光伏行业专题研究：系统梳理美国光伏政策

光伏行业专题研究：系统梳理美国光伏政策财政激励：税收抵免成为推动美国光伏快速发展的重要助力ITC：驱动美国光伏快速发展的激励政策ITC是将可再生能源系统初始投资中的一定比率，通过所得税逐年抵免的方式，增厚的用户收益的补贴政策。ITC（investmenttaxcredit）是一项激励个人和商业使用可再生能源的政策，安装可再生能源系统的用户可以按投资总额的一定比例抵免需要交的所得税，进而间接降低可再生能源的一次性投资成本。ITC政策补贴分布式与公共事业规模可再生能源发电设备的投资，涵盖住宅、商业与公共事业规模的太阳能（包括光伏、光热、太阳能照明等）、小型风能、燃料电池、地热能、热泵、储能、沼气、微电网控制器等。降低通胀法案（InflationReductionAct）通过后，将首次把容量不小于5kWh的独立储能和储热项目纳入补贴范围。最新降低通胀法案即将过会，美国ITC补贴将从退坡后的26%上升至30%。ITC政策自2005年第一次执行以来经历过3个阶段：

1）2006-2019年30%税收抵免：2005年能源政策法案（TheEnergyPolicyAct）规定，2006年1月1日至2007年12月31日期间投入使用的住宅和商业太阳能系统项目可以享受30%的税收抵免，ITC政策正式开始，并在2006、2008、2015年经历3次延期。2）2020-2022年26%税收抵免：自2020年起，美国ITC补贴政策正式下调为26%，目前，ITC政策仍在执行TheConsolidatedAppropriation时延期的政策，户用光伏2020-2022年ITC抵免26%，2023年为22%，此后无补贴；工商业光伏2020-2022年ITC抵免26%，2023年为22%，2024年起降至10%并永久保持该抵免税率。3）2022-2032年30%的税收抵免，33年、34年分别降至26%和22%：2022年8月，美国提出的降低通胀法案中再次提到ITC政策延期10年，目前该提案已获得参议院和众议院通过，即将移送总统签署，即可生效。若法案生效，2022-2032年的工商业和户用系统都将延续30%的税收抵免，2033/2034年分别降至26%和22%，美国市场将获得持续的驱动。降低通胀法案中将ITC抵免划分为基础抵免+额外抵免：（1）基础抵免：降低通胀法案更新的ITC政策中，①1MW以上的光伏项目投资抵免基本税率为6%，②1MW以上的项目若在现行工资与学徒要求发布后60天内开工建设或满足现行工资与学徒要求可以获得30%的税率抵免，③对于1MW以内项目均给予30%的税率抵免。（2）额外抵免，达到以下三种情况可以获得额外抵免：①本土制造：对于全部使用美国制造钢铁产品，并满足国产原材料占比40%（海上风电20%，23年以后逐年提升5%至2027年要求55%）的项目，针对基本税率抵免6%与奖励税率抵免30%分别给予2%和10%的额外抵免，即总抵免税率增加至8%和40%；②能源社区：位于能源社区可额外抵免10%；③低收入社区：项目位于低收入社区额外抵免10%或20%。ITC抵免税额对投资回收期影响显著，抵免额度越高，投资回收期越短，意味着更高的投资回报率。我们以佛罗里达州为例，以ITC补贴占总投资0%、26%、30%、40%（即在30%基础上满足1项额外抵免要求）、50%（30%，2项）、60%（30%，3项）对光伏投资回收期进行测算。假设光伏功率5kW，单位成本3000美元/kW，系统成本15000美元，用户年用电量5000kWh，光伏年发电时间1500h，年总发电量7500kWh。26%抵免额度下投资回收期近11年，30%抵免额度下投资回收期缩短至10.3年，若能拿到最高70%抵免，则投资回收期将达到4.4年。ITC政策有望推动23年美国装机量增长。ITC政策是过去美国光伏装机快速增长的核心驱动力，是支持美国光伏发展的重要联邦政策机制，从2006年ITC实施以来，美国光伏装机增长超过100倍，新增装机量受ITC政策影响显著。2005年能源政策法案（TheEnergyPolicyAct）规定，2006年1月1日至2007年12月31日期间投入使用的住宅和商业太阳能系统项目可以享受30%的税收抵免，ITC政策正式开始。在2006年、2008年、2015年和2020年，先后经历了4次延期。2009年奥巴马政府签订“经济刺激法案”，其中第1603条规定可再生能源项目完成后，美国财务部在60天内必须以现金返还项目成本的30%，由此引发2010年的抢装热潮，2010年新增光伏装机1.3GW，同比+181%。2016年，此前在2008年获得延期的ITC将于2016年到期，虽然2015年12月已决定再次延期，前期准备的项目依然按照计划装机执行，因此带来2016年11.3GW新增装机，同比+98%。2020年，国会通过了ITC政策2年延期，2022/2023年ITC抵免逐渐降低至26%/22%，2020年迎来一波高速增长。我们认为，ITC政策对美国市场光伏装机有较大的影响，每个政策到期阶段都会迎来高增速，因此预计2022/23年装机有望高速增长。随着本次降低通胀法案通过，将改变补贴退坡导致装机意愿下降的预期，美国光伏装机有望在未来10年保持较高水平。ITC抵免将利好户用和工商业小型项目。根据降低通胀法案规定，交流侧最大输出功率小于1MW的项目可以获得至少30%的ITC抵免，相较于更新前户用2022-2024年的抵免额度26%/22%/0有显著提高。大于1MW的项目只有满足一定的条件（在现行工资与学徒要求发布后60天内开工建设或满足现行工资与学徒要求）才能拿到30%抵免，否则只有基础抵免6%。容量1MW以上的项目可能迎来抢装。根据降低通胀法案规定，容量1MW以上的项目，如果在现行工资与学徒要求发布后60天内开工建设，可以获得30%的抵免，否则只有满足现行工资与学徒要求的项目才能拿到30%抵免，其他项目只有6%，而此前政策中抵免额度为26%。因此，我们预计容量1MW以上的项目可能会在近期抢装，以达到30%抵免额度的要求。2021年美国新增光伏装机23.6GW，占新增电力装机44%，2018年以来电力新增装机中光伏占比逐年提高。光伏装机中，公用事业级光伏装机17GW，户用光伏装机4.2GW，非户用装机2.4GW。预计在ITC政策激励下，户用光伏装机占比将提升。PTC：根据发电量在寿命周期内抵免PTC（productiontaxcredit）是为售卖电力的能源生产者提供的可再生能源电力生产税收抵免，范围覆盖风能、闭环和开环生物质、地热（电能）、垃圾填埋气、固废、水电与海洋和水动力项目。降低通胀法案将恢复太阳能项目的申请资格，并将原计划与2022年结束的PTC项目延期至2032年底。更新后的PTC政策抵免单价为1.5美分/kWh。与ITC政策类似，PTC抵免也包括基础抵免+额外抵免：

（1）基础抵免：降低通胀法案更新的ITC政策中，①1MW以上的光伏项目基本抵免单价0.3美分/kwh，②1MW以上的项目若在现行工资与学徒要求发布后60天内开工建设或满足现行工资与学徒要求可以获得1.5美分/kWh的奖励抵免单价，③对于1MW以内项目均可以获得1.5美分/kWh奖励抵免单价。以上两种价格会根据当年通货膨胀调整系数进行调整，2022年基本抵免单价为0.52美分/kWh（对应通货膨胀调整前的0.3美分/kwh），奖励抵免单价为2.6美分/kWh（对应通货膨胀调整前的1.5美分/kwh）。（2）额外抵免：达到以下两种情况可获得额外抵免：①本土制造：对于全部使用美国制造钢铁产品，并满足国产原材料占40%的阈值（海上风电20%）的设施给予10%的额外抵免；②能源社区：位于能源社区可额外抵免10%。PTC是对发电量的补贴，ITC是对投资额的补贴，PTC或ITC的选择与初始投资、项目现金流、公司财务结构等有关。对于发电稳定性好、现金流大的项目，选择PTC更有利，对于资金体量较小的投资方选择ITC更有利。财产税和销售税抵免：州政府的激励措施除了联邦ITC抵免政策外，美国各级州政府还有对光伏的财产税和销售税的激励政策，主要由州政府提出或授权地方政府实施。在美国税收体制当中，商品或劳务的流转环节需要征收销售税，税负最终由消费者承担；对拥有和归其支配的财产征收财产税，税务部门根据固定的财产价值征收。因此，对光伏系统的财产税和消费税的减免措施，可以降低居民和商业企业采购和持有光伏系统的成本。根据我们的统计，美国大多数州政府都支持减免全部的财产税和销售税，不同区域和电力公司针对符合条件的光伏系统会给予一定额度的补贴。管理类政策：可再生能源目标明确，商业模式清晰，PPA电价激励管理类政策包括法律法规、标准、约束性发展目标等政策，包括净电量管理（NetMetering）、第三方购电协议管理（PPA，PowerPurchaseAgreement）和可再生配额制标准（RPS，RenewablePortfolioStandards）/清洁能源配额制标准（CES，CleanEnergyStandards）。配额制：州政府确定明确的可再生能源发展目标可再生能源配额制是指一个国家或地区强制性规定电力系统所供电力中须有一定比例（即配额标准）为可再生能源供应，亦即强制能源供给方（义务主体）在所供应的能源结构中必须提供一定比例的可再生能源。美国的配额目标由各省单独制定，绝大多数可再生能源配额目标都是要求负有购买义务的负荷服务商向消费者交付一定数量的可再生电力。负荷服务商可能需要每年向客户交付一定兆瓦时的可再生电力，或者一定比例的可再生电力。截至2022年6月，美国气候联盟（USCA）成员的24个州宣布将在2040年实现73%的可再生能源发电。根据我们的统计，美国31个州+2个特区确定了RPS/CES目标。净计量政策：净电量计费，提高项目收益率净计量政策（NEM,NetMeteringorNetEnergyMetering）要求电力公司从用户总消费电量中扣除其自发的可再生能源电量，用户只需要为“净”电量付费。若产生剩余电力，用户可存入账户供未来长期使用，或在结算期以小于等于零售电价的价格出售给电力公司。根据DSIRE统计，截至2021年8月，美国各州电力补偿情况为：（1）实施强制净计量政策：39个州+华盛顿特区+4个海外领地，包括宾夕法尼亚州、密苏里州、佛罗里达州等，其中有2个州正在向非净计量的强制补偿措施过渡，如伊利诺伊州呼吁净计量上限达到电力峰值的5%时采用光伏费率代替，目前该州净计量政策有效期延长至2024年12月31日；

（2）实施非净计量的强制补偿政策：8个州，如亚利桑那州实行净计费政策，自发自用后的剩余电力以零售价的70-95%出售给电力公司；纽约州用户2022年起可选择净计量补偿或新的VEDR计划。（3）未实行强制净计量政策，但电力公司提供净计量服务：2个州，爱荷华州和德克萨斯州。根据我们的测算，在相同条件下，零售电价与净计量电价较高的地区参与净计量政策能够获得更好的经济性；ITC、各州光伏安装回扣和税收减免等政策也是缩短用户投资回收期的重要举措。净计量政策带动光伏装机量，加速美国各州实现可再生能源配额。光伏设备厂商与安装商是净计量政策的直接受益者，光伏装机量增加也直接为社会创造大量就业机会；用户倾向于投资潜在盈利能力较好的光伏设备，但中低收入家庭通常缺乏前期的投资资金，因此针对性的补贴政策十分必要；部分电力公司将净计量视为既定商业模式的潜在威胁，出于盈利考虑电力公司会降低剩余电力的净计量价格，这一举措可能会对光伏装机带来不利影响，需要完善相关政策措施与监管机制。PPA电价：供需关系决定电价，近年处于上涨通道PPA（PowerPurchasingAgreement）是指电力用户和发电企业签署的中长期能源采购协议。从结算特性上可以将PPA分为物理PPA和虚拟PPA，物理PPA可以理解为发电企业实际发电，电力用户也实际用电，既交割电能量也交割环境权益属性。虚拟PPA实质上是一种金融合同，只用于发电企业和电力用户之间的金融结算，发电企业和电力用户不必在一个电网，发电企业将电卖给当地电力市场，并以发电侧的电力市场价格给发电企业结算电费；电力用户也从电力市场购电

（可以是同一个电力市场也可不是同一个电力市场），最后双方按照PPA合约进行差价结算。以恒定固定价格PPA为例，假设发电企业与电力用户签署2022-2031年10年期PPA，PPA协议价格$20/MWh，而所处电力市场的市场电价每年波动，物理PPA的执行价格与PPA协议价格相等，为$20/MWh，虚拟PPA则按照市场价格与PPA协议价格作差价结算。市场化的PPA价格由供给和需求决定，PPA价格呈现持续上涨的趋势，一方面，反映出供给端由于供应链危机，硅料和电池片价格高企，投资成本高，提高了PPA价格；另一方面，反映出各地区为了实现可再生能源装机目标，清洁能源电力需求旺盛。1Q22美国光伏PPA价格指数$0.036/kwh，环比4Q21$0.034/kwh+6%。分区域来看，PPA价格与当地的风光资源有密切关系。以光伏为例，光资源充分的西海岸区域，PPA价格相对较低，而光资源相对较差的东海岸PPA价格相对较高。财政补贴：直接补贴促进产业发展为了鼓励产业发展和技术进步，美国政府通过拨款支持相关产业企业和技术研发。当前的财政补贴政策，更多用于支持储能和新能源汽车领域的发展，储能方面主要支持多元化储能技术和长时储能的应用。本土贸易保护：对中国有所限制，但不可或缺美国对本土光伏贸易保护由来已久，期望通过贸易保护扶持国内制造业的发展。2011年11月，美国商务部宣布将对中国输美光伏电池展开反倾销和反补贴“双反”调查；

2012年5月，美国商务部宣布对中国光伏电池的进口收取31%的初步反倾销税（ADD），与2.9%至4.7%的新反补贴税（CVD）一起适用于所有进口的中国晶体硅光伏电池。2018年1月，USTR宣布启动201条款，对从中国进口的太阳能电池片征收30%的关税，为期四年。2022年2月4日USTR