单位、组织办理的行为，行政委托具有以下特征：（1）行政委托的委托人必须是国家行政机关，其他非行政机关的委托不能称之为行政委托；（2）在行政委托中，行政机关委托或交办的行政职权或行政事项必须在自己的职权范围内，超出自己职权范围的委托行为是无效的；（3）受委托的组织可以是其他行政机关，其他国家机关及非国家机关的社会组织。关于受委托组织的法律地位，由于：（1）受委托组织的权力来源于行政机关的委托，而委托关系中所获得的权力是不能独立行使的，它必须以委托的行政机关的名义实施行政管理活动，其行为的效果亦归属于委托的行政机关；（2）受委托组织只能以委托的行政机关的名义行使职权，其行为的效果亦归属于委托的行政机关，因而，受委托组织不具有行政诉讼被告的主体资格，当其所作的具体行政行为引起诉讼时，其被告应是委托的行政机关而非受委托的组织。12基于上述两方面的原因，受委托组织不具有行政法上的独立的主体资格和法律地位，它们不是行政主体。关于受委托组织必须具备的条件或者说受委托组织应具备的资格，我国法律上没有统一规定而分散规定在单行的法律法规中，其中比较引人注目的是《行政处罚法》的规定，依据《行政处罚法》第19条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚，受委托组织必须符合以下条件：（1）是依法成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第三节行政主体的资格行政主体资格的内容行政主体资格的内容包括三个方面：1、享有行政职权，即作为行政权的享有者；2、以自己的名义实施行政管理活动，即行政管理活动的实施者；3、承担因实施管理活动所产生的法律后果，即行政责任的承担者。行政主体资格的取得、转移和丧失1、行政主体资格的取得行政主体资格的取得因行政主体的类型不同而不同。对于职权行政主体，其主体资格的取得必须具备下列实质条件和程序条件：第一、其成立已获得有关机关批准；第二、已由组织法或其他的法律规范规定了其职责和权限；第三、已有法定编制并按编制配备了工作人员；第四、已有独立的行政经费预算；第五、有自己的办公场所和必需的办公条件；第六、已经政府公报公告其成立。关于授权行政主体资格的取得，必须依授权机关的授权行为而发生，授权决定的13内容应当包括：（1）授权人必须具有所授职权；（2）授权人授出的职权应当小于或者等于自己享有的职权。2、行政主体资格的转移行政主体资格的转移主要有两种情形：（1）行政主体分解，即一个行政主体分解为两个以上的行政主体；（2）行政主体合并，即两个或两个以上的行政主体合并为一个行政主体。行政主体合并分解后，其行政主体的资格由合并或者分解后的新的主体承接。3、行政主体资格的丧失行政主体资格的丧失亦有两种情形：（1）行政主体被解散；（2）授权机关收回所授之职权或者授权期限届满。在上述第一种情形下，原行政主体虽然丧失了主体资格，但它在享有主体资格期间所实施的行政行为的法律效果应由撤销该主体的机关承受。在上述第二种情形下，授权主体在授权期间所实施的行政行为的法律效果由授权的机关承受。三、行政主体的法定代表人当法律不仅承认个人的法律人格，而且承认组织亦可以作为法律主体参与社会活动时，法定代表人制度也应运而生，行政主体的法定代表人是指依法代表行政主体实施法律行为和参与诉讼活动的个人，行政主体的法定代表人具有以下法律特征：1、行政主体的法定代表人是个人而不是组织，法定代表人是代表组织的个人而非组织本身；2、行政主体的法定代表人是依照法律的规定产生的，具有法定性；3、行政主体的法定代表人依法代表行政主体进行活动，具有代表性；4、行政主体的法定代表人是行政主体的组成部分，而不是一个独立于行政主体之外的法律人格，行政主体法定代表人所为的行为，其行为效果归属于行政主体而非法定代表人个人。关于行政主体法定代表人的确认，目前行政法上无特别规定而准用民法及民事诉14讼法的有关规定：1、行政主体单位的正职行政负责人；2、在行政主体单位没有正职的行政负责人的情况下，由主持工作的副职负责人作为法定代表人；3、在没有正副职行政负责人的情况下，由主持工作的人员充任法定代表人。确立行政主体的法定代表人制度，对于审查行政行为并确定行政行为的合法性、完善行政复议及行政诉讼制度、推进国家赔偿制度具有重要意义。第四节行政机关一、 行政机关的涵义和特征行政机关是指依法设立，代表国家行使行政管理权，组织和管理行政事务和社会事务的国家机关，行政机关具有以下几方面的特征：第一、行政机关是国家机关之一种，是国家机构的组成部分；第二、行政机关是执掌和行使国家行政权的机关，它有别于立法机关与司法机关；第三、行政机关是具有执行性质的机关，在我国，它是国家权力机关的执行机关。二、行政机关的种类（一）最高国家行政机关最高国家行政机关由国务院及其组成部门、直属机构或办事机构所构成。1、国务院国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它依法享有管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规，采取行政措施，发布行政决定和命令，是当然的行政主体。国务院的组成由宪法和组织法明确规定，国务院组成人员有：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等。国务院组成人员的产生程序是：总理由国家主席提名，全国人民代表大会决定产生。副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，全国人民代表大会决定产生；全国人民代表大会闭会期间，由总理提名，全国人民代表大会常务委员会决定；全国人民代表大会对国务院组成人员行使罢免权。15国务院实行总理负责制，根据宪法和国务院组织法的规定，总理全面领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作；总理有权提名国务院的组成人员，也有权建议全国人民代表大会及其常委会免除他们的职务；总理主持国务院常务会议和全体会议，国务院工作中的重大问题必须由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论，然后由总理最后决定；国务院作出的所有决定、命令及制定的行政法规必须由总理签署方能生效。根据现行宪法第89条和国务院组织法第3条的规定，国务院享有下列18项职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；（4）统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（6）领导和管理经济工作和城乡建设；（7）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（8）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协议；（10）领导和管理国防建设事业；（11）领导和管理民族事务，保障少数民族平等权利和民族自治地方的自治权利；（12）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益；（13）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、批示和规章；（14）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（15）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（16）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；（17）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（18）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。2、国务院各部委16国务院各部委是国务院所属的职能部门，一般认为部委的区别在于：管理职能单一的称部，而管辖业务具有综合性的则称“委”，“委”是委员会的简称。国务院各部设部长一人，副部长二至四人，各委员会设主任一人，副主任二至四人。国务院部委在行政法上具有双重性：一方面，它是国务院的组成部分，受国务院的统一领导和指挥。正因为如此，有人将部委称为最高国家权力机关执行机关的执行机关；另一方面，它们又享有相对独立的行政职权，负责管理某一方面的行政事务，具有独立的行政主体资格。根据1998年举行的第九届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》，改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署：（1）外交部；（2）国防部；（3）国家发展计划委员会；（4）国家经济贸易委员会；（5）教育部；（6）科学技术部；（7）国家科学技术工业委员会；（8）国家民族事务委员会；（9）公安部；（10）国家安全部；（11）监察部；（12）民政部；（13）司法部；（14）财政部；（15）人事部；（16）劳动和社会保障部；（17）国土资源部；（18）建设部；（19）铁道部；（20）交通部；（21）信息产业部；（22）水利部；（23）农业部；（24）对外贸易经济合作部；（25）文化部；（26）卫生部；（27）国家计划生育委员会；（28）中国人民银行；（29）审计署。3、国务院直属机构根据国务院组织法第11条规定国务院可以根据工作需要和精减原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，每个机构设负责人2至5人。国务院直属机构是国务院的组成部分，但是在法律地位上，国务院直属机构不同于部、委，其级别低于部、委，直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，但它们直属于国务院领导，故称为国务院直属机构；另一方面，它们又有自身主管的行政事务，有自己独立行使的行政职权，可以在其职权范围内发布行政决定、行政命令等，因而，具有行政法上的主体资格。目前国务院设置的直属机构有：（1）国家统计局：（2）国家物资局；（3）国家建筑材料工业局：（4）国家医药管理局；（5）国家海关总署；（6）国家技术监督局；（7）国家工商行政管理局；（8）国家环保局；（9）中国民用航空局；（10）国家17旅游局；（11）国家海洋局；（12）国家气象局；（13）国家地震局；（14）国家土地管理局；（15）新闻出版署；（16）国家档案局；（17）国家宗教事务局；（18）国务院参事室；（19）国务院机关事务管理局。4、关于国务院办事机构根据国务院组织法第11条规定，国务院可以根据工作需要及精减原则，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人2至5人。国务院办事机构是协助总理处理某一项事项的机构，国务院现有办事机构五个：国务院外事办公室；国务院侨务办公室；国务院港澳办公室；国务院特区办公室及国务院研究室。国务院办事机构属于国务院的内部机构，不具有独立的法律地位和主体资格，故不是外部行政主体。（二）地方各级行政机关地方行政机关是指某一地区范围内行使行政管理权的政府机关，它包括地方各级人民政府，而且还包括各级政府的职能部门及直属机构等。1、地方各级人民政府根据宪法和法律规定，我国地方各级人民政府共分为四级：第一层次是省级人民政府，包括省人民政府、自治区人民政府和直辖市人民政府;第二层次是设区的市的人民政府；第三层次是县级人民政府，包括不设区的市的人民政府，县人民政府；第四层次是乡级人民政府，包括县、市下属的乡、镇人民政府。在法律上，它们主要体现为：第一、它们是地方各级权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并报告工作，县级以上各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间向本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作；第二、各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都应服从国务院的统一领导和指挥；第三、它们在自己的职权范围内自主管理本辖区的行政事务，并对自己的行为独立负责，具有明确的行政主体资格。根据地方组织法第56条之规定，省、自治区、直辖市、自治州，设区的市的人18民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。镇人民政府设镇长、副镇长。根据宪法第100条第2款和地方组织法第62条之规定，地方各级行政机关实行行政首长负责制，即地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。根据地方组织法第59条之规定，县级以上地方各级人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保护各种经济组织的合法权益；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族文化的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。根据地方组织法第60条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的19较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表常务会备案。依照前款规定制定规章，须经各级人民政府常务会议或者全体会议讨论决定。根据地方组织法第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。2、地方各级人民政府的派出机关根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第68条的规定，省、市、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准可以设立若干派出机关，县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为它的派出机关。派出机关在我国虽非一级政府，但它实际履行着一级政府的职能，它们独立行使行政权力，承担行政责任，因此，是一个以地域为基础，独立存在的行政主体。3、地方各级人民政府的职能部门根据宪法及有关法律的规定，地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干工作部门，承担某一方面的管理职能，在性质上它们属于地方各级人民政府的组成部分，但它们又享有相对独立的管理权限，可以以自己的名义实施行政管理，并对自己的行为独立承担法律后果，它们也是当然的行政主体。204、地方政府职能部门的派出机构派出机构是指地方政府的职能部门根据工作需要在一定行政区域设置的管理某一方面行政事务的机构，派出机构的行政主体资格在我国学界存有争议。我们认为，派出机构是否具有行政主体资格不能一概而论，应视法律、法规的具体规定而定。凡法律、法规授予派出机构一定行政职权，该派出机构可以以自己的名义独立行使所授的行政职权时，应认定该派出机构在法定的权限范围内具有行政主体资格，如《治安管理处罚条例》规定警告和50元以下罚款，可以由公安派出所裁决，那么，公安派出所在警告和50元以下罚款的行政处罚权限范围内即获得了行政主体资格；这里需要注意的是派出机构因其不具有完全的行政权利能力和行政行为能力，因而，其主体资格受到相应限制，它们不具有完全的行政主体资格；凡法律、法规没有授予派出机构以行政职权，派出机构在实际从事管理活动中只能以其所属的行政机关的名义行使职权且行为的后果亦归属其所属的行政机关时，该派出机构不具有行政主体资格。（三）民族区域自治地方行政机关我国是一个统一的多民族国家，全国除汉族以外还有55个少数民族，在中国人民革命取得胜利以后，建立了单一制的中华人民共和国，同时，在统一的国家内建立了民族区域自治地方，实行民族区域自治，这是中国共产党运用马克思主义关于民族问题的基本理论，结合中国实际所作出的正确抉择。在少数民族聚居地区，实行民族区域自治，在民族自治地方，设立自治机关管理本民族的行政事务，它既不同于联邦制度，也不同于单一制度，是具有中国特色的社会主义民族区域自治制度，民族区域自治制度是我国社会主义宪政制度的重要特征之一。民族区域自治地方设立自治机关，即人民代表大会及其常务委员会和人民政府。自治区的行政级别相当于省、直辖市级；自治州（盟）的行政级别相当于地市级，自治县（旗）的行政级别相当于县级。此外，我国还在相当于乡的少数民族聚居地区建立民族乡。民族区域自治地方行政机关，是民族区域自治地方的人民政府及其所属的工作部门，是一级地方国家行政机关，是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关。1989年第六届全国人民代表大会第2次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，对各民族区域自治地方自治机关的设立及其行使的21职权作了详细的规定。民族区域自治地方的各级人民政府，分别由自治区主席、自治区副主席，自治州州长、副州长，自治县县长、副县长以及各厅厅长、局长、委员会主任、秘书长、科长等组成。但自治区主席、自治州州长、自治县县长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族区域自治的行政机关也实行行政首长负责制，即实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。民族区域自治地方行政机关，除了按宪法、地方组织法及民族区域自治法的规定，行使一般地方行政机关行使的各项职权外，还行使辖区内的民族自治权。因此，民族区域自治地方行政机关具有一般地方行政机关的基本特点，例如，民族自治地方人民政府是本级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会及其常委会和上一级国家行政机关负责并报告工作；各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的统一领导；实行行政首长负责制，人民政府组成人员的产生程序、任期与行政级别相等的一般人民政府一样等。但作为民族自治机关组成部分的民族自治地方的人民政府其行政又具有自身的特点，例如行政人员的组成有民族成份的要求；享有法律规定的广泛的民族自治权等。（四）特别行政区行政机关在我国的行政区域制度中，原来没有“特别行政区”这一概念和建制。设置特别行政区的设想是在“一国两制”的思想指导下提出来的。1979年1月1日，全国人大常委会在《告台湾同胞书》中正式提出了和平统一祖国的大政方针。1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英进一步阐述了这一方针，宣布了中国政府解决台湾问题的十条方针，其中第3条内容是：“国家实行统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队、中央政府不干预台湾地方事务。”这是中国政府第一次使用特别行政区这一概念。1982年宪法第31条正式规定了有关设立特别行政区的规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”1990年和1993年，我国分别制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。根据两个基本法，我国政府已于1997年7月1日1999年12月20日恢复对香港和澳门行使主权。分别设立香港特别22行政区和澳门特别行政区。特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度的自治权，除外交、国防事务属于中央人民政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终审权，独立的地方财政权、独立的税收制度和处理中央授权的对外事务。根据香港基本法的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。香港特别行政区的首长是香港特别行政区行政长官，香港特别行政区设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满15年并要在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。香港特别行政区政府行使下列职权：（1）制定并执行政策；（2）管理各项行政事务；（3）办理香港基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（4）编制并提出财政预算、决算；（5）拟定并提出法案、议案，附属法规；（6）委派官员列席立法会并代表政府发言。澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区长官，澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区政府行使下列职权：（1）制定并执行政策；（2）管理各项行政事务；（3）办理澳门基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（4）编制并提出财政预算，决算；（5）提出法案、议案、草制行政法规；（6）委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。行政机关之间的相互关系1、相互关系的类型行政机关之间的关系可分为横向关系和纵向关系两种类型。23横向关系是指同级行政机关之间和该级行政机关所属部门之间的平行关系，同级行政机关或部门之间的关系是相互合作或协调的关系。纵向关系是指行政机关间领导与被领导的行政隶属关系，这种隶属关系大致又有三种情形：（1）垂直领导关系指不受行政区划的限制，上级行政机关直接对下级行政机关进行指挥的关系，如上下级海关之间的关系；（2）双重领导关系指一个部门同时受两个行政机关领导的关系，如地方各级公安机关既受同级人民政府的领导，又受上级公安机关的领导；（3）业务指导关系适用于某些业务上独立性较大，基本上按地方特点进行，不必进行直接组织和指挥的部门，如国家体育运动委员会。2、中央与地方的关系中央与地方的关系是行政机关之间关系的核心，这个关系所要解决的问题包括两个方面：一是中央行政机关与地方行政机关之间的职权划分，二是中央行政机关对地方行政机关的法律监督，关于中央与地方之间职权的划分大致有三种情形：一是属于中央行政机关行使的职权；二是属于地方行政机关行使的职权；三是属于中央行政机关与地方行政机关共同行使的职权。三者的边界大致可作以下划分：（1）凡属全国性的行政管理事务，应由中央政府统一管辖，全国性的行政事务包括外交、国防、货币、行政区划、度量衡、国民经济与社会发展计划等；（2）凡属地方性的行政管理事务，应由地方行政机关独立自主管辖，属于地方性的行政事务的有本地区的文化、教育、卫生、环保、市政建设、公用设施等；（3）对于中央政府和地方政府共同管辖的事务，应当实行“统一领导，分级管理”的原则，既要保证中央的集中统一领导，又要充分发挥地方政府的主动性与积极性。中央对地方政府的监督权目前集中表现为：中央行政机关有权撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令（宪法第89条）。第五章行政组织法第一节行政组织法概述24组织是对人和事物按照一定任务和形式的有效配合。行政组织是国家组织中专门为行使行政权力，执行各种行政管理事务，以具有一定素质的行政管理人员为基础而成的系统。行政组织法就是规范行政组织的法，说到底，它是对行政主体内部及其行政主体之间关系的规范和调整，是管理管理者的法。行政组织法的涵义和范围关于行政组织法的涵义和范围，目前行政法学界有不同的认识，一种意见认为：“行政组织法是规范行政组织的法，是规定行政机关的任务、地位、职责、组成、编制、活动原则和行政工作人员权利、任用、调配、考核、培训、奖惩、晋升、监察等法律规范的总称，从大的范围来划分，行政组织法可以分为行政机关组织法和行政工作人员法两大类”。1另一种意见则认为：“行政组织法是规定国家行政机关的组成、建立、变更和撤销的程序，以及国家行政机关的法律地位、职权、活动原则、会议制度、工作程序、组织结构和编制的法律，它为行政机关的存在和行使提供法律依据和准则。”2这种意见将行政组织法理解为行政机关组织法，与国家公务员法相并列。还有的学者认为，从现行的《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，总的来说，现行组织法是从管理的角度而不是从规范和控制行政权，保障相对人权益的角度来规定有关内容的，而且对行政组织所涉及的法律问题，尚有许多没有规定。从应然的状态看，行政组织法是规范、控制行政组织的法，应包括以下内容：1、行政组织的权限；2、中央与地方的权力分配及相互关系；3、行政机构的设置；4、行政编制管理制度；5、公务员管理制度；6、对外行政管理的主体形式。3我们认为，行政组织不是徒具行政机构的设置的物质外壳（财、物等要素），而是以其工作人员的存在和活动为基础的。行政工作人员是行政组织内“活”的要素，行政组织能否发挥效能，不仅要看机构设置是否合理，而且要看选择什么样的人到机关工作，否则，行政组织只是空洞的、抽象的、无生命的。基于这一认识我们强调，行政组织法是对行政组织的法律调整，是管理管理者的法，是行政法的重要组成部分。行政组织法的范围应该包括：行政机关组织法、行政机关编制法和国家公务员法，如图所示：25二、行政组织法的功能1完备的行政组织法由于其全面完整的内容以及法律固有的规范性强制性特点，可以在以下几方面发挥其应有作用：（一）权力配置的功能，行政组织法的权力配置功能是其他任何法律都无法取代的，尽管在与行政管理有关的单行法律中，也涉及到行政机关及行政机构的权力，但任何单行法律法规对行政机关及工作机构的权力规定都不如行政组织法完整、统一。行政组织法的权力配置功能主要表现在：1、设定权力。即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定；2、分配权力。即行政组织法可以对行政组织的权限进行合理分配；3、调整权力。即行政组织法可以根据社会经济发展的需要，政府职能的转变，或是赋予行政组织新的权力，或是取消原有的一些权力，并可以对行政权重新进行分配。（二）规范管理功能，行政组织法在规范、管理行政组织方面的功能主要表现在：1、有利于对行政组织、行政机构、行政编制、公务员等与行政组织相关的问题作出明确的统一的规定；2、有利于规范行政组织机构的设置；3、有利于规范诸如行政授权、行政委托、行政协助等行政机关的外部管理主体形式；4、有利于规范行政机关编制管理和公务员管理。（三）保障功能。行政组织法的保障功能主要体现在：1、保障公民行政参与权的实现；2、保障对行政组织的管理符合客观规律；3、保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要；4、保障行政改革的顺利进行。（四）控制功能。行政组织法的控制功能主要体现在：1、有利于控制行政组织权力的自我膨胀；2、有利于控制行政机构的规模；3、有利于控制公务员的规模。我国虽然早就颁布了《中华人民共和国国务院组织法》2，规定了国务院的组成与职权;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》3,规定了地方各级人民政府组织的组成和职权，并于1984年5月3日第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，分别对民族区域自治地方的自治行政机关的性质、组成和职权，以及对公务员的范围、权利与义务、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训交流、回避、工资保险、福利、辞职、退休、申控、管理与监督等问题作了规定，但是26随着市场经济体制的日益发展，各项改革的迅速推进，政府职能的日益转变，原有行政组织法进一步完善已经提上议事日程。完善行政组织法是建立健全其他行政法律制度的基础，是积极推进行政改革的需要，也是发展和完善行政诉讼制度的需要。一句话，完善的行政组织法是实现依法行政，从而实现依法治国的重要环节之一。第二节行政机关组织法一、 行政机关组织法的涵义和内容行政机关组织法是行政组织法的重要组成部分，它是规定国家行政机关的性质、任务、地位、作用、职责、权限、组成、活动原则、会议制度、工作程序、工作方法、法律责任以及行政机关的建立、变更和撤销的程序等法律规范的总称。行政机关组织法为国家行政机关的存在和行使职权提供法律依据和准则。行政机关组织法又可分为中央行政机关组织法和地方行政机关组织法。行政机关组织法至少应规定以下内容：1、国家行政机关设立的法律依据；2、国家行政机关设立、变更、撤销的程序；3、国家行政机关的法律地位和隶属关系；4、国家行政机关的职权；5、国家行政机关的组成和活动原则；6、国家行政机关的会议制度、工作程序和工作方式等。我国国家行政机构设置的原则行政机构的设置，必须遵循一定的原则，只有这样才能使行政机构具有合理性、有效性与灵活性。我国行政机构设置的原则首先要符合宪法的规定，在这一前提下，根据我国经济体制改革，政治体制改革的理论与实践，考察我国行政机构设置的历史和现状，分析我国行政改革的目标，并借鉴国外以及港、澳、台地区行政机构设置的有益经验，确立我国行政机构设置的原则。1998年3月10日第九届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》中指出：“按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求，这次国务院机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理27队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，按照精减、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政执行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设”。这里所确立的改革目标和改革原则虽然是直接针对国务院机构改革的，但实际上也是我国整个行政机构改革的目标和原则。根据《宪法》及其它有关法律、法规的规定，特别是全国人大《关于国务院机构改革方案的决定》，我国行政机构改革的原则具体有以下几方面：（一）民主管理原则。现代行政组织是根据宪法和法律按照一定程序建立起来的行政机关体系，它的基本职能是执行国家权力机关的法律和决议，因此，民主管理原则应当作为我国行政机关及其内部机构设置的指导原则。我国宪法规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。"民主管理原则在行政机构的设置中具体体现在：（1）行政机构的设置要保证决策部门的设置有利于决策民主化、科学化。在行政机关的横向结构中，一级政府可分为决策部门、执行部门、监督部门和信息反馈部门。行政机构的设置要保证决策部门的设置有利于决策民主化、科学化，特别是我国传统行政机关中对监督部门和信息反馈部门的设置重视不够，因而应趁机构改革之风努力健全和加强监督机构和信息反馈机构，真正实现人民群众对行政活动的有效监督，使人民群众的愿望和要求及时反映到决策机构，体现在行政执行全过程中。（2）行政机构的设置要保证其“上下一体”、信息交流通畅。在我国行政机关体系的纵向结构中，如何保证其“上下一体”、信息交流通畅是现代行政组织必须解决的重要问题。民主管理原则要求在保障行政组织自上而下政令畅通的同时，必须保障多级行政机构能自下而上地把最广大人民群众的利益要求和愿望及时准确向上传递。（3）行政机构的设置要保证将人民群众对行政机关的监督与行政首长负责制有机结合。我国各级行政机关实行首长负责制，首长负责制不仅提高行政效率，体现谁管理、谁负责的原则，而且体现向谁负责，即坚持向人民负责的原则。因此要把以人民代表大会制度为核心的人民对行政机关的监督制度同首长负责制建设结合起来。28（二）适应需要原则。行政机构作为上层建筑的重要组成部分，必须适应社会主义市场经济的发展。要根据市场经济发展的需要，设置和调整行政体制和机构设置。我国《国务院组织法》第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精减的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项”。《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，设立必要的工作部门”。第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”可见我国法律对适应需要原则作出了原则性规定，以便于实际操作。根据适应需要原则，目前我国行政机构的改革及其设置最重要的就是要按照市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。建国以后很长一段时间，我国基本上是按照政府直接管理为主的方式来设置行政机构的，随着市场经济体制的日益健全和完善，政府管理经济的职能将逐步从直接管理转变为间接管理为主，从微观管理转变为宏观管理为主，从专业管理转变为行业管理为主。行政机构改革必须抓住政府职能转变这个关键。按照实现政企分开的总要求，从机构设置的科学性、整体性出发对原有的行政机构进行重新调整，使之适应市场经济体制的要求和需要。（三）精减、统一、效能的原则。我国宪法规定：“一切国家机构实行精减原则”。精减的具体要求是：行政机构的多少要与客观需要一致，人员多少要与工作繁简一致。在当前，就是要按照“小政府、大社会”的要求设置行政机构，配备行政工作人员。纵向机构要控制管理层次，减少中间环节；横向机构划分要从转变职能入手，裁并专业管理部门，紧缩管理幅度；要合理划分行政组织和行政组织权力，以缩减行政机构；要最大限度地精减临时机构；要撤销因人设事的机构，裁减冗员；要简化审批手续，减少公文旅行；领导班子要精干，少设副职，不设虚职；按照权责一致的原则要求，实行职务、权力、责任三者一致的领导体制，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制。统一原则要求机构设置应当完整，领导指挥应当统一，其具体要求是：（1）职能目标要统一，各个行政机构要在政府职能总目标下，分解目标，局部目标要服从29总体目标。（2）机构设置要层次清楚，分工明确，隶属和制约关系清晰，信息沟通、渠道畅通，形成完整统一、分层负责的权力体系。（3）指挥协调要统一。在行政机构体系中，要由上级行政机关或首长统一指挥与协调，形成一个指挥协调中心，各行政机构之间分工负责、协调一致，有机配合，发挥整体功能，现代管理的基本特征是充分发挥整体功能，离开了整体目标和任务，或者为了本机构的利益而损害整个机关的利益和任务的完成，就违背了完整统一原则。为此，我国宪法第110条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条都明确规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的统一领导。效能原则要求行政机关的工作富有成效，取得更大的社会效益。需要指出的是，行政效率与行政效能是两个紧密联系而又有区别的概念。效率通常是指投入和产出的消耗与效果的数量之比；效能是指效果加效益，除了包括效率的一般内容外，还包括制定正确的方针，把握符合客观规律的目标，它是行政机关行为能力、运行状况、实际工作效果的综合。因此，效能包含效率，又高于效率。精减、统一是行政效能的前提，行政效能则是行政机关工作的最终目标。（四）依法设置原则。依法治国关键是依法行政，而依法行政首先要求行政机构要依法设置，这一原则要求国家行政机构的设置要规范化、法制化。建国以来我国行政机构设置不合理，自我膨胀，无法有效控制的重要原因是缺少有效的法律约束机制，在机构设置问题上“人治”色彩较浓，往往凭长官意志、个人拍扳随意设置。历次精减和整顿机构工作，也往往是虎头蛇尾，缺少用立法形式来巩固和推行已有成果。因此，总结以往教训，必须用立法形式，特别是加强和完善行政机关组织法、编制法来控制机构设置。把行政机构设置法制化作为行政机构改革的一项根本目标，按照依法治国，依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。我国宪法规定：“国务院的组织由法律规定”、“地方各级人民政府的组织由法律规定”。“国务院审定行政机构的编制。”此外，《国务院组织法》和《各级人民代表大会和各级人民政府组织法》对各级人民政府工作部门的增减都规定了严格的审批和程序。例如根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。国务院可根据工作需要和精减原则，设立若干直属30机构和办事机构。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增减、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加或减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案，这些规定为行政机构依法建制提供了法律依据。但是，我国目前行政组织法还不很系统、完整、严密。总的已有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，但各种各类机构的设置程序尚缺乏具体的规定。况且现有的组织法关于设立行政机构的规定，包括程序方面的规定，过于粗疏，弹性很大，不够严密。由于缺乏严密的程序规定和缺少科学定量要求，往往为首长任意决断创造条件。止匕外，现有组织法并未完全得到执行和遵守，这一方面由于组织法的法律责任和奖惩规定都很不明确，另一方面在实践中，对违反组织法的违法行为很少追究法律责任，甚至为主要责任者开脱责任，看作是“出以公心”，“为了事业的发展”，至多是认为“工作上的失误”，而很少作为违法行为受到法律惩处。因此，应增强人们尤其是行政首长的行政组织法律意识，提高行政机关组织法的权威性、严肃性。一切不符合行政机关组织法的规定而建立起来的行政机构都是不合法的；不按审批权限和法定程序而设置的行政机构，应予撤销，并要追究主要责任者的法律责任；必须建立严格的监督机构和制度，使行政机关组织法真正具有约束力。第三节行政机关编制法一、 编制和行政机关编制的涵义行政机关的建制还应当包括把机构编制工作建立在科学和法制的基础上，通过制定行政机关编制法，运用法律手段和预算手段控制机构的人员编制，建立行政管理体系的自我约束机制。（一）编制的涵义。“编制”一词在目前的使用中有广义和狭义之分。广义的编制，是指国家机关、军队、企事业单位的组织机构及其人员的数量和职务的配备，即除了按合理、恰当的比例确定人员数额，进行编制以外，还包括各级行政机构的科学设置，及国家机关和企事业单位组织机构人员定额和内部结构的总称。狭31义的编制，仅指国家机关、军队、企事业单位根据机构设置性质及其工作任务、职责范围而确定的人员定额和职位分配，也就是根据工作岗位设定员额，其核心是科学、合理用人的数量标准。本节所讲的“编制”是在狭义上使用的。当然，国家行政机关及其内部机构，都是根据一定任务来设置一定的机构，根据确定的机构来制定编制，再根据编制来配备人员。因此，编制作为机构与人员的中介和桥梁，不可能离开机构合理设置问题，所以行政机关编制法与行政机关组织法有“天然”的密不可分的联系。（二）行政机关编制法的涵义。行政机关编制法是规定行政机关编制确定的原则，行政机关编制来源，决定权限，申报审批程序，行政机关人员数额，职位、各类人员结构比例，行政经费的来源与控制，行政编制机构组织的形式、权限，行政编制工作人员的职责，超编的法律责任等行政编制制度方面法律规范的总称。行政机关编制法是整个行政法律体系中的重要组成部分，是行政组织法的基本组成部分（行政组织法包括行政机关组织法、行政机关编制法、国家公务员法），行政机关组织法（定职能、定机构等）是行政机关编制法（定人员数额与结构）的前提，行政机关编制法是行政机关组织法的延续，又是国家公务员法制定的条件。例如行政机关编制法涉及的职位分类和分析，也是国家公务员法有关规定的基础。二、行政机关编制法的主要内容建国以后，我们在编制管理方面有许多方针、政策、报告和方案，如1951年的《中央人民政府政务院关于调整机构紧缩编制的决定》，1955年的《关于中央一级机关精减工作报告》，1962年的《关于各级国家机关、党派、人民团体精减建议》，1982年的《关于国务院机构改革的问题的决议》、1988年的国务院机构改革方案、1998年的国务院机构改革方案、1999年关于地方各级机构改革方案，形式多样，都涉及编制管理问题，但基本缺陷是没有形成行政机关编制的基本法律或法规。因此，值此新一轮的机构改革，当务之急是制定行政机关编制法，使行政机关编制工作有法可依，依法办事，也使机构改革建立于切实可行的法治基础上，行政机关编制法至少应包括以下内容：（一）规定确定编制的原则。如适应机构改革需要原则，适应机构职能转变原则，因事设人原则，稳定性与连续性原则，精减、效能原则，借鉴国内外有益经验原32则等。（二）规定行政机关编制来源。决定权限、申报审批程序、国家行政机关总的编制控制权应掌握在国家权力机关的手中，编制的最高限额应由法律加以规定，行政机关所需编制应当经过科学论证和法定程序进行申报审批，应设立专门的机构负责编制的审查和批准。（三）规定行政机关工作人员数额、职位和各类人员结构比例，应以机构设置科学化，职位配置合理化，人员结构优化为基础确定行政机关的组织结构和人员数量。（四）规定行政经费的来源及其控制。行政经费增长只能随同社会经济的增长而增长，按照社会对政府机关劳务服务量需求安排政府支出。因此，必须运用预算手段，借助必要的经济杠杆对行政经费进行控制，预算手段要以科学定编为基础，同机关的目标责任制相结合，并把预算手段建立在法制基础上，总之，行政经费的预算不仅应当与编制挂钩，而且经费的预算最终应由权力机关控制。（五）规定行政编制管理机构的组织形式、权限。鉴于历史的经验教训和适应编制工作需要，必须切实加强对编制工作的领导和管理，加强管理机构的建设。编制管理机构应具有一定的权威。一个权威的编制管理机构对于编制法律制度的贯彻具有重要意义。因此，需要建立自上而下、统一领导、分级管理的强有力的编制管理机构，严格执行审批程序，审查编制方案，控制编制总数，实行编制定员标准化、科学化。（六）规定编制工作人员的职责、权利、义务。编制工作具有很强的科学性、综合性、服务性和法律性，因而对编制工作、人员的素质要求很高，编制法应明确规定编制工作人员的职责、权利和义务。（七）规定超编违法的责任。编制工作是涉及国家行政管理体制的大事，具有法律性、严肃性，编制法应明确规定超编违法的法律责任，任何地方和部门不按编制规定办事，擅自增编，都是违法行为，应依法追究单位及有关人员的法律责任。第四节国家公务员法公务员的涵义公务员制度是适合现代政府管理需要的新型人事制度。英国是最早创设公务员制度的国家。公务员一词来源于英文“CivilServant”。但各国的译法不一样，33有的译为公务员，有的译为文官，有的译为文职官员或一般公职人员。各国公务员的涵义、及其包含的范围也不一样。在英国，将从事