第一部城弹性的丧失和恢复

第一部?城市弹性的丧失和恢复zw1.indd 1 2016/2/1 14:29:16zw1.indd 2 2016/2/1 14:29:16第1章 为什么日本城市的弹性会降低zw1.indd 3 2016/2/1 14:29:161.1 现在关注的城市弹性是什么从生态学和心理学上看，城市弹性原本是指“从被害事件中回到原来状态的恢复能力”。东日本大地震以后，这个概念因为与灾害的关系而被广泛使用。政府将其称为“国家弹性” （国土强韧化），并强调其重要性。在这样的背景下， 1959年伊势湾台风以后，日本制定了以《防灾基本法》为代表的各种法律，并依据这些法律推动了防灾措施的实施，但在东日本大地震中还是表现出应对能力的不足，而且无法轻易地实现灾后重建。2014年6月3日内阁会议确定的“国土强韧化基本计划”描述了该理念。“灾害因社会情况的不同，受灾的情况也大不相同。受灾时，灾害发生前的防灾准备工作程度不同，受灾程度就截然不同。防灾准备工作的目的，就是要减轻受灾时的损害程度，平时做好预防工作是关键。如果能够从东日本大地震吸取教训，则需要放弃先入为主的观念，随时做好最坏的打算，超越原本狭义的‘防灾’框架，采取包括国土政策、产业政策在内的综合措施⋯⋯同时做好长远的规划。⋯⋯为此，无论发生什么样的灾害，都应以①最大程度地保护生命；②保证国家及社会的重要功能不受破坏；③将国民的财产及公共设施的损失降至最低；④以迅速恢复和复兴为基本目标，朝着构建“强韧”和“柔软”兼备的安全、安心的国土、地区和经济社会的方向，坚定地推进“国土强韧化”（国家弹性）策略。其中，最重要的两点是“放弃先入为主的观念， 随时做好最坏的打算”和“超越原本狭义的‘防灾’框架，采取包括国土政策、产业政策在内的综合措施”。换言之，东日本大地震是 869年贞观地震的再现，由于政策上的准备不充分，损失极为惨重，甚至引发了核电站事故。所以首第一部?城市弹性的丧失和恢复zw1.indd 4 2016/2/1 14:29:16先应进行反省，避免再次发生这样的悲剧。其次需要冷静分析日本社会今天和未来的形势，不拘泥于“防灾”框架，重新审视整体国土结构和社会状况。从这个意义上说，城市弹性受到了重视。为什么城市弹性会成为问题—— 20世纪末以后1.2的情况回顾过去，城市弹性的概念也许源自 1995年的阪神、淡路大地震。这次地震成为迫使 20世纪末日本防灾体系进行修改的转机。阪神、淡路大地震是由从淡路到神户周边的活动断层（淡路岛—六甲活动断层地带）活动引发的。虽然研究人员在 20世纪80年代前就指出应对该断层予以关注，但并没有成为防灾措施的对象。当时，由于没有积极向国民传递危险信息，所以大多数居民都没有意识到活动断层的危险性，误认为“关西不会发生地震” ，没有戒备。当他们看到现代化建筑的倒塌和高速公路的破坏时，受到了极大冲击，认为“安全神话已破灭”。这表明对“低频率巨大灾害” 的准备不充分，亟须采取新的措施。由于意识到无法完全防止灾害的发生，所以比“减灾”更为重要的思维方式开始产生，对核电站抗震能力的质疑也是源自这次地震。2004年的苏门答腊地震发生在一般板块理论下不会发生大地震的安达曼、尼科巴群岛附近的海域，并向周围扩散，规模达到MW9.1～9.3。印度洋沿岸由此发生了大海啸，斯里兰卡、印度、泰国分别出现了4万、2万、5千人以上的死亡和失踪。印度尼西亚的遇难人数达到了17万。海啸袭击旅游胜地和城市的视频在全球传播，震撼了全世界。另一方面，进入 21世纪后，全球气候变暖等地球环境问题越发严重，海面上升造成全球规模的环境变化，突如其来的大暴雨等气象灾害加剧的征兆在世界各地变得随处可见。以 2005年美国发生的卡特里娜第1章为什么日本城市的弹性会降低5zw1.indd 5 2016/2/1 14:29:17飓风为代表，世界各地发生多起龙卷风、暴风雪和干旱等自然灾害。另外，在20世纪非常少见的大雨、洪水也在西欧国家频繁发生。在这样的情况下，从 2005年开始人们对大规模自然灾害的危机感逐渐增强，然而最终还是发生了东日本大地震。1.3 日本学术会议的警告（2007年）在人们对大规模自然灾害的危机感不断增强之时，日本学术会议在2006年6月接受了国土交通大臣的咨询，内容是“如何应对全球规模的自然灾害和减轻灾害的方法”。日本学术会议就这个课题，由理学、工程学、生命科学及人文科学的研究人员于 2006年2月共同成立了“针对自然灾害建设安全、安心社会基础设施的委员会” （委员长：泽田政则，早稻田大学教授）。由此集中了自然灾害的相关学术见解，并于2007年月归纳总结了减轻自然灾害基本思路的相关建议（面对自然灾害的增加，建立安全、安心的社会）。国土交通大臣的咨询主要有 3点：①未来有可能发生的灾害的形态；②灾害对社会、经济的影响及国土结构和社会系统的脆弱性所在 ；③建立有效、高效减轻灾害的未来国土结构和社会系统。日本学术会议的上述委员会分成三个小组委员会。第一小组委员会属于理学系统，主要负责汇总未来危险增加的见解。第二小组委员会主要负责总结防止严重灾害的对策。第三小组委员会主要负责分析整个社会结构的脆弱性。本书作者林良嗣和铃木康弘分别担任主持调查者和执行秘书，负责第三小组委员会的汇总工作。面对委员会提出的减轻自然灾害的建议，日本应采取的措施和政策如下，其中绝大部分建议来自第三小组委员会。（1）建立安全、安心社会的模式转换从“重视短期经济效应的角度”出发， 将“安全、安心社会的建立”第一部?城市弹性的丧失和恢复zw1.indd 6 2016/2/1 14:29:17作为最重要的课题，谋求模式的转换。2）社会基础设施建设的合适标准为了建设减轻自然灾害所需的社会基础设施，需要进行长期且合理的预算分配。在制定这样的预算时，不仅限于生命、财产的损害，还要对国力的降低、国土的荒废、旅游景点和文化的破坏，以及对国民的心理打击等进行评估。3）国土结构的重建以长远的视点重新建立均衡的国土结构。这需要通过重新配置人口和资产来分散风险，并根据未来人口的减少情况，由防灾脆弱地区的居民自己在考虑风险的前提下选择合适的居住地，以实现土地利用的合理化，同时建立保证首都功能的应急体系，以及建设恢复灾后重建活动所需的交通网络。4）实施软硬并举的对策措施除了建设防灾社会基础设施等硬件措施，还需要采取软件方面的措施，例如防灾培训、灾害经验的传承、避难和急救，以及复兴体系的建立、灾害时的信息系统和医疗系统的加强等。5）人口稀少地区的脆弱性评估和认识在因为人口稀少化和产业结构变化而造成灾害应对能力降低的孤岛、沿海、山区，评估并认识灾害脆弱性，建立应急和急救体系。6）国家和自治体的统一政策与自然灾害减轻相关的各省厅应明确各自的责任，在互相紧密合作的基础上制定和实施统一的政策。7）构建“灾害认知社会”以国民容易接受的形式绘制具体的受灾图，促进对灾害信息的认知。评估少子高龄化、小家庭化、信息化及社会和经济的国际化等造成的对自然灾害的脆弱性，促进防灾意识的提高，同时在国民和地区的合作下建设抗灾能力强的社会。第1章为什么日本城市的弹性会降低7zw1.indd 7 2016/2/1 14:29:178）防灾基础教育的实施为了普及自然灾害发生机制的相关基础知识、提高民众判断异常现象的理解能力和预测灾害的能力，需要加强防灾基础教育，其中包括修改学校教育中的地理、地质学课程内容。9）NPO（非营利组织）和NGO（非政府组织）的培养和支持在基于公共援助、互相协助和自助的自然灾害减轻的国民运动中，防灾教育、灾害经验的传承及灾害后的应急措施等 NPO、NGO在地区互相协助中发挥的作用巨大。国家和地方共同团体等应积极支持 NPO、NGO的培养。10）防灾领域的国际支持为了响应以亚洲为中心的国际社会对日本弹性的期待，应将社会、经济、农业、环境、科学技术、教育等领域系统关联起来，由各省厅开展紧密的合作。11）持续性减灾战略及体系除了自然环境的变化，还需掌握国土结构、防灾社会基础设施和社会结构的脆弱程度及其变化，建立可以依次应对的体系。上述建议指出，灾害脆弱性存在于社会结构和整个国土结构之中，并首次揭示了在人们以为安全的现代社会下， 脆弱性反而在增加的事实。此外，第一个建议“从重视短期经济效应的角度出发，将安全、安心社会的建立作为最重要课题，谋求模式的转换”值得关注。令人感到遗憾的是，在该建议完全没有得到有效运用的情况下就迎来了2011年的东日本大地震。作者作为总结建议的当事人，也对这样的事态感到非常遗憾。1.4 东日本大地震中的城市弹性问题东日本大地震中的问题非常多，与城市弹性有关的重要问题如下。第一部?城市弹性的丧失和恢复zw1.indd 8 2016/2/1 14:29:17首先是“没有预测到” 。虽然地震学者没有预测到日本海沟会发生M9.0级的大地震，但事实上在 869年的贞观地震和 1611年的地震中，海啸一直深入到仙台平原的纵深部分，造成了巨大的破坏。即便如此，也没有预测到还会发生这样的大地震。另外，虽然地震调查研究实施总部在2004年发布了福岛县海面的日本海沟附近有可能发生海沟型大地震的消息，但内阁中央防灾会议认为无须对此采取措施，同时东京电力和核能安全、保安院也做出了相同的判断。核能安全委员会在2006年制定的《发电用核反应堆设施相关抗震设计审查指南》中规定“针对设施使用期间发生的几率极低，但有可能对设施造成巨大影响的海啸，必须进行避免有损安全功能的设计”，但即使在科学上看“有可能”，如果判断“不会发生”，也可以把这句话理解为无须采取措施。如果从社会影响的角度考虑，有可能发生大地震这一事实一般被当作“不好的事实”看待。大多数人认为没有从科学上预测到M9.0大地震是福岛第一核电站发生事故的原因，但实际上并非如此，最大的问题在于社会削弱了对“不好的事实”的预测能力（是否将其作为事实看待并采取合理的措施）。上述国土强韧化计划中的“放弃先入为主的观念，随时做好最坏的打算”，正是对这一点的反省吧。这也是城市弹性问题，正视不好的事实并“为子孙后代做好长期规划”是未来防灾所追求的关键所在。第二点是“国土结构和社会状况本身存在的问题”。城市弹性有“柔软和灵活”的意思，不仅限于为了目的直接做好准备，还需要平时就思考有无直接关系，并为此做好准备。优先经济效益并过于追求合理化的系统无法做好这种准备。“超出预测范围就会损坏，不会损坏就不能说是合理的设计”。提升城市弹性的目的就在于如何改变这一想法，虽然这很难，但还是需要不断去改善。例如，为了追求方便放弃固定电话，采用手机系统，这在发生灾害第1章为什么日本城市的弹性会降低9zw1.indd 9 2016/2/1 14:29:17时就会出问题。一旦无线通讯系统瞬时需求量过大，就会出现系统冗余量过小的问题。还有想住哪里就住哪里的自由会提高社会基础设施的维持管理费。无论条件多么恶劣的地方，都可以通过技术攻克，这样的思维方式有时值得商榷。对于这些，都应要求未来“做好最坏的打算” 。这些都可以称为模式转换的大问题。不再坚持（固守基础设施） ，懂得后退（放弃土地利用） ，变得更加从容，以提高国土的接受能力和包容能力。不再“强韧化”，反而更加接近“柔软化”。实施改革会使私有财产和既得利益之间产生相当大的矛盾，这需要政治上的领导能力和国民对城市弹性的意识（ awareness）。对于无法获得短期经济利益的选择，需要进行考虑到子孙后代利益和损失的长期合理性探讨，如何提出这个问题并获得社会的认可，这要求在学术上基于理论和客观数据对其进行求证。第三点是“联动现象的问题”。也就是说，地震导致海面隆起，从而使海啸袭击陆地，同时沿海地区下沉，地面液态化造成海岸防潮堤的冗余度丧失。然后再加上大海啸的巨大力量，有可能导致堤防倒塌。有些地区，一旦海啸经过河流，山背面的水体会在几小时内进入市区。截至目前的研究和防灾预测都没有考虑上述复杂的联动现象。灾害的连锁反应是超乎想象的，遭遇海啸袭击后，储油罐破裂会造成火灾，甚至导致核电站