《当代中国政府与行政（第四版）》课件013 第十三章

第13章当代中国政府对外交事务的管理13.1政府外交事务管理机构13.2驻外使节和外交人员13.3政府对缔约的管理13.4政府对多边外交事务的管理当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.1政府外交事务管理机构13.1.1国务院

我国《宪法》规定，国务院即中央政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一管理我国的对外事务。这种统一管理主要体现在以下几方面：（1）制定我国的对外政策，包括外交战略、方针、政策、策略等。（2）决定外交工作的一切重大问题，诸如同外国建立外交关系，发布我国的重大对外政策和决定，公布我国的外交文件和声明，处理重大涉外问题，根据宪法和法律的规定同外国缔结条约、签订有关外交文件等。（3）协调各部门、各方面的外交工作。（4）领导我国驻外使、领馆和有关代表机构，根据宪法和法律的规定任免我国驻外代表。

我国在国务院下设有具体管理我国对外事务的职能部门——外交部，外交部作为政府外交工作的执行机关，具体处理外交工作的日常事务。我国同世界上绝大多数国家一样，外交事务管理也具有高度的集权性，始终处于党中央和国务院的直接领导之下。

第十三章当代中国政府对外交事务的管理

当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.1.2外交部

外交部是国务院主管外交工作的职能部门，负责处理外交工作中的日常事务，具体经办外交工作。1.外交部的主要任务协助党中央和国务院统一掌管外交事务和制定我国的对外政策，并代表国家和政府贯彻执行；代表国务院就涉外方针、政策的实施进行协调。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材2.外交部的主要职能（1）贯彻执行国家外交方针政策和有关法律法规，代表国家维护国家主权、安全和利益，代表国家和政府办理外交事务，承办党和国家领导人与外国领导人的外交往来事务。（2）调查研究国际形势和国际关系中全局性、战略性问题，研究分析政治、经济、文化、安全等领域外交工作的重大问题，为党中央、国务院制定外交战略和方针政策提出建议。（3）按照外交总体布局，就对外贸易、经济合作、经援、文化、军援、军贸、侨务、教育、科技、外宣等重大问题，负责与有关单位协调，向党中央、国务院报告情况、提出建议。（4）起草外交工作领域相关法律法规草案和政策规划。（5）负责处理联合国等多边领域中有关全球和地区安全以及政治、经济、人权、社会、难民等外交事务。（6）负责国际军控、裁军、防扩散等领域工作，研究有关国际安全问题，组织军控方面有关条约、协定的谈判。（7）负责办理国家对外缔结双边、多边条约事务，负责国际司法合作有关事项，负责或参与处理涉及国家和政府的重大涉外法律案件，协助审核涉外法律法规草案，组织协调有关我国履行国际公约、协定工作。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材（8）牵头或参与拟订陆地、海洋边界相关政策，指导协调海洋对外工作，组织有关边界划界、勘界和联合检查等管理工作并处理有关涉外案件，承担海洋划界、共同开发等相关外交谈判工作。（9）发布重要外交活动信息，阐述对外政策，负责国家重要外事活动新闻工作，组织公共外交活动，主管在华外国记者和外国常驻新闻机构事务。（10）负责国家对外礼仪和典礼事务，负责国家重要外事活动礼宾事宜，负责驻华外交机构在华礼遇、外交特权和豁免事宜。（11）负责领事工作。管理外国驻华外交、领事机构；负责海外侨务工作；办理和参与境内涉外案件的对外交涉工作；负责领事保护和协助工作，协调有关部门、地方政府并指导驻外外交机构处理领事保护和协助案件，发布领事保护和协助的预警信息。（12）负责协调处置境外涉我突发事件，保护境外中国公民和机构的合法权益，参与处置境内涉外突发事件。（13）依法管理香港、澳门特别行政区外交、领事事务，处理涉台外交事务。（14）指导、协调地方和国务院各部门外事工作，审核地方和国务院各单位的重要外事规定和上报国务院的外事请示，会同有关部门研究提出对重大外事违规违纪事件的处理意见。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材（16）负责国家重要外事活动、外交文件和文书翻译工作。（17）领导驻外外交机构及驻香港、澳门特派员公署工作，负责驻外外交机构干部队伍建设，指导、监督驻外外交机构及驻香港、澳门特派员公署信息化、财务和馆舍建设工作，负责驻华外交机构房地产使用管理工作。（18）代管中国人民对外友好协会，归口管理中国红十字会总会、中国宋庆龄基金会的外事工作。（19）承办党中央、国务院交办的其他事项。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材3.外交部的内设机构

根据所负责工作的具体内容，外交部内具体办理外交事务的机构可分为两大类：地区司与业务司（室、办）。地区司主要有亚洲司、西亚北非司、非洲司、欧亚司、欧洲司、北美大洋洲司、拉丁美洲和加勒比司。外交部业务司主要有国际司、军控司、条约法律司、新闻司、礼宾司、领事司、港澳台司、政策研究司、外事管理司和涉外安全事务司等。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.1.3国务院有关部门1.商务部

商务部的对外经济贸易工作是我国对外工作的重要组成部分，在国家关系越来越侧重经济、贸易、科技关系的今天，它在我国的对外关系中的地位越来越重要。商务部对外经济贸易工作的主要任务是：按照党中央、国务院制定的我国经济和社会发展战略目标，会同有关部门拟订我国对外经济贸易的发展战略和规划，研究和贯彻对外经济贸易的方针、政策，对全国的对外经济贸易实行宏观调控，加强组织协调和监督检查，完善立法，改善服务，保证我国对外经济贸易事业的顺利发展。就其与外交工作紧密相关的事项而言，其主要职能是：负责组织政府间的经济贸易谈判和混合委员会会议，根据国务院的授权代表我国政府签订多边、双边政府间经济贸易协定，并负责组织监督实施，协调、指导各地区、各部门与世界各国的经贸合作工作；归口管理对外援助，制定国别援助方案，组织对外经济援助项目的实施和技术合作工作，归口管理对外承包工程和劳务合作以及国外经济合作企业；归口管理同联合国系统及有关国际组织的经济技术交流与合作，负责接受和管理国际经济技术援助；归口管理所属驻外使领馆商务处、经参（代）处，指导和组织协调各地区、各部门的对外经贸工作。与上述职能密切相关，商务部有关内部机构主要有：亚洲司、西亚非洲司、欧洲司、美洲大洋洲司、台港澳司、世界贸易组织司、条约法律司、对外援助司等。2.国务院侨务办公室

国务院侨务办公室是国务院办理侨务事宜的办事机构，其任务是：协助党中央和国务院研究制定侨务工作的方针、政策，统筹、协调侨务工作，督促、检查侨务工作方针、政策的贯彻执行；保护华侨和归侨、侨眷的正当、合法的权益，增进同外籍华人的情谊，广泛团结海外侨胞和归侨、侨眷，为振兴中华、统一祖国、发展同各国人民的团结友好及合作交流做出贡献。在保护华侨在海外的正当权益、开展外籍华人工作方面，国务院侨务办公室的职能犹如政府外交管理机构，具体为：会同外交部共同拟订有关华侨、外籍华人工作的方针、政策，指导我国驻外使领馆和有关驻外机构开展对华侨、外籍华人及其社团的工作；向重点国家使领馆派出侨务干部，向重点国家和地区派驻民间工作机构。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材3.国务院其他部门内的外事机构

外事机构大致可分为三类：第一类是外事司（局、办）；第二类是国际合作（对外合作、合作与交流）司；第三类是与有关的主管国际机构、组织对口，专门处理与这些国际机构、组织相关事务的机构，如司法部司法协助外事司等。

职责主要是：负责联系国际政府间和各部门间的双边合作事宜，参与有关国际组织的活动；归口管理与各部门职能相关的驻外机构；拟订各部门外事工作的方针、政策和规定；负责各部门职能范围内事务的对外宣传工作；拟订各部门对外经济技术交流与合作的方针和规章制度，并进行监督检查；归口管理各部门系统引进外国重大技术、引进智力以及进出口贸易和开拓国外市场的工作；办理机关日常外事工作；等等。

国务院其他部门内的外事机构必须与我国的对外政策保持一致，必须服从国家总体的外交方针，必须接受外交部和对外经济贸易合作部在有关事宜上的指导和协调，必须服从各自所在的部门的领导。

当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材

4.驻外使领馆和其他外交代表机构包括大使馆、公使馆、总领事馆、领事馆、外交联络处等。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.2驻外使节和外交人员

中国政府为了在国际舞台上积极开展外交活动，广泛而深入地与世界各国发展各方面的关系，建立了自己的使节制度和领事制度。此外，为了培养和造就大批外交人才，中国政府逐步完善了培养和选拔外交人员的制度。13.2.1使节制度

作为一个独立自主的国家，中国政府行使自己的使节权，向已建立外交关系的国家派出外交代表并建立使馆，派遣特别使团以完成特殊的外交任务，在联合国派驻常设机构，还多次派出代表团参加国际会议。在这些外交活动中，我国政府逐步健全了自己的使节制度。中国于1975年11月加入了《维也纳外交关系公约》，1979年9月加入了《联合国特权和豁免公约》和《联合国专门机构特权和豁免公约》。中国政府的使节制度除极个别的有所保留外，基本上是与国际通行的外交关系法相适应的。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材1.使节的种类

中国政府派出的使节，或称外交代表机关，可以分为两类：一类是常设的外交代表机关；另一类是临时的外交代表机关。（1）常驻使馆及其职务。（2）特别使团。（3）出席国际组织或国际会议的外交代表团。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材2.使馆人员的类别与任命（1）使馆人员的类别。使馆人员包括由派遣国派出的包括使馆馆长在内的所有使馆职员，大致可以分为外交人员或称外交官、行政和技术人员以及服务人员等。（2）使馆馆长的等级。《维也纳外交关系公约》规定，使馆馆长分为三级：大使，教廷大使；公使，教廷公使；代办。我国在加入该公约时，对教廷使节的规定做了保留，以大使、公使、代办为馆长的常设使馆相应地称为大使馆、公使馆和代办处。除了优先地位及礼仪事项外，各使馆馆长不因其所属等级而有差别。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材（3）使馆人员的任命。我国《宪法》规定，驻外使节（全权代表）经国务院提名，由全国人大常委会决定，再由国家主席委以全权证书，向驻在国元首派遣驻外全权外交代表。国家主席代表国家接受外国使节。驻外大使携带的国书由国家主席签署，外交部长附署。代办携带的国书由外交部长签署。驻外使馆参赞一般可由外交部任免，但要报国务院备案。武官由中国人民解放军总参谋部任命。驻外使馆的一、二、三等秘书由外交部任免。

使馆人员虽由派遣国任命，但由于使馆人员特别是使馆馆长，对派遣国与接受国之间的关系有很重要的影响，因此，使馆人员特别是使馆馆长的人选，应为接受国能够接受。任何国家都不能坚持要求另一国家接受它所派遣的外交人员。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材（4）外交团。外交团，狭义上是指驻在国的所有使馆馆长；广义上是把这些使馆的其他外交人员，甚至外交人员的家属也包括在内。我国一般是把所有使馆外交人员及其家属包括在外交团内。外交团并非一个依法组成的团体，其作用随驻在国在这方面的惯例而不同，它主要在礼遇方面起作用。外交团团长的主要任务是：代表外交团成员在驻在国的庆典、宴会上致辞；应驻在国政府的请求，向外交团成员通知一些事情或传达一些意见；向驻在国政府转达外交团成员的一些日常事务方面的要求，调停外交团中关于礼仪上的争执，向新到任的本国外交人员介绍驻在国礼仪。但国际法不允许外交团采取政治行动，特别是向驻在国施加压力。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材3.外交特权与豁免

外交人员在驻在国享有特殊权利和优遇，并可以免除刑事、民事或行政方面的管辖。外交特权与豁免的设立是为了使一国外交代表在驻在国能够有效地进行外交活动。这些权利是在互惠的基础上给予的。给予外国外交人员特权和豁免是传统国际法中的习惯规则。《维也纳外交关系公约》分别规定了对使馆和外交人员的特权和豁免。中国政府亦颁布《外交特权与豁免条例》和《对各国外交官及领事官优遇暂行办法》，按照中国的具体情况对驻华使馆和外交人员的特权与豁免做出具体规定。（1）使馆的特权与豁免。使馆馆舍不可侵犯，使馆馆舍免税，使馆档案和文件不可侵犯，使馆通信自由，使馆行动及旅行自由等。（2）外交人员的特权与豁免。驻外使馆的外交人员在接受国享有特权与豁免。中国政府给驻华使馆外交人员及其家属颁发外交身份证，作为他们应享有特权与豁免的证明。但是，使馆人员在法律上有义务在不侵犯其特权与豁免的前提下，尊重接受国的法律和条例。外交人员的特权与豁免主要有：人身不可侵犯，寓所和财产不可侵犯，司法管辖的豁免，免除捐税，免除关税和查检，其他特权与豁免。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材1.领事条约与领事关系（1）领事条约与公约中国政府为了从广度和深度上发展与一些国家的友好关系，往往与它们缔结领事条约。领事条约在两国双边关系中占重要的位置。领事条约一般是以国家名义缔结的，它所调整的领事关系是国家关系的重要组成部分。（2）领事关系和外交关系。领事关系是一国政府根据协议在他国一定地区执行领事职务所形成的国家关系。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材2.领事馆的设立和领事官的委派（1）领事机关与领事馆的类别领事机关是一国根据协议派到他国一定地区执行保护侨民、促进通商、监督航务等领事职务的机关。领事机关可分为使馆内的领事部和专设的领事馆。领事馆分为总领事馆、领事馆、副领事馆和代理领事处四级。我国实践中只实行前三级。在国际上，领事馆还有两种类型：一类以职业领事官员为馆长；另一类则以名誉领事官员为馆长。前者是由派遣国政府派出的官员担任；后者是由当地有影响的侨民选出，由派遣国政府委任。中国现行的一般做法是，既不委派也不接受名誉领事官员。（2）领事馆的设立与对等互惠原则互设领事馆是两国间的一件大事，为此，两国须通过谈判，就互设领事馆的有关问题达成一致意见，并以书面形式加以确认。确认的方式一般有外交换文、签订协议、发表公报等。一旦书面协议形成并生效，双方即可在对方国家筹备开馆。对此，接受国地方当局应给予通力协助。双方互设领事馆时应按照对等互惠的原则进行。首先，两国互设的领事馆，在等级、设领事地点和领区范围等方面应该对等；其次，双方都有义务根据本国法律和规定，为对方领事馆的设立提供一切必要的协助，并对其职务的执行给予特权和豁免的优遇。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材（3）领事团按国际惯例和传统，在一个城市内的各外国领事馆可以成立领事团。领事团团长一般由领事团中职衔最高、递交领事任命书最早的职业领事馆馆长担任。领事团的活动通常是礼仪性的。领事团内部的事务问题应按平等协商的原则解决。接受国主管当局对领事团的正常活动应给予一定的便利，但领事团也应尊重接受国的法律和规定，不干涉接受国的内政。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材3.领事官员的委任及领事的职务（1）领事官员的任命、派遣与接受。中国政府规定，领事馆馆长由国务院任命，外交部颁发领事任命书，其他官员的任命则由外交部任命。在目前的国际实践中，对领事馆馆长的任命一般无须征求接受国的同意，但有的国家则要求事先征求意见。中国现行的做法是，对外国驻华领事馆馆长的任命，除两国另有协议外，中国政府不要求派遣国政府事先征求同意。中国政府任命自己的驻外领事馆馆长，以尊重接受国的有关规定为原则。（2）领事的职权及领事馆人员职务的终止。一般说来，领事的职权有以下几类：保护，促进，了解和报告，发护照、签证等，帮助派遣国国民，公证和行政事务，监督和协助派遣国的船舶、航空器及其航行人员。领事馆人员职务的终止主要有以下原因：派遣国召回，领事证书被撤销，被宣告为不受欢迎的人或不能接受，领事馆关闭或领事关系断绝。《维也纳领事关系公约》规定，断绝外交关系并不当然断绝领事关系。在这种情况下，领事关系是否断绝，要视两国的意图而定。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材4.领事特权与豁免

领事特权与豁免，是指接受国为了使驻在本国的领事人员能够更有效地执行职务而给予的特殊权利和优惠待遇。它和外交特权与豁免相似，但在许多方面做了某种限制。我国政府于1990年10月颁布了《领事特权与豁免条例》，作为处理外国驻华领事馆的领事特权与豁免的标准。此外，我国政府在与不同国家签订的领事条约中，对同一情况的规定又有所变更。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.3政府对缔约的管理13.3.1中华人民共和国对外缔约概况

条约是国际交往的重要法律形式，在我国的对外交往中起着十分重要的作用。中华人民共和国成立以来，已同世界各国和有关的国际组织缔结了数千个双边条约，参加了100多个国际公约和协定。新中国对外缔约的情况大致可分为以下几个阶段：1.新中国成立初期到20世纪60年代前期的缔约情况2.20世纪60年代中期至70年代初的缔约情况3.20世纪70年代的缔约情况4.20世纪80年代以后的缔约情况当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.3.2中华人民共和国对外缔约的具体管理1.缔约管理规定

条约是国际交往的重要法律形式。缔结条约是外交工作的一项重要内容。

缔约权是国家主权的重要组成部分。世界各国都十分重视条约的缔结工作，通过宪法和专门的法律，对缔结条约做了具体的规定。我国自然也不例外。1954年，全国人大常委会制定了《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》。1958年，国务院制定了《关于同外国缔结条约程序的规定》（1962年修订，未对外公布）。多年来，我国对外缔约主要依据上述决定和规定办理。这两个法律文件都是根据1954年《宪法》和当时的情况制定的，已不能适应现在的情况和需要。1987年11月，《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》已由全国人大常委会宣布失效，由于《关于同外国缔结条约程序的规定》是根据《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》制定的，相应地也失去了其法律根据。现在我国对外缔结条约，在国内法上的主要根据是我国现行《宪法》（1982年《宪法》）及根据现行《宪法》制定的《缔结条约程序法》。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材2.缔约原则

1990年12月28日通过的《缔结条约程序法》是我国管理对外缔结条约工作的综合性法律，它对缔结条约的诸多环节和事项都做了明确的规定。根据这些规定，我国政府管理缔结条约工作主要遵循以下原则：（1）符合宪法的原则。（2）与过去的法律、法规相衔接。（3）反映我国的缔约实践。（4）符合国际法和国际惯例。（5）在重要问题上的协调把关，以利于对外开放和提高办事效率。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材3.有关缔约的具体管理规定（1）缔结条约的职权。（2）缔结条约的名义。（3）谈判和签署条约的建议、决定及代表委派程序。（4）条约的批准及互换批准书程序。（5）条约的核准程序。（6）条约的加入程序。（7）条约的接受程序。（8）缔结条约的其他程序事项。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材13.4政府对