深化投资体制改革改进投资项目管理课件

深化投资体制改革

改进投资项目管理

国家发展改革委投资司罗国三

深化投资体制改革

改进投资项目管理国家发展改革委投资司一、投资的作用、内涵和投资管理的主要内容一、投资的作用、内涵和投资管理的主要内容（一）投资的作用1、保总量角度(1)、三大需求：投资、消费、净出口(2)、数据：对GDP的贡献率（2008－2013年）(3)、举例：应对1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机，都要发挥投资对稳定经济增长的关键作用（一）投资的作用1、保总量角度三大需求贡献率（％）年度资本形成最终消费净出口200847.044.28.8200987.649.8-37.4201052.943.14.0201147.756.5-4.2201247.155.0-2.1201354.450.0-4.4三大需求贡献率（％）年度资本形成最终消费净出口200847.2、调结构角度（1）政府投资方向：例如2014年中央预算内投资结构为保障性安居工程，“三农”建设，重大基础设施，社会事业和社会治理，支持边疆和少数民族地区发展，节能环保和生态建设，科技创新，以及中央本级建设（2）政策引导：产业政策、技术政策、准入标准，以及规划、土地、信贷、利率、价格、税收、投资补助贴息等2、调结构角度（二）投资项目和项目决策1、固定资产投资项目，是指在一个或多个场地上，按照一个总体设计，投入一定数量的资金或资产，新建、扩建或改进某项固定资产，以便在一定时期内增加产品生产或提供更多的服务。2、项目目标，分为宏观目标和具体目标两个层次。宏观目标，是指项目建设对国家、地区、部门或行业要达到的整体发展目标所产生的积极影响和作用。具体目标，是指项目建设要达到的直接效果。项目目标要与宏观发展目标相一致。（二）投资项目和项目决策1、固定资产投资项目，是指在一个或多3、项目决策，是指最终作出是否投资建设某个项目的决定。可行性研究，是指在项目决策阶段，对拟建项目所进行的全面的技术经济分析论证。通常包括“能不能行得通”、“有没有好处”、“是不是存在潜在的风险”这三方面的判断和决策。它是投资项目周期最重要的环节。决策者批复可行性研究报告，是项目决策的主要体现。从不同决策者角度，分为企业投资项目决策、政府投资项目决策。

深化投资体制改革改进投资项目管理4、项目决策程序与审批（核准）程序。决策程序是客观规律的体现；审批（核准）程序是政府在决策程序的某个（或多个）环节行使管理职责的体现。（1）企业投资项目决策程序与核准程序：企业决策层审定（包括投资机会研究、初步可行性研究、可行性研究），委托工程咨询机构编制《项目申请报告》——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向项目核准机关申请核准——项目核准机关委托工程咨询机构评估，作出是否核准的决定——取得核准批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施阶段。4、项目决策程序与审批（核准）程序。

（2）政府投资项目决策程序与审批程序：项目单位组织编制项目建议书，报审批机关批准——组织开展可行性研究，委托工程咨询机构编制可行性研究报告——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向审批机关申请批准——审批机关委托工程咨询机构评估，作出是否批准的决定——取得批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施准备阶段（初步设计、施工图设计、招标文件等）。（2）政府投资项目决策程序与审批程序：5、项目决策责任（1）投资主管部门：对项目的审批（核准）以及向本级政府提出审核意见负责，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等承担责任。（2）环境保护部门：对项目是否符合环境影响评价的法律法规，是否符合环境功能区划，拟采用的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。（3）国土资源部门：对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合规定和控制要求，补充耕地方案是否可行，对土地、矿产资源开发利用是否合理等负责。5、项目决策责任（4）城乡规划部门：对项目是否符合城乡规划要求，选址是否合理等负责。（5）行业管理部门：对项目是否符合国家有关法律法规、行业发展建设规划和行业管理的有关规定等负责。（6）其他有关部门（安全生产、消防等）：对项目是否符合有关法律法规和各级政府的有关规定负责。（7）金融机构：独立审贷，对贷款风险负责。（8）工程咨询机构：对咨询评估结论负责。（9）项目单位：对项目的申报程序合规性、申报材料真实性、是否按照批准的建设内容进行建设等负责，并承担资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。（4）城乡规划部门：对项目是否符合城乡规划要求，选址是否合理（三）投资管理的主要内容

1、投资分析和调控政策

监测分析全社会固定资产投资状况，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策、措施并组织实施。例如：（1）应对亚洲金融危机，1998年提出十二条政策措施。（2）应对国际金融危机，2008年底提出并有效实施一揽子政策措施，包括：两年内中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿投资的计划、十大产业调整和振兴规划等。（3）为激发经济发展的内生动力，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，通称“民间投资36条”）。（三）投资管理的主要内容1、投资分析和调控政策2、制定发展建设规划包括总体规划、区域规划和专项规划。为落实《十二五规划纲要》，到2013年底，国务院已批准专项规划约140项（其中规划期涉及“十二五”的100多项）、区域规划及政策近100项；国家发改委批准各类规划约50项。2、制定发展建设规划3、制定产业政策和行业准入标准产业结构调整指导目录外商投资产业指导目录中西部外商投资优势产业目录境外投资产业指导政策汽车、钢铁等重点行业的产业政策电石、铁合金等行业准入标准3、制定产业政策和行业准入标准4、投资管理法律法规、规章和规范性文件（1）综合类新开工项目管理项目资本金比例抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展利用外资重大工程安全质量核报国务院审核项目节能评估和审查信息公开4、投资管理法律法规、规章和规范性文件（2）企业投资类。核准制和备案制的体制框架基本建立。企业投资项目核准外商投资项目核准境外投资项目核准办法备案制指导意见改进和完善企业投资项目核准程序项目申请报告通用文本咨询评估大纲核准文件格式文本境外投资项目申请报告示范大纲高技术产业发展中央企业投资监管办法《企业投资项目核准和备案管理条例》研究制定工作正在抓紧推进（2）企业投资类。核准制和备案制的体制框架基本建立。（3）政府投资类。党政机关办公楼等楼堂馆所建设管理条例及标准投资补助和贴息直接投资、资本金注入改进和完善中央补助地方投资项目投资计划下达投资概算调整国际金融组织和外国政府贷款公示后评价审批地方政府投资项目规定积极推动出台《政府投资条例》（3）政府投资类。（4）中介机构类工程咨询业2010-2015年发展规划纲要工程咨询委托评估“短名单”及其管理办法中央投资项目招标代理资格

（4）中介机构类（5）其他类环境影响评价（环保部）用地预审（国土资源部）节能评估审查（国家发改委）财政财务管理（财政部）水利、农业、交通运输等行业管理部门规章、规范性文件（5）其他类5、政府投资资金管理（1）确定年度投资规模，提出投资方向和结构。中央预算内投资资金：我委商有关部门具体安排。专项建设基金：重大项目由我委商行业部门配套，其他由行业部门自行安排。财政专项资金：财政部与行业部门具体安排。（2）各级地方政府投资资金，除与中央投资配套外，根据当地政府规定安排。5、政府投资资金管理6、建设实施。（1）“五制”：法人责任制、资本金制、招标投标制、监理制和合同管理制。（2）代建制：项目单位缺乏建设管理经验、专业技术人员的政府投资项目，实行代理建设制度。（3）概算调整：政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化；调增幅度超过原核定概算10%的，审计后调整。（4）质量和工期。6、建设实施。（5）竣工验收。项目建成后，按照国家有关规定进行竣工验收。（6）资产移交。竣工验收合格后，按照规定及时转入固定资产。（7）后评价。项目建成交付使用后，选择一定数量项目，委托具备相应资质的工程咨询机构开展项目后评价，对投资决策、建设实施进行全面评价，并提出对策建议。（8）档案管理。项目单位、项目建设单位应当将项目申报、审批、建设实施过程中的有关文件存档备查。（5）竣工验收。项目建成后，按照国家有关规定进行竣工验收。7、监督管理。（1）项目审批部门的监督检查。（2）计划执行的监督检查。政府投资年度计划执行情况。（3）财政监督检查。政府投资资金支付、使用、效益情况，以及项目单位、项目建设单位执行财务、会计制度等情况。（4）有关部门监督管理。城乡规划、国土资源、环境保护、水利等行政主管部门对执行规划选址、土地利用、环境影响评价、水资源论证等情况。（5）质量安全监督检查。建设、安全生产等行政主管部门对执行建设标准和规范、工程质量、安全生产等制度的情况。

7、监督管理。（6）审计监督。对政府投资资金的安排、支付、使用，以及政府投资项目的概算执行情况和决算等。（7）统计监督检查。对统计资料报送情况进行监督检查。（8）行政监察。监察机关对监察对象履行政府投资决策、管理、监督检查职责等情况进行监察。（9）社会监督。新闻媒体、企事业单位、个人都有权对投资决策、建设实施过程中的违法行为向有关部门检举或起诉，有关部门应及时核实、处理。（6）审计监督。对政府投资资金的安排、支付、使用，以及政府投8、投资管理职责分工投资综合管理部门（投资主管部门）：发展改革部门；行业管理部门：交通运输、水利、农业、工业和信息化、教育、文化、卫生等；相关行政主管部门：城乡规划、国土资源、环境保护、节能等；相关监管部门：发展改革、财政、审计、监察、行业管理部门等。8、投资管理职责分工二、2004年以来深化投资体制改革主要进展和成效二、2004年以来深化投资体制改革主要进展和成效（一）2004-2012年改革情况

2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》印发实施，标志着适应社会主义市场经济的投资体制改革方向的确立。至此，投资体制改革进入了全面深化改革的新阶段。1、总体目标：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。（一）2004-2012年改革情况2004年7月，《国务院2、四方面改革任务（1）转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位。落实企业自主投资权，确立企业在投资活动中的主体地位；对于企业投资项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；政府主要从行使公共管理职能、维护社会公共利益角度对企业投资项目进行管理；进一步拓宽企业投资的融资渠道；营造各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置。2、四方面改革任务（2）完善政府投资体制，规范政府投资行为。合理界定政府投资范围健全政府投资的决策机制规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序加强政府投资项目管理（2）完善政府投资体制，规范政府投资行为。（3）加强和改善投资的宏观调控。完善投资宏观调控体系，改进投资宏观调控方式，协调投资宏观调控手段，综合运用经济、法律和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。（3）加强和改善投资的宏观调控。（4）加强和改进投资的监督管理。建立健全协同配合的企业投资监管体系，加强对投资中介服务机构的监管。对于政府投资项目，建立投资责任追究制度、加强审计监督、完善重大项目稽察制度、建立后评价制度和社会监督机制。对于企业投资项目，主要是从产业政策、行业准入、环境保护、土地使用等方面加强监督检查，确保国家的法律法规、方针政策得到贯彻实施，抑制低水平重复建设和投资的过快增长。（4）加强和改进投资的监督管理。3、主要做法和成效（1）改革传统的项目审批制改革前，无论是政府投资项目还是企业投资项目，都需要政府审批，其中大中型和限额以上项目由此前的国家计委和经贸委审批。改革后，对企业投资项目，一律不再实行审批制，除对少量的重大项目和限制类项目实行核准制外，其他项目均实行备案制。对政府投资项目，继续实行审批制，但对审核内容和环节做了简化。深化投资体制改革改进投资项目管理（2）简化审核内容和程序对企业投资项目，实行核准制的项目，政府从维护社会公共利益角度对其“外部性”条件进行审查；实行备案制的项目，政府只对备案申请进行非许可的合规性审查。简化企业投资项目的管理环节，由改革前的三道审批环节简化为改革后的一道核准环节；核准时限是20天（不含咨询评估、征求公众意见所需时间），备案的办理时限通常为3—5天。对政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时严格政府投资项目的初步设计、概算审批；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

（2）简化审核内容和程序（3）下放审核权限对于企业投资项目，实行核准制的项目，特别重大的项目由国家发展改革委或核报国务院核准，其他项目由地方核准；实行备案制的项目，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方备案。对于政府投资项目，中央投资项目中的重大项目由国家发展改革委审批，或者由国家发展改革委核报国务院审批，一般项目由有关部门审批。对于地方政府投资项目，除极少数特殊项目外，均由地方政府自行审批。改进中央投资计划管理方式，对于补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国家下达年度投资规模计划，明确投资目标、建设任务、补助标准和工作要求等，由各省分解安排到具体项目。（3）下放审核权限（4）大幅减少项目审核数量改革前，几乎所有的企业投资项目均需报各级政府审批。改革后，按照《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，实行核准制的项目仅占企业投资项目总数的约20％；其他企业投资项目实行备案管理，约占80%。据当时的测算，全社会投资项目中，继续实行审批制的政府投资项目约占10％，实行核准制的项目约占15％，实行备案制的项目约占75％。（4）大幅减少项目审核数量（5）改进投资调控和监管方式科学合理安排中央投资，充分发挥政府投资的调控引导作用，推动结构调整，协调地区发展，支持民生建设。积极发挥规划的指导作用，将行业和专项发展建设规划作为审核项目和安排投资的重要依据。加强产业政策和行业准入标准的制定，合理引导社会投资方向。坚持全国一盘棋，合理安排重大生产力布局，严格审核重大项目，维护国家经济安全。鼓励引导民间投资发展，增强投资增长内生动力和活力。在政府投资项目咨询评估中引入竞争机制，开展中央投资项目公示、后评价试点工作。（5）改进投资调控和监管方式（二）全面深化改革的思路和主要做法（2013年——）1、党的十八届三中全会《决定》部署

（1）主线。《决定》提出：要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，大幅减少政府对资源的直接配置。这明确了深化投资体制改革的主线。（二）全面深化改革的思路和主要做法（2013年——）1、党（2）重点和突破口。《决定》提出：深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全，涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这明确了改革的重点是确立企业投资主体地位，突破口是简政放权、减少审批。（3）投资准入制度的改革方向。《决定》提出：实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。（2）重点和突破口。2、《国务院机构改革和职能转变方案》部署（1）2013年减少和下放一批投资审批事项，发布修订的《核准目录》；下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目。（2）2014年，继续下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目，相应加强监督检查。（3）2014年，继续修订《核准目录》。根据经济社会发展需要，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小核准范围，切实落实企业和个人投资自主权。2、《国务院机构改革和职能转变方案》部署3、2013年以来的主要工作及成效（1）取消、下放和转出一批企业投资项目核准事项。（2）下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目。（3）修订发布《政府核准投资项目管理办法》和外商投资、境外投资项目核准备案管理办法。（4）加强对取消和下放投资审批事项规范管理和后续监管。（5）研究创新企业投资项目核准制。（6）加强投资领域法制建设。

3、2013年以来的主要工作及成效三、重点政策文件解读三、重点政策文件解读（一）《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（国发[2013]47号）

修订《政府核准的投资项目目录（2004年本）》1、修订目录的四项原则一是充分发挥市场作用，最大限度减少核准范围。二是科学划分中央和地方职责，以纵向放权为主。三是合理界定部门间的职责，加强横向配合。四是综合运用多种手段，改善和加强宏观调控。（一）《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（国发[202、目录的现状《核准目录（2013年本）》中保留的核准事项，主要集中在能源、交通运输、原材料、机械设备制造、城市公用设施等基础设施、基础产业领域的重大项目，以及外商投资、境外投资的重大项目。这些项目关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益，需要政府从维护社会公共利益角度进行审查。与2004年比，《核准目录（2013年本）》取消核准改为备案19项、下放地方政府核准20项、由国家发改委转给国务院行业管理部门核准10项。2、目录的现状3、下一步工作

2014年将提前再次修订《核准目录》。总体原则是，使市场在资源配置中起决定性作用，对于市场竞争充分、企业有自我调节能力、可以通过经济和法律手段有效调控的项目，坚决取消核准，最大限度缩小核准范围；对于现阶段仍然需要核准，但可以通过发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、总量控制等进行引导调控的项目，尽量下放地方政府管理；同时，强化规划约束和依法进行事中事后监管。3、下一步工作《核准目录（2013年本）》暂时保留了一些尚不具备取消下放条件的项目。例如：从当前化解严重产能过剩工作的需要出发，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的核准权限暂未调整，也暂时保留了对部分火电、热电等项目的核准事项。目前，发展改革委会同有关部门已经研究提出修订核准目录2013年本的建议，即将上报国务院，继续取消、下放一批核准事项，而且“含金量”更高。《核准目录（2013年本）》暂时保留了一些尚不具备取消下放条（二）《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013年，第3号令）修订《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》

（2005年，第31号令）一是明确资金管理和项目决策职责。我委不再审批补助贴息项目的可行性研究报告，只批资金申请报告、下达投资计划。二是简化简化报审内容，提高工作效率。三是改进和规范资金管理行为。强化“工作方案”的制定和执行。四是加强全过程监管。（二）《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013年，（三）《政府核准投资项目管理办法》（2014年，第11号令）修订《企业投资项目核准暂行办法》（2004年，第19号令）一是准确把握核准制的本质要求。二是进一步简化核准的审查内容。三是进一步明确分工、优化流程。四是进一步加强服务、信息公开。五是进一步加强纵横联动协同监管。

制定国家发展改革委核准事项的《服务指南》和《工作规则》，试行在线运行、限时办结。（三）《政府核准投资项目管理办法》（2014年，第11号令（四）《国家发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）及其配套文件1、相关背景：中央要求建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，包括重大项目决策。2、稳评的制度框架和内容制度框架：《暂行办法》作出适用范围和程序性规定；《分析篇章编制大纲（试行）》、《评估报告编制大纲（试行）》对稳评内容、方法和指标体系提出指导性意见。稳评内容：风险分析和风险评估。

（四）《国家发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（发《暂行办法》的主要规定：（1）适用范围。（2）风险等级。（3）评估主体。（4）评估报告。（5）评估报告审核和咨询。（6）评估结果应用。

《暂行办法》的主要规定：3、下一步工作考虑着手修订《暂行办法》。主要集中在以下几个方面：（1）稳评主体，“评估主体由项目所在地人民政府或其有关部门指定”；（2）稳评框架，“分析＋评估＋认可”；（3）稳评范围，信息化项目、海上项目。3、下一步工作考虑（五）发展改革委等五部委《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资〔2013〕2662号）

1、目的：在简政放权的同时，防止由于监管不到位出现管理真空。按照“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”的要求，切实做好取消、下放后的规范核准和协同监管工作。（五）发展改革委等五部委《关于改进规范投资项目核准行为加强协2、主要内容：（1）切实落实管理责任对于取消核准改为备案的项目，充分落实企业投资自主权。对于下放地方政府（省级政府）的项目，要切实履行核准职责。对于取消核准或者下放核准权限的项目，要同步下放核准前置条件审批权限。严格遵循国家化解产能过剩政策要求。

2、主要内容：（2）改进规范核准行为规范项目核准的前置条件。除法律法规明确规定外，一律放在核准后、开工前完成。简化项目核准审查内容，不再对“内部性”条件进行审查。缩短时限、提高效率。提高中介服务质量和效率。加大信息公开力度。（2）改进规范核准行为（3）建立纵横协管联动机制。相应调整城乡规划、用地预审、环评审批、节能审查等相关前置条件的审批权限。规范金融机构审贷行为。金融机构独立审贷，不得以项目核准或者备案机关的层级较低为由否决企业的贷款申请。加强规划引导和市场监管，实现放管并重、上下联动、纵横协管。

（3）建立纵横协管联动机制。（六）《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资〔2004〕2656号）

1、备案制的重要意义。确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键。有利于及时掌握和了解企业的投资动向，更加准确、全面地监控投资运行。有利于贯彻实施国家的法律法规、产业政策和行业准入制度有利于及时发布投资信息，引导全社会投资活动。有利于及时发现投资运行中存在的问题，并采取相应的调控措施。

（六）《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通2、备案的内容。除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，都应当予以备案。3、制定符合改革精神和当地实际的备案管理办法。4、加强对备案项目的监管。5、利用备案信息做好投资分析监测工作。6、备案信息管理系统建设。2、备案的内容。四、中央预算内投资安排和计划编制工作有关情况四、中央预算内投资安排和计划编制工作有关情况（一）中央预算内投资安排总体情况

“十二五”以来，中央预算内投资总量逐年增加，2011－2014年，中央预算内投资总规模分别为3826、4026、4376和4576亿元。

近年来，中央预算内投资主要投向保障性安居工程、“三农”建设、重大基础设施、社会事业和社会治理、支持边疆和少数民族地区发展、节能环保和生态建设以及科技创新等。根据中央要求和形势变化，在年度投资安排重点上，也会相应有所调整。（一）中央预算内投资安排总体情况“十二五”以来，中央预算内例如，2014年安排重点：在保障性安居工程建设方面，加大对棚户区改造及配套基础设施建设的支持力度，同时根据廉租房与公租房并轨的要求，相应调整投资安排重点加强保障性住房配套基础设施建设；在“三农”建设方面，重点支持新增千亿斤粮食和高标准农田建设，提高粮食保障能力；在重大基础设施建设方面，重点支持中西部重大铁路项目，加大长江等内河高等级航道建设支持力度；在环境保护方面，设立重大环境污染治理工程投资专项，推进落实《大气污染防治行动计划》，实施土壤环境保护工程，加强重点工业污染治理。例如，2014年安排重点：优化中央预算内投资结构，切实加强重点领域投入：一是向基层和农村倾斜。近年来，安排用于地方项目的投资比重均在80%左右。按照中央要求，用于“三农”建设的投资规模和比重逐年提高，2013年“三农”投资占比达到50.6%。二是向民生领域倾斜。近年来，用于教育卫生、农村水电路气等民生领域的比重持续超过60%。三是向中西部地区倾斜。近年来，安排给中西部地区的投资比例达到80%以上。优化中央预算内投资结构，切实加强重点领域投入：（二）中央预算内投资计划管理情况1、中央预算内投资计划编制下达工作程序（1）每年上半年，启动计划编制工作。（2）7月份，地方和部门编制计划草案报送我委。（3）7－10月份，我委初步审核计划草案，提出下一年度投资安排建议。（4）年底前，国务院确定下一年度总盘子，我委提出安排方案建议，报国务院审定。（5）第二年全国人代会后，抓紧下达投资计划，其中安排给中央单位的原则上要在3月底前下达；安排给地方的要在6月底前基本下达完毕。视进展情况和实际需要，适时调整投资计划。（二）中央预算内投资计划管理情况1、中央预算内投资计划编制下2、下放“小而广”项目安排权限2013年6月，我委印发通知，将廉租住房等31类中央补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，具体交由省级发改委安排。我委同有关行业管理部门，按照相关专项建设规划和中央预算内投资计划安排的总体要求，确定投资方向、目标任务、安排原则和补助标准等，下达分省（区、市）年度投资规模计划。省级发改委会同行业管理部门，及时分解落实到具体投资项目，下达年度投资项目计划，并报我委备案。同时，加强中央预算内投资项目管理，推进项目及时开工建设，加快投资计划执行进度，加大稽察、检查力度，保障工程质量和资金使用效益，确保实现年度目标任务。2、下放“小而广”项目安排权限（三）调整中央预算内投资安排结构

2014年对中央预算内投资结构作了大幅调整。遵循“盘活存量、用好增量、突出重点、提高效益”的原则，对有违市场公平竞争原则、使用较为分散的一些投资安排进行调整，大幅压缩一般竞争性企业项目投资，适当减少经营性基础设施投资，调整优化行业内部结构，停止安排楼堂馆所。通过压缩一般、优化结构、用好增量，集中了约1000亿元，主要用于市场不能有效配置资源的重点领域和突出薄弱环节，重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目，集中力量办大事。（三）调整中央预算内投资安排结构2014年对中央预算内投资谢谢！谢谢！深化投资体制改革

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国家发展改革委投资司罗国三

深化投资体制改革

改进投资项目管理国家发展改革委投资司一、投资的作用、内涵和投资管理的主要内容一、投资的作用、内涵和投资管理的主要内容（一）投资的作用1、保总量角度(1)、三大需求：投资、消费、净出口(2)、数据：对GDP的贡献率（2008－2013年）(3)、举例：应对1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机，都要发挥投资对稳定经济增长的关键作用（一）投资的作用1、保总量角度三大需求贡献率（％）年度资本形成最终消费净出口200847.044.28.8200987.649.8-37.4201052.943.14.0201147.756.5-4.2201247.155.0-2.1201354.450.0-4.4三大需求贡献率（％）年度资本形成最终消费净出口200847.2、调结构角度（1）政府投资方向：例如2014年中央预算内投资结构为保障性安居工程，“三农”建设，重大基础设施，社会事业和社会治理，支持边疆和少数民族地区发展，节能环保和生态建设，科技创新，以及中央本级建设（2）政策引导：产业政策、技术政策、准入标准，以及规划、土地、信贷、利率、价格、税收、投资补助贴息等2、调结构角度（二）投资项目和项目决策1、固定资产投资项目，是指在一个或多个场地上，按照一个总体设计，投入一定数量的资金或资产，新建、扩建或改进某项固定资产，以便在一定时期内增加产品生产或提供更多的服务。2、项目目标，分为宏观目标和具体目标两个层次。宏观目标，是指项目建设对国家、地区、部门或行业要达到的整体发展目标所产生的积极影响和作用。具体目标，是指项目建设要达到的直接效果。项目目标要与宏观发展目标相一致。（二）投资项目和项目决策1、固定资产投资项目，是指在一个或多3、项目决策，是指最终作出是否投资建设某个项目的决定。可行性研究，是指在项目决策阶段，对拟建项目所进行的全面的技术经济分析论证。通常包括“能不能行得通”、“有没有好处”、“是不是存在潜在的风险”这三方面的判断和决策。它是投资项目周期最重要的环节。决策者批复可行性研究报告，是项目决策的主要体现。从不同决策者角度，分为企业投资项目决策、政府投资项目决策。

深化投资体制改革改进投资项目管理4、项目决策程序与审批（核准）程序。决策程序是客观规律的体现；审批（核准）程序是政府在决策程序的某个（或多个）环节行使管理职责的体现。（1）企业投资项目决策程序与核准程序：企业决策层审定（包括投资机会研究、初步可行性研究、可行性研究），委托工程咨询机构编制《项目申请报告》——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向项目核准机关申请核准——项目核准机关委托工程咨询机构评估，作出是否核准的决定——取得核准批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施阶段。4、项目决策程序与审批（核准）程序。

（2）政府投资项目决策程序与审批程序：项目单位组织编制项目建议书，报审批机关批准——组织开展可行性研究，委托工程咨询机构编制可行性研究报告——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向审批机关申请批准——审批机关委托工程咨询机构评估，作出是否批准的决定——取得批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施准备阶段（初步设计、施工图设计、招标文件等）。（2）政府投资项目决策程序与审批程序：5、项目决策责任（1）投资主管部门：对项目的审批（核准）以及向本级政府提出审核意见负责，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等承担责任。（2）环境保护部门：对项目是否符合环境影响评价的法律法规，是否符合环境功能区划，拟采用的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。（3）国土资源部门：对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合规定和控制要求，补充耕地方案是否可行，对土地、矿产资源开发利用是否合理等负责。5、项目决策责任（4）城乡规划部门：对项目是否符合城乡规划要求，选址是否合理等负责。（5）行业管理部门：对项目是否符合国家有关法律法规、行业发展建设规划和行业管理的有关规定等负责。（6）其他有关部门（安全生产、消防等）：对项目是否符合有关法律法规和各级政府的有关规定负责。（7）金融机构：独立审贷，对贷款风险负责。（8）工程咨询机构：对咨询评估结论负责。（9）项目单位：对项目的申报程序合规性、申报材料真实性、是否按照批准的建设内容进行建设等负责，并承担资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。（4）城乡规划部门：对项目是否符合城乡规划要求，选址是否合理（三）投资管理的主要内容

1、投资分析和调控政策

监测分析全社会固定资产投资状况，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策、措施并组织实施。例如：（1）应对亚洲金融危机，1998年提出十二条政策措施。（2）应对国际金融危机，2008年底提出并有效实施一揽子政策措施，包括：两年内中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿投资的计划、十大产业调整和振兴规划等。（3）为激发经济发展的内生动力，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，通称“民间投资36条”）。（三）投资管理的主要内容1、投资分析和调控政策2、制定发展建设规划包括总体规划、区域规划和专项规划。为落实《十二五规划纲要》，到2013年底，国务院已批准专项规划约140项（其中规划期涉及“十二五”的100多项）、区域规划及政策近100项；国家发改委批准各类规划约50项。2、制定发展建设规划3、制定产业政策和行业准入标准产业结构调整指导目录外商投资产业指导目录中西部外商投资优势产业目录境外投资产业指导政策汽车、钢铁等重点行业的产业政策电石、铁合金等行业准入标准3、制定产业政策和行业准入标准4、投资管理法律法规、规章和规范性文件（1）综合类新开工项目管理项目资本金比例抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展利用外资重大工程安全质量核报国务院审核项目节能评估和审查信息公开4、投资管理法律法规、规章和规范性文件（2）企业投资类。核准制和备案制的体制框架基本建立。企业投资项目核准外商投资项目核准境外投资项目核准办法备案制指导意见改进和完善企业投资项目核准程序项目申请报告通用文本咨询评估大纲核准文件格式文本境外投资项目申请报告示范大纲高技术产业发展中央企业投资监管办法《企业投资项目核准和备案管理条例》研究制定工作正在抓紧推进（2）企业投资类。核准制和备案制的体制框架基本建立。（3）政府投资类。党政机关办公楼等楼堂馆所建设管理条例及标准投资补助和贴息直接投资、资本金注入改进和完善中央补助地方投资项目投资计划下达投资概算调整国际金融组织和外国政府贷款公示后评价审批地方政府投资项目规定积极推动出台《政府投资条例》（3）政府投资类。（4）中介机构类工程咨询业2010-2015年发展规划纲要工程咨询委托评估“短名单”及其管理办法中央投资项目招标代理资格

（4）中介机构类（5）其他类环境影响评价（环保部）用地预审（国土资源部）节能评估审查（国家发改委）财政财务管理（财政部）水利、农业、交通运输等行业管理部门规章、规范性文件（5）其他类5、政府投资资金管理（1）确定年度投资规模，提出投资方向和结构。中央预算内投资资金：我委商有关部门具体安排。专项建设基金：重大项目由我委商行业部门配套，其他由行业部门自行安排。财政专项资金：财政部与行业部门具体安排。（2）各级地方政府投资资金，除与中央投资配套外，根据当地政府规定安排。5、政府投资资金管理6、建设实施。（1）“五制”：法人责任制、资本金制、招标投标制、监理制和合同管理制。（2）代建制：项目单位缺乏建设管理经验、专业技术人员的政府投资项目，实行代理建设制度。（3）概算调整：政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化；调增幅度超过原核定概算10%的，审计后调整。（4）质量和工期。6、建设实施。（5）竣工验收。项目建成后，按照国家有关规定进行竣工验收。（6）资产移交。竣工验收合格后，按照规定及时转入固定资产。（7）后评价。项目建成交付使用后，选择一定数量项目，委托具备相应资质的工程咨询机构开展项目后评价，对投资决策、建设实施进行全面评价，并提出对策建议。（8）档案管理。项目单位、项目建设单位应当将项目申报、审批、建设实施过程中的有关文件存档备查。（5）竣工验收。项目建成后，按照国家有关规定进行竣工验收。7、监督管理。（1）项目审批部门的监督检查。（2）计划执行的监督检查。政府投资年度计划执行情况。（3）财政监督检查。政府投资资金支付、使用、效益情况，以及项目单位、项目建设单位执行财务、会计制度等情况。（4）有关部门监督管理。城乡规划、国土资源、环境保护、水利等行政主管部门对执行规划选址、土地利用、环境影响评价、水资源论证等情况。（5）质量安全监督检查。建设、安全生产等行政主管部门对执行建设标准和规范、工程质量、安全生产等制度的情况。

7、监督管理。（6）审计监督。对政府投资资金的安排、支付、使用，以及政府投资项目的概算执行情况和决算等。（7）统计监督检查。对统计资料报送情况进行监督检查。（8）行政监察。监察机关对监察对象履行政府投资决策、管理、监督检查职责等情况进行监察。（9）社会监督。新闻媒体、企事业单位、个人都有权对投资决策、建设实施过程中的违法行为向有关部门检举或起诉，有关部门应及时核实、处理。（6）审计监督。对政府投资资金的安排、支付、使用，以及政府投8、投资管理职责分工投资综合管理部门（投资主管部门）：发展改革部门；行业管理部门：交通运输、水利、农业、工业和信息化、教育、文化、卫生等；相关行政主管部门：城乡规划、国土资源、环境保护、节能等；相关监管部门：发展改革、财政、审计、监察、行业管理部门等。8、投资管理职责分工二、2004年以来深化投资体制改革主要进展和成效二、2004年以来深化投资体制改革主要进展和成效（一）2004-2012年改革情况

2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》印发实施，标志着适应社会主义市场经济的投资体制改革方向的确立。至此，投资体制改革进入了全面深化改革的新阶段。1、总体目标：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。（一）2004-2012年改革情况2004年7月，《国务院2、四方面改革任务（1）转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位。落实企业自主投资权，确立企业在投资活动中的主体地位；对于企业投资项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；政府主要从行使公共管理职能、维护社会公共利益角度对企业投资项目进行管理；进一步拓宽企业投资的融资渠道；营造各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置。2、四方面改革任务（2）完善政府投资体制，规范政府投资行为。合理界定政府投资范围健全政府投资的决策机制规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序加强政府投资项目管理（2）完善政府投资体制，规范政府投资行为。（3）加强和改善投资的宏观调控。完善投资宏观调控体系，改进投资宏观调控方式，协调投资宏观调控手段，综合运用经济、法律和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。（3）加强和改善投资的宏观调控。（4）加强和改进投资的监督管理。建立健全协同配合的企业投资监管体系，加强对投资中介服务机构的监管。对于政府投资项目，建立投资责任追究制度、加强审计监督、完善重大项目稽察制度、建立后评价制度和社会监督机制。对于企业投资项目，主要是从产业政策、行业准入、环境保护、土地使用等方面加强监督检查，确保国家的法律法规、方针政策得到贯彻实施，抑制低水平重复建设和投资的过快增长。（4）加强和改进投资的监督管理。3、主要做法和成效（1）改革传统的项目审批制改革前，无论是政府投资项目还是企业投资项目，都需要政府审批，其中大中型和限额以上项目由此前的国家计委和经贸委审批。改革后，对企业投资项目，一律不再实行审批制，除对少量的重大项目和限制类项目实行核准制外，其他项目均实行备案制。对政府投资项目，继续实行审批制，但对审核内容和环节做了简化。深化投资体制改革改进投资项目管理（2）简化审核内容和程序对企业投资项目，实行核准制的项目，政府从维护社会公共利益角度对其“外部性”条件进行审查；实行备案制的项目，政府只对备案申请进行非许可的合规性审查。简化企业投资项目的管理环节，由改革前的三道审批环节简化为改革后的一道核准环节；核准时限是20天（不含咨询评估、征求公众意见所需时间），备案的办理时限通常为3—5天。对政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时严格政府投资项目的初步设计、概算审批；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

（2）简化审核内容和程序（3）下放审核权限对于企业投资项目，实行核准制的项目，特别重大的项目由国家发展改革委或核报国务院核准，其他项目由地方核准；实行备案制的项目，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方备案。对于政府投资项目，中央投资项目中的重大项目由国家发展改革委审批，或者由国家发展改革委核报国务院审批，一般项目由有关部门审批。对于地方政府投资项目，除极少数特殊项目外，均由地方政府自行审批。改进中央投资计划管理方式，对于补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国家下达年度投资规模计划，明确投资目标、建设任务、补助标准和工作要求等，由各省分解安排到具体项目。（3）下放审核权限（4）大幅减少项目审核数量改革前，几乎所有的企业投资项目均需报各级政府审批。改革后，按照《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，实行核准制的项目仅占企业投资项目总数的约20％；其他企业投资项目实行备案管理，约占80%。据当时的测算，全社会投资项目中，继续实行审批制的政府投资项目约占10％，实行核准制的项目约占15％，实行备案制的项目约占75％。（4）大幅减少项目审核数量（5）改进投资调控和监管方式科学合理安排中央投资，充分发挥政府投资的调控引导作用，推动结构调整，协调地区发展，支持民生建设。积极发挥规划的指导作用，将行业和专项发展建设规划作为审核项目和安排投资的重要依据。加强产业政策和行业准入标准的制定，合理引导社会投资方向。坚持全国一盘棋，合理安排重大生产力布局，严格审核重大项目，维护国家经济安全。鼓励引导民间投资发展，增强投资增长内生动力和活力。在政府投资项目咨询评估中引入竞争机制，开展中央投资项目公示、后评价试点工作。（5）改进投资调控和监管方式（二）全面深化改革的思路和主要做法（2013年——）1、党的十八届三中全会《决定》部署

（1）主线。《决定》提出：要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，大幅减少政府对资源的直接配置。这明确了深化投资体制改革的主线。（二）全面深化改革的思路和主要做法（2013年——）1、党（2）重点和突破口。《决定》提出：深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全，涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这明确了改革的重点是确立企业投资主体地位，突破口是简政放权、减少审批。（3）投资准入制度的改革方向。《决定》提出：实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。（2）重点和突破口。2、《国务院机构改革和职能转变方案》部署（1）2013年减少和下放一批投资审批事项，发布修订的《核准目录》；下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目。（2）2014年，继续下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目，相应加强监督检查。（3）2014年，继续修订《核准目录》。根据经济社会发展需要，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小核准范围，切实落实企业和个人投资自主权。2、《国务院机构改革和职能转变方案》部署3、2013年以来的主要工作及成效（1）取消、下放和转出一批企业投资项目核准事项。（2）下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目。（3）修订发布《政府核准投资项目管理办法》和外商投资、境外投资项目核准备案管理办法。（4）加强对取消和下放投资审批事项规范管理和后续监管。（5）研究创新企业投资项目核准制。（6）加强投资领域法制建设。

3、2013年以来的主要工作及成效三、重点政策文件解读三、重点政策文件解读（一）《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（国发[2013]47号）

修订《政府核准的投资项目目录（2004年本）》1、修订目录的四项原则一是充分发挥市场作用，最大限度减少核准范围。二是科学划分中央和地方职责，以纵向放权为主。三是合理界定部门间的职责，加强横向配合。四是综合运用多种手段，改善和加强宏观调控。（一）《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（国发[202、目录的现状《核准目录（2013年本）》中保留的核准事项，主要集中在能源、交通运输、原材料、机械设备制造、城市公用设施等基础设施、基础产业领域的重大项目，以及外商投资、境外投资的重大项目。这些项目关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益，需要政府从维护社会公共利益角度进行审查。与2004年比，《核准目录（2013年本）》取消核准改为备案19项、下放地方政府核准20项、由国家发改委转给国务院行业管理部门核准10项。2、目录的现状3、下一步工作

2014年将提前再次修订《核准目录》。总体原则是，使市场在资源配置中起决定性作用，对于市场竞争充分、企业有自我调节能力、可以通过经济和法律手段有效调控的项目，坚决取消核准，最大限度缩小核准范围；对于现阶段仍然需要核准，但可以通过发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、总量控制等进行引导调控的项目，尽量下放地方政府管理；同时，强化规划约束和依法进行事中事后监管。3、下一步工作《核准目录（2013年本）》暂时保留了一些尚不具备取消下放条件的项目。例如：从当前化解严重产能过剩工作的需要出发，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的核准权限暂未调整，也暂时保留了对部分火电、热电等项目的核准事项。目前，发展改革委会同有关部门已经研究提出修订核准目录2013年本的建议，即将上报国务院，继续取消、下放一批核准事项，而且“含金量”更高。《核准目录（2013年本）》暂时保留了一些尚不具备取消下放条（二）《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013年，第3号令）修订《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》

（2005年，第31号令）一是明确资金管理和项目决策职责。我委不再审批补助贴息项目的可行性研究报告，只批资金申请报告、下达投资计划。二是简化简化报审内容，提高工作效率。三是改进和规范资金管理行为。强化“工作方案”的制定和执行。四是加强全过程监管。（二）《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013年，（三）《政府核准投资项目管理办法》（2014年，第11号令）修订《企业投资项目核准暂行办法》（2004年，第19号令）一是准确把握核准制的本质要求。二是进一步简化核准的审查内容。三是进一步明确分工、优化流程。四是进一步加强服务、信息公开。五是进一步加强纵横联动协同监管。

制定国家发展改革委核准事项的《服务指南》和《工作规则》，试行在线运行、限时办结。（三）《政府核准投资项目管理办法》（2014年，第11号令（四）《国家发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）及其配套文件1、相关背景：中央要求建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，包括重大项目决策。2、稳评的制度框架和内容制度框架：《暂行办法》作出适用范围和程序性规定；《分析篇章编制大纲（试行）》、《评估报告编制大纲（试行）》对稳评内容、方法和指标体系提出指导性意见。稳评内容：风险分析和风险评估。

（四）《国家发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（发《暂行办法》的主要规定：（1）适用范围。（2）风险等级。（3）评估主体。（4）评估报告。（5）评估报告审核和咨询。（6）评估结果应用。

《暂行办法》的主要规定：3、下一步工作考虑着手修订《暂行办法》。主要集中在以下几个方面：（1）稳评主体，“评估主体由项目所在地人民政府或其有关部门指定”；（2）稳评框架，“分析＋评估＋认可”；（3）稳评范围，信息化项目、海上项目。3、下一步工作考虑（五）发展改革委等五部委《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资〔2013〕2662号）

1、目的：在简政放权的同时，防止由于监管不到位出现管理真空。按照“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”的要求，切实做好取消、下放后的规范核准和协同监管工作。（五）发展改革委等五部委《关于改进规范投资项目核准行为加强协2、主要内容：（1）切实落实管理责任对于取