公共管理学概论课件

公共管理学公共管理学1公共管理学核心内容起点与终点公共产品公共管理公共利益主体客体基本特性基本区别主要内容两个途径公共政策治理工具三种力量公权社会市场四个保障领导能力人力资源公共财政绩效管理政府NGO企业公共企业公共部门体制变革公起点与终点公共产品公共管理公共利益主体客体基本特性基本区别2第一讲公共管理学：概念、框架与体系一、相关概念解析二、公共管理学的发展与研究途径三、公共管理学研究内容与框架体系第一讲公共管理学：概念、框架与体系一、相关概念解析3一、相关概念解析（一）行政管理、公共管理、公共行政1.行政管理（1）何为行政？行政的必要性？政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。——威尔逊在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。——古德诺一、相关概念解析4“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物，人们关怀着自己的所有，却忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物.”——亚里士多德“每个人都在力图应用他的资本，来使其生产品能得到最大价值。一般来说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少，他所追求的仅仅是个人的安乐，仅仅是个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标决不是他所追求的东西。由于追逐自己的利益，同时又促进了社会利益，其效果要比他真正想促进社会利益时所得到的效果还要大”——亚当·斯密“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物5“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己需要，而说对他们有好处。”——亚当·斯密“假如人人都是天使，那么这个社会将不需要任何政府，假如是天使在统治着人们，那么对政府的各种内外监督就没有必要了。”——詹姆斯·麦迪逊“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和6（2）何为管理法约尔：计划、组织、指挥、协调、控制古立克、厄威克：POSDCRB（3）行政与管理从最广义外延看，管理可涵盖行政，行政亦可包括管理，基本上二者具有相等性，即可以认为行政就是管理或管理即是行政。然而，就内容和实质看，二者存在重要区别：行政基本上是指服从指令和服务，而管理则指取得某些结果，强调取得这些结果的管理者的个人责任。（4）何为行政管理行政管理是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。——夏书章（2）何为管理72.公共管理（1）何为公共？“共同的，共有的”。区别于私有公共利益公共物品公共与政府的关联？（2）何为公共管理公共管理（publicmanagement)是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。2.公共管理8公共领域与私人领域公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭是公共领域，对于家庭来说，社区是公共领域，对于社区来说，国家是公共领域，对于国家来说，全球是公共领域通常说的公共领域是以国家为参照系公共领域与私人领域公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭9公共领域与私人领域的区别公共领域的以下特点决定了公共管理与私人管理不同公共领域涵盖范围广，组成部分之间存在差异。各个组成部分有要求平等的诉求，使得公共管理必须以公共利益为目标，以公正公平为准则。公共领域的信息沟通较难，标准和要求各异，需要预设制度，以使公众的诉求达到某种程度的一致。公共管理必须以委托的形式，将公共权力交与少数人。公共权力的合法性公共权力的垄断性公共权力的强制性公共权力的可监督性公共领域与私人领域的区别公共领域的以下特点决定了公共管理与私10公共管理与私人管理之间的区别私人管理权力的来源：产权目的：私人利益，经济理性私人组织私人权力竞争性隐私性涉及面窄公共管理权力的来源：合法性目的：公共利益，公平公正公共组织公共权力垄断性接受公众监督涉及面宽公共管理与私人管理之间的区别私人管理公共管理11（3）公共管理的特质以及与私人部门管理的区别<1>政治权威与经济权威<2>多元制衡与自主性<3>公共利益与私人利益<4>法的支配与意思自治<5>政府与市场<6>多元理性与经济理性（3）公共管理的特质以及与私人部门管理的区别12公共管理的性质在于：（１）承认政府部门治理的正当性；（２）强调政府对社会治理的主要责任；（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值；（５）强调政府绩效的重要性；（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（７）以公共的福祉和公共利益为目标；（８）将公共管理视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。公共管理的性质在于：133.公共行政

一般认为，公共行政（publicadministration)是国家行政机关依法管理国家事务和社会公共事务及政府内部事务的活动。从这个意义上说，行政管理、公共行政、公共行政管理可以看作是等同的概念。然而，公共行政与公共管理的关系，在学界却存在争议：

3.公共行政14三种不同的代表性观点：

1、公共行政是更大范围内的术语，公共管理从属于公共行政。罗森布鲁姆：公共行政包容了所有公共部门的活动。奥特、海迪、沙夫利兹：公共管理是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支。格雷姆、海斯：公共管理是公共行政下面一个较低层次的技术性领域。2、博兹曼和斯特劳斯曼：公共管理涉及的范围似乎比公共行政范围更广泛。3、欧文·E·休斯：公共行政与公共管理二者间没有从属关系，应把它们看做是两个相互竞争的典范。三种不同的代表性观点：15公共管理与公共行政的关系公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。全面地来看，公共管理与公共行政是既有联系、又有区别的两种管理模式。公共管理与公共行政之间的差别：公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。公共管理与公共行政的关系公共管理作为一种新的管理模式，是在公161、研究内容不同，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心和根本，它的研究对象不局限于政府，而是整个公共部门的组织，这同以往的行政学以政府为主要的研究对象是不一样的；2、公共管理学的研究方法主要集中在公共选择理论上，经济学对它的影响最大，而以往的行政学受政治学、管理学的影响最大，当然现在这以差别正在弱化。但是二者的视角的差别以及由此带来的观点的不同仍然有并行发展的趋势。1、研究内容不同，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心17两者的联系是：

１、公共管理与公共行政都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。

２、公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。３、公共管理和公共行政都是公共管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。

４、公共管理与公共行政都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。两者的联系是：18公平是公共管理核心理念什么是公平？——机会均等著名政治哲学家罗尔斯认为，机会应对所有人平等开放，只有机会均等的社会才是公平的社会。平均主义强调的是结果均等在公共领域，公平是核心理念教育、医疗、就业、社会保障公平是公共管理核心理念什么是公平？——机会均等19公平问题的两个典型案例教育机会均等公平就业机会公平问题的两个典型案例教育机会均等20教育机会均等教育机会均等包含两个基本观念：每个人具有相等机会接受最基本的教育，这种教育是共同性、强迫性的教育，可称为国民教育。人人具有相等机会接受符合其能力发展的教育，这种教育是分化的教育，其本意含有适应个性发展的意义，也可称为人才教育。入学机会均等教育过程均等影响教育结果的各种因素均等个人生理素质、家庭背景（包括父母的期望）、教育所处环境（如地区经济水平）要平衡这些因素，就必须采取积极主动的措施，而不仅仅是简单地提供均等的教育环境教育机会均等教育机会均等包含两个基本观念：21教育机会均等在西方的发展(一)传统社会中，“教育”往往是某一社会阶层代表其特殊地位的重要象征，因此教育机会常被少数人所垄断(我国学校教育几乎是科举的附庸；西方传统社会情形亦然，直至十八世纪，各国的教育宗旨仍以培养菁英，服务教会与担任公职为主)→十九世纪有了转变(由于西欧、北美各国的民主思潮高涨，教育机会均等的理想乃逐渐受到重视，均等的教育机会被视为人权之一，不再是贵族阶级的奢侈品；我国则在二十世纪初期，也开始重视教育机会均等的理想)(二)老牌民主国家英国的教育机会均等概念，始自1870年的教育法案，当时的目标是设立为全民开放的免费公立基础教育。到了1944年教育法案通过后，英国开始进一步确保所有儿童均能接受中等教育的权利。

教育机会均等在西方的发展(一)传统社会中，“教育”往往是某一22(三)美国的教育机会均等政策，关注焦点也是由基础教育逐渐扩充至中等教育。但是，由于美国是一多元族群的国家，族群问题乃成为追求教育机会均等的核心课题：在二十世纪中叶以前，美国的中小学教育实施“隔离但均等”措施，不同族群进入不同学校就读，但入学机会及接受共同课程的机会是相同的。简单地说，”教育机会均等”从缘起直到二十世纪中叶，其概念是以”入学机会”均等为核心，先进国家则已将实施范围延伸至中等教育阶段。(三)美国的教育机会均等政策，关注焦点也是由基础教育逐渐扩充23英国自1944年法案推行以后，学生依照11足岁(11+)测验成绩，被分配进入三种不同性质的中学就读，换言之，英国是以『均等但有差异』原则来推动中等教育的均等理想。而在1950年代中期已引起质疑，尤其不同学生被分派到三种中学接受不同的课程，其公平性如何确保，亟需深入探讨，而学者更关心，是否不同阶级的学生(例如劳工阶级)，都有均等的机会进入”文法中学”接受教育。1960年代工党执政以后，英国政府开始倡导”综合中学”，主张每个学生都应有相同的机会进入同一种学校，接受共同内容的课程，教育机会均等的概念已由”入学机会的均等”涵盖到”受教过程“和内容的均等”。英国自1944年法案推行以后，学生依照11足岁(11+)测验24美国二十世纪下半叶的发展：1966年在国会发表的《柯尔曼报告书》明确指出，教育机会均等应具备四个条件：1.要提供所有儿童免费教育至某一年龄水平。2.无论儿童的社会背景如何，要提供他们共同的课程。3.无论儿童出身如何，皆进同类学校。4.同一学区内的教育机会要绝对平等。《柯尔曼报告书》不但强调入学机会的均等，注意到学校特征的差异对儿童教育的影响，而且还指出分化课程在变动的社会与职业结构中是不切实际的，过早的分化只会加重教育机会的不均等。受到了柯尔曼对于教育机会均等』诠释的影响，美国因而也是将重点放在”入学后”效果的评估上，而不是单单只在维护”入学时”机会均等。美国二十世纪下半叶的发展：1966年在国会发表的《柯尔曼报告251960年代以后，由于人权思潮的风行，少数族群和妇女等弱势群体的权益受到高度重视，“正义”与”公正”成为新的价值标准，因而所谓的”教育机会均等”概念逐渐强调”补偿教育”以及”教育优先区”等措施。换言之，唯有对弱势群体投入”更多”的资源，才能追求真正有意义的均等；甚者，课程以及学校整体教育内涵、方法和过程，都必须呈现出两性平权与多元文化的精神和实质内容，才能算是彻底落实教育机会的均等。1960年代以后，由于人权思潮的风行，少数族群和妇女等弱势群26教育均等机会的实现美国的“不让一个孩子掉队”计划中国的义务教育（均衡化问题）教育均等机会的实现美国的“不让一个孩子掉队”计划27公平就业机会公平就业机会是这样一种环境，即所有人，无论其种族、肤色、宗教、性别、年龄、是否残废以及最初国家来源，都享有公平就业的机会。联邦政府在创造公平就业机会方面的努力包括：宪法修正案立法行政命令公平就业机会公平就业机会是这样一种环境，即所有人，无论其种族28宪法修正案美国宪法的两个修正案，第13号和14号，与人力资源管理有关13号：废除了美国的奴隶制14号：禁止国家非法夺取公民的生命、自由和财产，不得否认公民享有受法律平等保护的权利宪法修正案美国宪法的两个修正案，第13号和14号，与人力资源29立法国会通过了相关法律以提供平等就业机会。最近几年，国会通过了一些补充法律，扩展了对公平就业机会的保护。民权法案1963公平报酬法案1964民权法案第七号令公平就业委员会就业年龄歧视法案职业康复法案反歧视行动：一个组织积极努力寻找机会雇佣和提拔某个特定群体中的人。立法国会通过了相关法律以提供平等就业机会。最近几年，国会通过301974越战时期老兵调整法案1978怀孕歧视法案1990美国残疾人法案1991民权法案1994军人就业和重新就业权法案1974越战时期老兵调整法案31实施结果多数组织都认识到遵守这些法律的重要性关注公平避免昂贵的诉讼实施结果多数组织都认识到遵守这些法律的重要性32我国关于公平就业的规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产基础上，提高劳动报酬和福利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。妇女享有与男子平等的就业权利。除国家规定的不适合妇女的工种或岗位外，不得以性别为由拒绝录用或提高对妇女的录用标准。我国关于公平就业的规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务33案例：公司只招新手，熟手怒告“歧视”一家保险公司招聘储备营销管理人才，并注明：应聘者必须是没有寿险业务经验的从业者。长期从事寿除业务的赵先生看到招聘广告后，认为自己除了不符合“没经验”这条外，所有条件都符合。保险公司在面试时将赵先生拒之门外。对此，赵先生颇不理解，他认为，公司要招聘没有从业经验的人员，是对人从业经验的劳动者的歧视，侵害了自己平等就业的权利，也侵害了自己的名誉权，于是，将此公司告上了法庭，要求对方公开道歉并赔偿经济损失69元。案例：公司只招新手，熟手怒告“歧视”一家保险公司招聘储备营销34评析：保险公司说：熟手有“挖墙脚”之嫌，生手可以更好地融入公司企业文化中。企业在招聘时设定的招聘条件，如学历、年龄、身高都会相应地伤害一部分达不到要求的人。法院：公司根据自身经营发展的需要和特点，在招聘员工时的条件是合理地行使企业的自主用工权利的行为，没有违反相关条例。赵先生败诉。评析：保险公司说：熟手有“挖墙脚”之嫌，生手可以更好地融入公35我国有关妇女就业保障国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社会保障权利。在录用女职工时，应依法签订劳动合同，不得规定限制女职工结婚、生育的内容。实行男女同工同酬。在晋职、晋级、评定专业技术职务方面，男女平等。依法保护妇女安全和健康，妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。不得因结婚、怀孕、产假、哺乳等降低女职工工资，辞退女职工。除本人要求终止合同的除外。我国有关妇女就业保障国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社36我国对未成年人的就业保护国家明确规定禁止使用童工。对未成年工实行特殊劳动保护：不得从矿山、井下、有毒有害等劳动。我国对未成年人的就业保护国家明确规定禁止使用童工。37我国对残疾人的就业保障残疾人就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。具体措施：国家和社会举办残疾人福利企业，集中安排。国家失去各单位吸收残疾人就业。鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业。组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的劳动。对残疾人福利性企事业或个体劳动者，实行减免税。保护企业财产不受侵犯。我国对残疾人的就业保障残疾人就业，实行集中与分散相结合的方针38我国对退役军人的就业保障义务兵退役后，按照“从哪里来，回哪里去”的原则，由原征地安置。我国对志愿兵就业的规定我国对退役军人的就业保障义务兵退役后，按照“从哪里来，回哪里39我国对少数民族的就业保障优先招收少数民族人员培养少数民族人才我国对少数民族的就业保障优先招收少数民族人员40二、公共管理学的发展与研究途径1、公共产品为什么需要公共产品？公共产品同私人产品一样，能够满足人们的某种需要，有时这种需要是一种必须品如何判断一个物品的公共属性？竞争性有无排他性有私人物品收费物品无公用物品公共物品二、公共管理学的发展与研究途径1、公共产品竞争性有无排有私人41公共产品的定义公共产品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共产品的定义42公共产品的类型纯公共物品：国防、外交、法律等准公共物品：能源、交通、通信、教育等有形公共物品：各类公共设施等无形公共物品：法律、政策、制度等全国性的公共物品：国防、外交、宪法等地方性的公共物品：城市基础设施、地方法规等公共产品的类型432、公共事务涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务二十一世纪人类面临的六大危机核问题人口问题环境问题南北差距教育问题社会道德问题2、公共事务涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事44中国社会面临的五大危机贫富差距三农问题腐败问题就业问题社会信任问题中国社会面临的五大危机贫富差距45中国社会面临的四大转型从经济体制改革到政治体制改革从工业型社会向城市型社会转变，从生产型向消费型社会转变从让利于民到还权于民从权力社会向公民社会转变，从政府治理向社会共同治理转变，从管理型政府向服务型政府转变中国社会面临的四大转型从经济体制改革到政治体制改革463、公共政策：

公共管理的最主要途径。社会公共权威为公正的分配社会的价值和资源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解决问题的行为规范、行动指南和准则，并加以实施和落实，从而维护社会秩序，促进社会的协调发展的活动和过程。

3、公共政策：47公共政策与公共管理的关系1、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。2、公共政策具有一定的公共管理职能。虽然公共政策不实施具体管理行为。3、公共管理是实现公共政策的基本途径。4、公共管理行为与相关公共政策在某些层面上是合二为一的。公共政策与公共管理的关系1、公共政策指出了公共管理的基本方向48（一）公共管理的发展公共管理（PublicManagement）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。

（一）公共管理的发展49

（1）公共管理兴起的时代因素主要有：

1.政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。２.经济因素与财政压力。３.社会问题与政府不可治理性的增加。４.新右派学说与保守主义政治意识形态的影响。（1）公共管理兴起的时代因素主要有：50（二）公共管理的研究途径依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（PublicPolicyApproach，简称P途径）以及企业管理途径（BusinessApproach，简称B途径）。二者的共同点：组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析方法。（二）公共管理的研究途径51１.P途径下的公共管理公共政策取向的公共管理有三个基本共识：（１）视公共管理为政策分析互补之物；（２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；（３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。１.P途径下的公共管理522.B途径下的公共管理B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（２）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；（５）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。2.B途径下的公共管理53公共管理学研究方法（一）理论分析方法

理论分析方法又称为规范分析方法，它是一种通过价值判断做出结论的分析方法。该方法重视价值赋予，认为寻求公正、合理的价值应是人类行为的基本准则；它的方法论特征是“应然性”。公共管理使用该方法的操作规程是：先确立一定的理念、价值标准或行为规范，然后据此对公共管理（内容和过程）的“是”、“非”作出一定的评价，从而回答“应该怎么样”的问题。公共管理学研究方法（一）理论分析方法54（二）系统分析方法

系统分析方法是社会科学研究经常采用的方法。在公共管理学中，系统分析方法是一种运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各种环节、各个层次都当作一个相互关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案的研究方法。系统分析方法注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统的整体功能的最优化。在公共管理学中，系统分析方法的内容主要包括围绕着公共管理现象和过程所进行的整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。

（二）系统分析方法55（三）数量分析方法

公共管理学中的数量分析方法是指在广泛收集有关公共管理现象的大量数据的基础上，运用现代数学方法和定量分析技术，通过采用电子计算机等高科技手段，对这些数据及它们之间的关系进行分析，从而认识和掌握公共管理活动的规律的一种研究方法。采用此方法的基本要求是：必须以准确的数据资料为基础。难点是：由于人类感情的复杂性，人类行为的不确定性，人类心理活动的难以预知性，对于公共管理现象不是简单的数字就能完全说明的，这就给研究带来了一定的困难。因此，一般要求将定性研究方法与该方法配合使用。

（三）数量分析方法56（四）比较分析方法比较分析方法是指把事物不同的或相似的特征放在一起进行对比，从中找出共同点、本质性或规律性的东西，以指导公共管理实践的研究方法。它是一种既适用于空间序列，又适用于时间系列的分析方法。比较分析法可分为横向比较与纵向比较两种具体方式。公共管理学中的横向比较是指对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，以发现彼此之间的差异或优劣，取长补短；纵向比较是指对同一个国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中找出某些变化的原因和实质，作为公共管理的借鉴。常用作比较的公共管理范畴主要有：公共管理思想、公共管理原则、公共管理职能、公共管理体制、公共管理方式、公共管理手段等。

（四）比较分析方法57（五）实验分析方法实验分析方法来源于自然科学。在公共管理学中，这种方法是通过设计模拟实验，将公共管理的某些现象和发展过程再现出来，以发现它们在现实社会中的真实面貌，为科学地从事公共管理提供可靠依据。比如，将公共管理的某一项制度、某一项政策、某一种新的管理方法进行实验，在局部取得经验后，再将其全面推广。（五）实验分析方法58（六）资料分析方法资料分析方法又称文献法或间接研究方法。公共管理学中的资料分析方法主要是通过查阅现有文献资料中与公共管理相关的内容，从中寻求对一定公共管理现象或公共管理问题的了解、理解。文献资料的表现形式主要有法律法规条文、政策文件、文书档案、报刊、论文、研究报告等。由于公共管理行为具有较强的规范性，因此，通过运用资料分析方法，能够经常性地、较为清楚地了解公共管理问题的起因、解决问题的过程等；通过研究比较，有利于保持政策的连续性和稳定性。（六）资料分析方法59三、公共管理学的框架体系一般而言，公共管理学包括公共管理导论、公共管理者角色、公共部门的角色、公共部门战略管理、公共政策过程、公共组织管理、公共组织领导、公共部门人力资源管理、公共预算与财务管理、电子政府、公共部门绩效管理、危机管理、公共管理责任与伦理等内容。三、公共管理学的框架体系60第三节公共管理学的理论基础

一、经济学理论1、公共选择理论（政府失败理论）2、委托——代理人理论3、信息不对称理论4、交易费用理论第三节公共管理学的理论基础一、经济学理论61二、工商管理学理论1、泰勒的“科学管理”2、韦伯的“官僚制理论”3、巴纳德的“组织管理”4、德鲁克的“目标管理”其他比较有影响的管理学家还有：法约尔、马斯洛、钱德勒、沙因、韦尔奇等人。其他比较有影响的工商管理理论还有：激励理论、质量管理、学习型组织、流程再造等。二、工商管理学理论62三、政治学和行政学理论1、政府管理理论2、公共决策理论3、政治行为文化理论4、行政管理理论三、政治学和行政学理论63公共管理学公共管理学64公共管理学核心内容起点与终点公共产品公共管理公共利益主体客体基本特性基本区别主要内容两个途径公共政策治理工具三种力量公权社会市场四个保障领导能力人力资源公共财政绩效管理政府NGO企业公共企业公共部门体制变革公起点与终点公共产品公共管理公共利益主体客体基本特性基本区别65第一讲公共管理学：概念、框架与体系一、相关概念解析二、公共管理学的发展与研究途径三、公共管理学研究内容与框架体系第一讲公共管理学：概念、框架与体系一、相关概念解析66一、相关概念解析（一）行政管理、公共管理、公共行政1.行政管理（1）何为行政？行政的必要性？政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。——威尔逊在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。——古德诺一、相关概念解析67“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物，人们关怀着自己的所有，却忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物.”——亚里士多德“每个人都在力图应用他的资本，来使其生产品能得到最大价值。一般来说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少，他所追求的仅仅是个人的安乐，仅仅是个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标决不是他所追求的东西。由于追逐自己的利益，同时又促进了社会利益，其效果要比他真正想促进社会利益时所得到的效果还要大”——亚当·斯密“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物68“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己需要，而说对他们有好处。”——亚当·斯密“假如人人都是天使，那么这个社会将不需要任何政府，假如是天使在统治着人们，那么对政府的各种内外监督就没有必要了。”——詹姆斯·麦迪逊“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和69（2）何为管理法约尔：计划、组织、指挥、协调、控制古立克、厄威克：POSDCRB（3）行政与管理从最广义外延看，管理可涵盖行政，行政亦可包括管理，基本上二者具有相等性，即可以认为行政就是管理或管理即是行政。然而，就内容和实质看，二者存在重要区别：行政基本上是指服从指令和服务，而管理则指取得某些结果，强调取得这些结果的管理者的个人责任。（4）何为行政管理行政管理是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。——夏书章（2）何为管理702.公共管理（1）何为公共？“共同的，共有的”。区别于私有公共利益公共物品公共与政府的关联？（2）何为公共管理公共管理（publicmanagement)是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。2.公共管理71公共领域与私人领域公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭是公共领域，对于家庭来说，社区是公共领域，对于社区来说，国家是公共领域，对于国家来说，全球是公共领域通常说的公共领域是以国家为参照系公共领域与私人领域公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭72公共领域与私人领域的区别公共领域的以下特点决定了公共管理与私人管理不同公共领域涵盖范围广，组成部分之间存在差异。各个组成部分有要求平等的诉求，使得公共管理必须以公共利益为目标，以公正公平为准则。公共领域的信息沟通较难，标准和要求各异，需要预设制度，以使公众的诉求达到某种程度的一致。公共管理必须以委托的形式，将公共权力交与少数人。公共权力的合法性公共权力的垄断性公共权力的强制性公共权力的可监督性公共领域与私人领域的区别公共领域的以下特点决定了公共管理与私73公共管理与私人管理之间的区别私人管理权力的来源：产权目的：私人利益，经济理性私人组织私人权力竞争性隐私性涉及面窄公共管理权力的来源：合法性目的：公共利益，公平公正公共组织公共权力垄断性接受公众监督涉及面宽公共管理与私人管理之间的区别私人管理公共管理74（3）公共管理的特质以及与私人部门管理的区别<1>政治权威与经济权威<2>多元制衡与自主性<3>公共利益与私人利益<4>法的支配与意思自治<5>政府与市场<6>多元理性与经济理性（3）公共管理的特质以及与私人部门管理的区别75公共管理的性质在于：（１）承认政府部门治理的正当性；（２）强调政府对社会治理的主要责任；（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值；（５）强调政府绩效的重要性；（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（７）以公共的福祉和公共利益为目标；（８）将公共管理视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。公共管理的性质在于：763.公共行政

一般认为，公共行政（publicadministration)是国家行政机关依法管理国家事务和社会公共事务及政府内部事务的活动。从这个意义上说，行政管理、公共行政、公共行政管理可以看作是等同的概念。然而，公共行政与公共管理的关系，在学界却存在争议：

3.公共行政77三种不同的代表性观点：

1、公共行政是更大范围内的术语，公共管理从属于公共行政。罗森布鲁姆：公共行政包容了所有公共部门的活动。奥特、海迪、沙夫利兹：公共管理是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支。格雷姆、海斯：公共管理是公共行政下面一个较低层次的技术性领域。2、博兹曼和斯特劳斯曼：公共管理涉及的范围似乎比公共行政范围更广泛。3、欧文·E·休斯：公共行政与公共管理二者间没有从属关系，应把它们看做是两个相互竞争的典范。三种不同的代表性观点：78公共管理与公共行政的关系公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。全面地来看，公共管理与公共行政是既有联系、又有区别的两种管理模式。公共管理与公共行政之间的差别：公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。公共管理与公共行政的关系公共管理作为一种新的管理模式，是在公791、研究内容不同，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心和根本，它的研究对象不局限于政府，而是整个公共部门的组织，这同以往的行政学以政府为主要的研究对象是不一样的；2、公共管理学的研究方法主要集中在公共选择理论上，经济学对它的影响最大，而以往的行政学受政治学、管理学的影响最大，当然现在这以差别正在弱化。但是二者的视角的差别以及由此带来的观点的不同仍然有并行发展的趋势。1、研究内容不同，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心80两者的联系是：

１、公共管理与公共行政都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。

２、公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。３、公共管理和公共行政都是公共管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。

４、公共管理与公共行政都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。两者的联系是：81公平是公共管理核心理念什么是公平？——机会均等著名政治哲学家罗尔斯认为，机会应对所有人平等开放，只有机会均等的社会才是公平的社会。平均主义强调的是结果均等在公共领域，公平是核心理念教育、医疗、就业、社会保障公平是公共管理核心理念什么是公平？——机会均等82公平问题的两个典型案例教育机会均等公平就业机会公平问题的两个典型案例教育机会均等83教育机会均等教育机会均等包含两个基本观念：每个人具有相等机会接受最基本的教育，这种教育是共同性、强迫性的教育，可称为国民教育。人人具有相等机会接受符合其能力发展的教育，这种教育是分化的教育，其本意含有适应个性发展的意义，也可称为人才教育。入学机会均等教育过程均等影响教育结果的各种因素均等个人生理素质、家庭背景（包括父母的期望）、教育所处环境（如地区经济水平）要平衡这些因素，就必须采取积极主动的措施，而不仅仅是简单地提供均等的教育环境教育机会均等教育机会均等包含两个基本观念：84教育机会均等在西方的发展(一)传统社会中，“教育”往往是某一社会阶层代表其特殊地位的重要象征，因此教育机会常被少数人所垄断(我国学校教育几乎是科举的附庸；西方传统社会情形亦然，直至十八世纪，各国的教育宗旨仍以培养菁英，服务教会与担任公职为主)→十九世纪有了转变(由于西欧、北美各国的民主思潮高涨，教育机会均等的理想乃逐渐受到重视，均等的教育机会被视为人权之一，不再是贵族阶级的奢侈品；我国则在二十世纪初期，也开始重视教育机会均等的理想)(二)老牌民主国家英国的教育机会均等概念，始自1870年的教育法案，当时的目标是设立为全民开放的免费公立基础教育。到了1944年教育法案通过后，英国开始进一步确保所有儿童均能接受中等教育的权利。

教育机会均等在西方的发展(一)传统社会中，“教育”往往是某一85(三)美国的教育机会均等政策，关注焦点也是由基础教育逐渐扩充至中等教育。但是，由于美国是一多元族群的国家，族群问题乃成为追求教育机会均等的核心课题：在二十世纪中叶以前，美国的中小学教育实施“隔离但均等”措施，不同族群进入不同学校就读，但入学机会及接受共同课程的机会是相同的。简单地说，”教育机会均等”从缘起直到二十世纪中叶，其概念是以”入学机会”均等为核心，先进国家则已将实施范围延伸至中等教育阶段。(三)美国的教育机会均等政策，关注焦点也是由基础教育逐渐扩充86英国自1944年法案推行以后，学生依照11足岁(11+)测验成绩，被分配进入三种不同性质的中学就读，换言之，英国是以『均等但有差异』原则来推动中等教育的均等理想。而在1950年代中期已引起质疑，尤其不同学生被分派到三种中学接受不同的课程，其公平性如何确保，亟需深入探讨，而学者更关心，是否不同阶级的学生(例如劳工阶级)，都有均等的机会进入”文法中学”接受教育。1960年代工党执政以后，英国政府开始倡导”综合中学”，主张每个学生都应有相同的机会进入同一种学校，接受共同内容的课程，教育机会均等的概念已由”入学机会的均等”涵盖到”受教过程“和内容的均等”。英国自1944年法案推行以后，学生依照11足岁(11+)测验87美国二十世纪下半叶的发展：1966年在国会发表的《柯尔曼报告书》明确指出，教育机会均等应具备四个条件：1.要提供所有儿童免费教育至某一年龄水平。2.无论儿童的社会背景如何，要提供他们共同的课程。3.无论儿童出身如何，皆进同类学校。4.同一学区内的教育机会要绝对平等。《柯尔曼报告书》不但强调入学机会的均等，注意到学校特征的差异对儿童教育的影响，而且还指出分化课程在变动的社会与职业结构中是不切实际的，过早的分化只会加重教育机会的不均等。受到了柯尔曼对于教育机会均等』诠释的影响，美国因而也是将重点放在”入学后”效果的评估上，而不是单单只在维护”入学时”机会均等。美国二十世纪下半叶的发展：1966年在国会发表的《柯尔曼报告881960年代以后，由于人权思潮的风行，少数族群和妇女等弱势群体的权益受到高度重视，“正义”与”公正”成为新的价值标准，因而所谓的”教育机会均等”概念逐渐强调”补偿教育”以及”教育优先区”等措施。换言之，唯有对弱势群体投入”更多”的资源，才能追求真正有意义的均等；甚者，课程以及学校整体教育内涵、方法和过程，都必须呈现出两性平权与多元文化的精神和实质内容，才能算是彻底落实教育机会的均等。1960年代以后，由于人权思潮的风行，少数族群和妇女等弱势群89教育均等机会的实现美国的“不让一个孩子掉队”计划中国的义务教育（均衡化问题）教育均等机会的实现美国的“不让一个孩子掉队”计划90公平就业机会公平就业机会是这样一种环境，即所有人，无论其种族、肤色、宗教、性别、年龄、是否残废以及最初国家来源，都享有公平就业的机会。联邦政府在创造公平就业机会方面的努力包括：宪法修正案立法行政命令公平就业机会公平就业机会是这样一种环境，即所有人，无论其种族91宪法修正案美国宪法的两个修正案，第13号和14号，与人力资源管理有关13号：废除了美国的奴隶制14号：禁止国家非法夺取公民的生命、自由和财产，不得否认公民享有受法律平等保护的权利宪法修正案美国宪法的两个修正案，第13号和14号，与人力资源92立法国会通过了相关法律以提供平等就业机会。最近几年，国会通过了一些补充法律，扩展了对公平就业机会的保护。民权法案1963公平报酬法案1964民权法案第七号令公平就业委员会就业年龄歧视法案职业康复法案反歧视行动：一个组织积极努力寻找机会雇佣和提拔某个特定群体中的人。立法国会通过了相关法律以提供平等就业机会。最近几年，国会通过931974越战时期老兵调整法案1978怀孕歧视法案1990美国残疾人法案1991民权法案1994军人就业和重新就业权法案1974越战时期老兵调整法案94实施结果多数组织都认识到遵守这些法律的重要性关注公平避免昂贵的诉讼实施结果多数组织都认识到遵守这些法律的重要性95我国关于公平就业的规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产基础上，提高劳动报酬和福利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。妇女享有与男子平等的就业权利。除国家规定的不适合妇女的工种或岗位外，不得以性别为由拒绝录用或提高对妇女的录用标准。我国关于公平就业的规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务96案例：公司只招新手，熟手怒告“歧视”一家保险公司招聘储备营销管理人才，并注明：应聘者必须是没有寿险业务经验的从业者。长期从事寿除业务的赵先生看到招聘广告后，认为自己除了不符合“没经验”这条外，所有条件都符合。保险公司在面试时将赵先生拒之门外。对此，赵先生颇不理解，他认为，公司要招聘没有从业经验的人员，是对人从业经验的劳动者的歧视，侵害了自己平等就业的权利，也侵害了自己的名誉权，于是，将此公司告上了法庭，要求对方公开道歉并赔偿经济损失69元。案例：公司只招新手，熟手怒告“歧视”一家保险公司招聘储备营销97评析：保险公司说：熟手有“挖墙脚”之嫌，生手可以更好地融入公司企业文化中。企业在招聘时设定的招聘条件，如学历、年龄、身高都会相应地伤害一部分达不到要求的人。法院：公司根据自身经营发展的需要和特点，在招聘员工时的条件是合理地行使企业的自主用工权利的行为，没有违反相关条例。赵先生败诉。评析：保险公司说：熟手有“挖墙脚”之嫌，生手可以更好地融入公98我国有关妇女就业保障国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社会保障权利。在录用女职工时，应依法签订劳动合同，不得规定限制女职工结婚、生育的内容。实行男女同工同酬。在晋职、晋级、评定专业技术职务方面，男女平等。依法保护妇女安全和健康，妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。不得因结婚、怀孕、产假、哺乳等降低女职工工资，辞退女职工。除本人要求终止合同的除外。我国有关妇女就业保障国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社99我国对未成年人的就业保护国家明确规定禁止使用童工。对未成年工实行特殊劳动保护：不得从矿山、井下、有毒有害等劳动。我国对未成年人的就业保护国家明确规定禁止使用童工。100我国对残疾人的就业保障残疾人就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。具体措施：国家和社会举办残疾人福利企业，集中安排。国家失去各单位吸收残疾人就业。鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业。组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的劳动。对残疾人福利性企事业或个体劳动者，实行减免税。保护企业财产不受侵犯。我国对残疾人的就业保障残疾人就业，实行集中与分散相结合的方针101我国对退役军人的就业保障义务兵退役后，按照“从哪里来，回哪里去”的原则，由原征地安置。我国对志愿兵就业的规定我国对退役军人的就业保障义务兵退役后，按照“从哪里来，回哪里102我国对少数民族的就业保障优先招收少数民族人员培养少数民族人才我国对少数民族的就业保障优先招收少数民族人员103二、公共管理学的发展与研究途径1、公共产品为什么需要公共产品？公共产品同私人产品一样，能够满足人们的某种需要，有时这种需要是一种必须品如何判断一个物品的公共属性？竞争性有无排他性有私人物品收费物品无公用物品公共物品二、公共管理学的发展与研究途径1、公共产品竞争性有无排有私人104公共产品的定义公共产品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共产品的定义105公共产品的类型纯公共物品：国防、外交、法律等准公共物品：能源、交通、通信、教育等有形公共物品：各类公共设施等无形公共物品：法律、政策、制度等全国性的公共物品：国防、外交、宪法等地方性的公共物品：城市基础设施、地方法规等公共产品的类型1062、公共事务涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务二十一世纪人类面临的六大危机核问题人口问题环境问题南北差距教育问题社会道德问题2、公共事务涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事107中国社会面临的五大危机贫富差距三农问题腐败问题就业问题社会信任问题中国社会面临的五大危机贫富差距108中国社会面临的四大转型从经济体制改革到政治体制改革从工业型社会向城市型社会转变，从生产型向消费型社会转变从让利于民到还权于民从权力社会向公民社会转变，从政府治理向社会共同治理转变，从管理型政府向服务型政府转变中国社会面临的四大转型从经济体制改革到政治体制改革1093、公共政策：

公共管理的最主要途径。社会公共权威为公正的分配社会的价值和资源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解决问题的行为规范、行动指南和准则，并加以实施和落实，从而维护社会秩序，促进社会的协调发展的活动和过程。

3、公共政策：110公共政策与公共管理的关系1、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。2、公共政策具有一定的公共管理职能。虽然公共政策不实施具体管理行为。3、公共管理是实现公共政策的基本途径。4、公共管理行为与相关公共政策在某些层面上是合二为一的。公共政策与公共管理的关系1、公共政策指出了公共管理的基本方向111（一）公共管理的发展公共管理（PublicManagement）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。

（一）公共管理的发展112

（1）公共管理兴起的时代因素主要有：

1.政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。２.经济因素与财政压力。３.社会问题与政府不可治理性的增加。４.新右派学说与保守主义政治意识形态的影响。（1）公共管理兴起的时代因素主要有：113（二）公共管理的研究途径依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（PublicPolicyApproach，简称P途径）以及企业管理途径（BusinessApproach，简称B途径）。二者的共同点：组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析方法。（二）公共管理的研究途径114１.P途径下的公共管理公共政策取向的公共管理有三个基本共识：（１）视公共管理为政策分析互补