固定收益点评：从业务历史沿革的角度城投定位

证券研究报告|固定收益研究请仔细阅读本报告末页声明城投定位——从业务历史沿革的角度城投是我国财政制度下的产物。1994年分税制改革后，地方政府财力上移，但是事权不变，预算法进一步限制地方政府融资渠道，急需新型融资模式。地方政府融资平台应运而生。从官方文件总结来看，地方政府融资平台具有几个特点:1)由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立。2)地方政府承担连带还款责任。3)承担政府投资项目融资功能。4)拥有独立法人资格的经济实体。地方政府与城投业务模式的变迁史。从业务角度来说，政府采购是城投与政府发生业务关系较为早期和基础的方式。政府采购是货物模式基本未变，政府采购工程由以BT模式为主的代建制转为以BOT模式为主的PPP项目和委托代建并行，政府采购服务进一步规范化，明确政府购买服务清单。规范化政府采购行为始于1999年，是政府公共财政支出的重要组成部分。2003年1月1日正式实施的《政府采购法》将政府采购分为采购货物、工程和服务三种模式。2015年之前，政府采购以政府购买货物、工程为主，占比超过90%。政府采购工程一直为占比最高的政府采购方式，与城投联系紧密。2014年43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，这减轻了政府财政支出负担，也引入了社会资本的力量，形成了政府采购的新格局。PPP成为新的城投业务承接模式。城投在与地方政府业务往来过程中，不断形成隐性债务积累，造成债务风险上升。由于债务关系等未能有效厘清，城投在和地方政府业务往来过程中，不断形成隐性债务。这也是过去十多年地方政府债务管控多次的着力点。综合审计署与财政部披露的新增隐债问责案例，大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的城投公司公益性项目的资金借款，常见于委托代建，但委托代建业务模式并不违规，只能根据该笔贷款是否由政府承诺偿还进行判断。部分业务模式在业务模式上就会产生隐性债务，BT和政府购买服务模式为政府采购中容易产生隐性债务的两种模式。后来，财政部对两种模式均有不同程度的限制。2012年开始，通过BT模式融资被明令限制。2017年开始，严禁将工程类项目纳入政府购买服务范围，严禁以政府购买服务项目作为抵押违规融资。城投转型是大势所趋。2017年总书记在全国金融工作会议上首次提到对于地方政府债务问题要终身问责、倒查责任。而后地方政府债务管控进一步强化，隐债红线确立之后，城投融资业务受到的监管趋严。过程中经历了多次经济周期压力，隐债管控的红线并未松动。今年中央经济工作会议中再度强调要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。这意味着城投转型的大方向不会发生变化，应当顺应监管要求，在逐渐剥离融资功能的背景下，并且规范发展现有业务模式，同时发展新型模式。站在当下，如何判断城投政府业务资质？我们应当明确一点，城投公司作为政府的“施工队”，承担基础设施建设等公益性项目本身并不违规，隐债监管的核心在于禁止借助政府信用进行违规融资。如何判断城投政府业务资质？我们认为可以从对手方和资金平衡方式两方面进行分析。从业务对手方来看，地方政府占比越高，城投相对信用风险越稳健，建议关注主要业务对手方为地方政府或其下辖部门的城投平台。而从资金平衡方式来看，在纯管理费模式、成本溢价模式、土地出让金返还模式以及销售回款几个模式中，建议关注通过纯管理费模式进行业务资金平衡的城投平台。风险提示：城投业务不合规范。作者析师杨业伟析师赵增辉相关研究据点评》2022-12-13P.2请仔细阅读本报告末页声明1、城投平台与政府为何联系紧密？有哪些政府相关业务模式？ 4，地方政府寻求新型融资模式 41.2政府采购模式变迁史 51.2.1政府采购规范化与代建制 51.2.2政府购买服务范围拓展 7 2、城投政府业务快速扩张，隐性债务的产生与置换 152.1旧预算法限制地方政府举债，部分城投业务产生隐性债务 152.2哪些城投政府业务模式容易造成隐性债务？ 162.3BT项目融资被明令限制，严格规范政府购买服务 233、隐债监管红线确立之后，城投业务走向何方？ 24 4、站在当下，如何判断城投政府业务资质？ 274.1对手方：政府及其下辖部门回款稳定性最强 274.2资金平衡方式：纯管理费模式风险最低 27 图表1：央地收入占比(%) 4图表2：央地支出占比(%) 4 图表4：政府采购模式变迁示意图 5 BT程图 7 图表9：政府采购结构 9图表10：政府与社会资本合作(PPP)项目相关政策 9 PPP机制规模(亿元) 14 5：PPP项目各类运营方式占比(按金额分) 15 图表18：地方政府负有偿还责任的债务结构(万亿元) 16图表19：发行债券债务结构(%) 16 P.3请仔细阅读本报告末页声明 T 图表27：温州城建主营业务构成(亿元) 25 P.4请仔细阅读本报告末页声明1959196319671971197519791983198719911995199920032007201120152019 1959196319671971197519791983198719911995199920032007201120152019 模式的主要税种(消费税和增值税)大部分归于中央，但地方政府仍须承担区域发展和建设图表1：央地收入占比(%)100中央财政收入:比重地方财政收入:比重0资料来源：Wind，国盛证券研究所图表2：央地支出占比(%)0中央财政支出:比重地方财政支出:比重195319571961196519691973197719811985198919931997200120052009201320172021资料来源：Wind，国盛证券研究所公益性项目投融资功能。对政府融资平台的官方定义来自两个文件，分别为2010年发地方政府融资平台具有几个特点:1)由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立。2)地方政府承担连带还款责任。3)承担政府投资项目融资功能。4)拥有独立法人资格的经济实体。图表3：地方政府融资平台定义国发〔2010〕19号由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。财预〔2010〕412号由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。资料来源：中国政府网，国盛证券研究所P.5请仔细阅读本报告末页声明政府采购货物模式基本未变，政府采购工程由以BT模式为主的代建制转为以BOT模单。我国政府采购主要分为采购货物、工程、服务三类，由于城投承担大量基础设施以生隐性债务，例如拖延货款、违规融资等，因此政府严控此类代建模式。政府采购工程承担代建责任。政府购买服务在减轻政府包办公共服务压力的同时，也刺激了社会力量图表4：政府采购模式变迁示意图资料来源：财政部，国盛证券研究所P.6请仔细阅读本报告末页声明.00 全国政府采购资金(亿元)占财政支出比重(%)16.0014.0012.0010.008.006.004.002.000资料来源：Wind，国盛证券研究所图表6：三种政府采购模式定义、修缮等。务。资料来源：财政部，国盛证券研究所PPP〕92号)的规定，P.7请仔细阅读本报告末页声明图表7：BT模式的流程图资料来源：财政部，国盛证券研究所在国务院乘务会议上指出“推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施买服务的种类、性质和内容，并试点推广。此后，国务院、财政部出台一系列政府购买图表8：政府购买服务相关政策充分认识政府向社会力量购买服务的重要性，把握政府向社会充分认识政府向社会力量购买服务的重要性，把握政府向社会力量购买服务的总体方向，有序开展政府向社会力量购买服务工作，推进政府向社会力量购买服务工作。国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见2013/9/262013/12/9关于做好政府购买服务工作有关问题的通知充分认识推进政府购买服务工作的重要性和紧迫性，积极有序推进政府购买服务工作，切实加强对政府购买服务工作的组织实施。22014/1/24关于政府购买服务有关预算管理问题的通知妥善安排购买服务所需资金，健全购买服务预算管理体系，强化购买服务预算执行监控，推进购买服务预算信息公开，实施购买服务预算绩效评价，严格购买服务资金监督检查。2014/4/23关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见政府购买残疾人服务应按照政府主导、部门负责、社会参与、市和公益性，优先设立受益面广、受益对象直接的政府购买服务项目。以探索和完善政府购买残疾人服务的服务内容、购买方式、标准规范、监管机制、绩效评价和保障措施等为重点。试点任务包括明确购买主体、确定承接主体、探索试点项目、制定指导性目录、规范服务标准、提供资金保障、健全监管机制、加强绩效评价等。22014/8/26关于做好政府购买养老服务工作的通知把握政府购买养老服务的基本原则，明确政府购买养老服务的工作目标，积极有序地开展政府购买养老服务工作，落实政府购买养老服务的工作责任。2014/11/25关于支持和规范社会组织承接充分认识社会组织在政府购买服务中的重要作用，加大对社会P.8请仔细阅读本报告末页声明政府购买服务的通知组织承接政府购买服务的支持力度，进一步建立健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制，切实做好社会组织承接政府购买服务的组织实施。2014/12/15关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知对政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理做出明确规。2015/5/5关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境。2016/11/30关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见对事业单位政府购买服务的分类定位、主要措施、工作要求做出明确规定。2016/12/1关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见切实改善准入环境、加强分类指导和重点支持、完善采购环节管理、加强绩效管理、推进社会组织能力建设、加强社会组织承接政府购买服务信用信息记录、使用和管理。以加强组织领导、健全支持机制、强化监督管理为保障措施。2017/5/28关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知坚持政府购买服务改革正确方向、严格按照规定范围实施政府购买服务、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资、切实做好政府购买服务信息公开。2017/10/26关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知财政部依托“中国政府采购网”创办“中国政府购买服务信息平台”，平台实行“统一规划、统一管理、集中发布、分级建设”的管理体制。即由财政部统一负责平台的规划设计、标准制定、信息发布及推送机制建设和考核评价等管理工作，各级政府购买服务管理部门负责当地政府购买服务信息平台的建设工作。各省级(含计划单列市、新疆兵团，下同)政府购买服务信息平台，应按要求统一使用财政部注册的中国政府采购网/中国政府购买服务信息平台各地分网域名。2018/7/30关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见明确相关主体责任、确定绩效评价范围、择优确定评价机构、建立健全指标体系、规范开展评价工作、重视评价结果应用、做好评价经费管理、加强信息公开和监督管理。2020/1/3政府购买服务管理办法对政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任作出明确规定。2020/12/22关于印发中央本级政府购买服务指导性目录的通知《目录》规定了可以实行政府购买服务事项范围。对纳入《目录》且已有预算安排的服务事项，可按规定逐步实施购买服务，同时要避免出现一方面部门花钱购买服务，另一方面部门及所属相关事业单位人员和设施闲置、经费不减。不得将已纳入《目录》的服务事项作为申请财政拨款预算的依据。已纳入《目录》但没有安排预算的事项，不得实施政府购买服务。财政部已批复的部门政府购买服务指导性目录继续执行。财政部已反馈意见、但尚未批复的部门指导性目录建议，参照《目录》调整并报财政部备案后执行。2022/3/25关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知进一步加大重点领域政府购买服务改革力度，严格规范政府购买服务管理，继续推进事业单位政府购买服务改革，切实加强政府购买服务宣传培训，适时开展政府购买服务工作调研指导。资料来源：财政部，国盛证券研究所P.9请仔细阅读本报告末页声明图表9：政府采购结构务资料来源：Wind，国盛证券研究所图表10：政府与社会资本合作(PPP)项目相关政策2014/9/23关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设。关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目(名单见附件)，其中，新建项目8关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知2014/12/4各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。2014/12/42014/12/4关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知对政府和社会资本合作模式中的项目识别、准备、采购、执行、移交做出了明确规定。关于规范政府和社会资2014/12/30本合作合同管理工作的通知高度重视PPP合同管理工作，切实遵循PPP合同管理的核心原则，有效推关于规范政府和社会资2014/12/30本合作合同管理工作的通知2015/4/14关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知对政府和社会资本合作项目财政承受能力论证中的责任识别、支出测算、能力评估、信息披露做出明确规定。P.10P.10关于推进水污染防治领坚持存量为主、因地制宜、突出重点原则，明晰项目边界、健全回报机制、2015/4/9域政府和社会资本合作规范操作流程，鼓励水污染防治领域推进PPP工作，定期组织评选，加大的实施意见评价及监管力度。关关于在收费公路领域推以转变供给方式、创新公路投融资模式、完善收费公路建设管理养护长效2015/4/20广运用政府和社会资本机制为目标，明晰PPP项目边界、规范PPP项目操作流程、编制完整的PPP合作模式的实施意见项目实施方案、加大评价及监管力度。2015/5/19关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义，构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系，规范推进政府和社会资本合作项22015/5/22关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知充分认识运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的重要意义；明确运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的基本目标和原则、公共租赁住房项目政府和社会资本合作模式和条件、公共租赁住房政府和社会资本合作项目的适用范围；规范运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，构建政府支持政府和社会资本合作模式公共租赁住房的政策体系，扎实做好政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目实施工作。2015/6/25关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知加快推进首批示范项目实施，组织上报第二批备选示范项目，构建激励相容的政策保障机制。22015/12/8关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。关于规范政府和社会资2015/12/18本合作(PPP)综合信息平台运行的通知综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。各级财政部门可依托互联网通过分级授权，在信息管理平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能；在信息发布平台上发布PPP项目相关信息，分享PPP有关政策规定、动态信息和项目案例。开发建设综合信息平台旨在促进PPP市场科学、规范和可持续发展。2016/5/28关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知稳妥有序推进PPP工作、进一步加强协调配合、扎实做好PPP项目前期工作、建立完善合理的投资回报机制、着力提高PPP项目融资效率、强化监督管理、加强PPP项目信息公开。大力践行公共服务领域供给侧结构性改革、进一步加大PPP模式推广应用关于在公共服务领域深力度、积极引导各类社会资本参与、扎实做好项目前期论证、着力规范推进2016/10/11入推进政府和社会资本项目实施、充分发挥示范项目引领作用、因地制宜完善管理制度机制、切实合作工作的通知有效履行财政管理职能、简政放权释放市场主体潜力、进一步加大财政扶持力度、充分发挥PPP综合信息平台作用。2016/10/11关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范确定北京市首都地区环线高速公路(通州—大兴段)等516个项目作为第三批PPP示范项目(详见附件)，计划总投资金额11,708亿元。示范项P.11请P.11项目加快推动示范项目项目加快推动示范项目目所在省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门和相关行业主管部门要高建设的通知度重视，密切协作配合。按照国务院和财政部等部门出台的相关制度文件要求，依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本。第一批示范项目应于2016年底前完成采购，第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购，逾期未完成采购的将调出示范项目名单；第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。2017/1/23关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知明确了政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开的内容、方式和监督管理。22017/5/31关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作(PPP)项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给。2017/6/7关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知分类稳妥地推动PPP项目资产证券化，严格筛选开展资产证券化的PPP项目，完善PPP项目资产证券化工作程序，着力加强PPP项目资产证券化监督管理。关于运关于运用政府和社会资鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性2017/8/14本合作模式支持养老服改革，加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务业发展的实施意见务市场，推动老龄事业发展。关于规范政府和社会资2017/11/10本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。22018/4/19关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知2018/4/24将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库；将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施；对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的，调出示范项目名单或清退出项目库。夯实项目前期工作，不得突破关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知2018/4/24不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报P.12P.12或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。22019/3/7关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈方；严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。2019/12/17关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知规范政府方对政府和社会资本合作(PPP)项目合同的确认、计量和相关信息的列报。关于印发《政府和社会关于印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管明确PPP项目绩效目标与绩效指标管理，绩效监控、绩效评价、组织保障。理操作指引》的通知2020/3/162020/12/17关于印发《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》的通知规范了政府方对依法依规签订的PPP项目合同的确认、计量和相关信息的列报。22021/12/16关于修订发布《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法》的通知明确了信息公开的内容、信息录入与公开方式、监督管理。关于进一步推动政府和2022/11/11社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线，压实项目库管理责任，健全项光运行。资料来源：财政部，国盛证券研究所资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，但实际上大部分城投在发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》号)，其中指出“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的(融今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资能力论证，只有通过其中通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，才可进行项目准备。P.13P.13P资料来源：财政部，国盛证券研究所物有所值评价关注模式优化、成本降低两方面因素。物有所值评价一般从定性和定量两政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞式是否降低项目全生命周期成本。物有所值评价相关名词解释物有所值是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。全全生命周期公共部门比较值是是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。资料来源：财政部，国盛证券研究所PPPPPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的P.14请P.14位。PPP项目的回报机制主要是社会资本取得投资回报的资金来源，主要包括使用者付直接付费购买公共产品和服务。(2)政府付费：是指政府直接付费购买公共产品和服务。 理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资金图表13：2016年以来PPP项目各类回报机制规模(亿元)80000.0060000.0040000.0020000.0020222021202020192018资料来源：Wind，国盛证券研究所PPP各类回报机制占比可行性缺口补助使用者付费政府付费%资料来源：Wind，国盛证券研究所P.15请P.15图表15：PPP项目各类运营方式占比(按金额分)TOT+BOT,2.65%TOT,2.49%OTOOBOT资料来源：Wind，国盛证券研究所PPP释运营方式详细解释OperateTransferBOT)由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。建设-拥有-运营(Build-Own-由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所Operate，BOO)有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交.转让-运营-移交(Transfer-rateTransferTOT政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。改建-运营-移交(Rehabilitate-OperateTransfer，ROT)改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)。管理合同(Management政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目Contract，MC)运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。委托运营(Operations&Maintenance，O&M)政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。资料来源：财政部，国盛证券研究所性债务风险的意见》的部分内容，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，P.16P.16接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。采用国债转贷、财政部代发代还、经批准的试点地方政府发行财政部代还等方式，为地政府提供一定资金。预算法前地方政府发债渠道公文文号相关表述国债转贷财预字[1998]267号国务院决定1998年增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级(包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同)政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。中央代发财预〔2009〕21号地方政府债券，是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的2009年地方政府债券。地方发债试点财库〔2011〕141号自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。资料来源：财政部，国盛证券研究所亿即为预算内(表外)债务。但当时楼部长并未对预算内债务的构成进行详细说明，审图表18：地方政府负有偿还责任的债务结构(万亿元)00融资租赁 国债、外债等财政转贷证券、保险业和其他金融机构融资其他单位和个人借款信托融资应付未付款项发行债券BT银行贷款资料来源：审计署，国盛证券研究所图表19：发行债券债务结构(%)40.14%资料来源：审计署，国盛证券研究所P.17请P.17务司公益性项目的资金借款，常见于委托代建，但委托代建业务模式并不违规，只能根据BT和政府购买服务模式为政府采购中容易产生隐性债务的两种模式，财政部公开1起案例，此后，对两种模式均有不同程度的限制。：与城投相关的三种典型隐债新增模式资料来源：财政部，国盛证券研究所判断哪些违规模式与城投相关。通过国家审计署2013年的审计结果，我们可以大致判T起新增隐债案例，我们可以通过这些案例看出哪些城投业务会产生隐性债务。案例中，隐性债务大多来自政府承诺用财政资金偿还非政府法定债务。审计(2)城投公司利用公益性资产开展融资租赁、售后回租等违规融资方式。审计署通报隐债新增问题序号涉及地区举借债务时间具体问题新增隐性债务(亿元)11浙江省安吉经济开发区管理委员2016年4月会浙江省安吉经济开发区管理委员会通过下属国有企业虚构水环境综合整治项目并签订17.81亿元的政府购买服务协议。2016年11月，该企业以政府购买协议为质押与兴业银行湖州分行签订融资借款合同。截至2017年3月，该企业累计收方存量政府性债务。8.00P.18P.182江西省九江市2016年2月江西省九江市土地储备中心以暂缓执行的土地收储项目，向九江银行股份有限公司贷款形成政府承诺以财政资金偿还的债款资金长期闲置。4.0033陕西省韩城市2017年1月至7月韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资(集团)有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。3.574甘肃省兰州新区2016年1月兰州新区管委会全资企业兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司，向兰州银行新区分行借款2亿元用于兰州新区职教园区生态绿化及七号湖调蓄水库工程，兰州新区农林水务局出具承诺函承诺以财政拨付该局的生态建设资金作为还款来源。截至2017年8月底，兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司已用财政资金偿还上述债务750万元，余额19250万元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。55湖南省长沙市望城区望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司，与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金。截至2017年8月底，债务余额1.4亿元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。6海南省海口市2015年1月至海南省海口市各级财政及国土等政府部门分别发函，共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金进行偿还。截至2017年8月底，61家企业和单位累计垫付征地拆迁资金55.44亿的债务。53.4377内蒙古自治区包头市包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。52.368湖南省邵阳市2017年8月至邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。72.3399湖南省双峰县年经双峰县人大常委会、县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司等3家融资平台公司以10%至12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元，主要用于娄双大道等公益性项目建设。4.05四川省乐山市高2016年11月至经乐山市政府同意，乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团103.83新区2017年6月有限公司的名义，取得乐山市商业银行流动资金贷款3.89亿P.19P.19元，用于征地拆迁等支出，乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源。截至2017年底，债务余额3.83亿元形成政府隐性债务。甘肃省白银市2016年5月至经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后，白银市白银区财政局、白银市动迁安置补偿办公室通过白银市政基础设施投资有限公司，从白银市城市综合管廊管理有限公司借款2亿元，用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置。截至2017年底，债务余额2亿元。2.00宁夏回族自治区银川市西夏区19.65在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政宁夏回族自治区银川市西夏区19.65黑龙江大庆市2017年8月至黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资12.78亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。12.872017年8月至14重庆市南岸区6.92因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4家单位与重庆市南岸区城市建设发展(集团)有限公司2017年8月至14重庆市南岸区6.92黑龙江省兰西县兰西县将非贫困村的美丽乡村建设项目包装成贫困村提升项目，并出具该项目已纳入兰西县“十三五”扶贫攻坚规划的虚假证明，同时违规承诺使用财政涉农资金作为还款来源向金融机构贷款1.2亿元。截至2018年6月底，已实际到位贷款5000万元，形成政府隐性债务。0.50浙江省杭州市余杭区2017年7月和9月40.07余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治、道路修缮及建筑物拆除等内容的政府购买服务协议合同，协议金额52.78亿元，协议约定购买服务资金纳入财政预算。截至2018浙江省杭州市余杭区2017年7月和9月40.07陕西省延安市新区管理委员会2017年8月至延安市新区管理委员会从延安市新区投资开发建设有限公司等单位借款11.18亿元，统筹用于延安新区基础设施建设、道路工程等支出，截至2018年5月底，形成政府隐性债务11.18亿元。11.18纳雍县人民政府通过贵州省雍泰建设工程有限公司向建信信托有限责任公司取得信托贷款4亿元，统一安排用于农村饮18贵州省纳雍县2017年12月4.0018贵州省纳雍县2017年12月4.00四川省乐山市沙湾区、五通桥区、峨眉山市经当地政府批准，乐山市国土资源局沙湾区分局、五通桥区财政局、峨眉山市土地和房屋征收局等部门以14159名失地农民名义向金融机构贷款16.9亿元，用于缴纳应由政府支付的16.90P.20P.20拆迁安置社保费用，拆迁安置社保费用，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算，形成政府隐性债务16.9亿元。20四川省蓬安县2017年8月蓬安县财政国库支付中心从该县两家融资平台公司借款2亿元，用于发放该县2016年度目标奖及离退休人员专项慰问金，形成政府隐性债务。2.00广西壮族自治区来宾市广西壮族自治区来宾市城乡建设委员会与来宾市城市建设投资集团签订来宾市古三“三产”安置小区工程等3个工程建设类项目的政府购买服务协议，合同金额13.98亿元，形成政府隐性债务。13.9822陕西省咸阳市2017年8月至陕西省咸阳高新技术产业开发区管理委员会通过签订借款合同的方式分别从咸阳高科建设开发有限责任公司、咸阳高新保障性住房建设有限公司借款3.88亿元、7.53亿元，用于基础设施建设等。截至2018年8月底，共计形成以财政资金偿还的政府隐性债务11.41亿元。11.41广西壮族自治区桂林市经广西壮族自治区桂林市人民政府同意，桂林市教育局同意桂林中学向银行融资解决新校区建设资金，并承诺以财政资金偿还贷款本金及利息。截至2018年8月底，形成以财政资金偿还的政府隐性债务1.92亿元。黑龙江省七台河市黑龙江省七台河市城市建设投资发展有限公司向信托公司借款3亿元，用于偿还棚户区改造建设项目相关借款，七台河市财政局明确将上述融资的还款资金纳入财政预算。截至2018年8月底，形成以财政资金偿还的政府隐性债务3亿元。3.00湖湖南省湘潭城乡建设发展集团有限公司通过将市政道路等公益性资产售后回租的方式违规融资14.6亿元，用于借新还旧及市政基础设施建设。截至2018年9月底，形成以财政资金偿还的政府隐性债务13.68亿元。2017年8月至湖南省湘潭市13.68资料来源：审计署、国盛证券研究所财政部通报隐债问责问题序号涉及地区举借债务时间具体问题新增隐性债务(亿元)11安徽省安庆市安庆市人民政府下属的同安控股有限责任公司发行中期票据募集资金，其中3.5亿元用于偿还前期隐性债务利息，约定该笔融资由政府承担，造成新增隐性债务。3.502河南省信阳市狮区信阳市第三人民医院根据狮河区政府常务会议纪要，以采购药品为由向中信银行股份有限公司信阳分行贷款2.5亿元，用于支付应由财政预算安排的新院项目工程款，造成新增隐性债。2.5033贵州省兴义市2017年10月，兴义市龙达交通建设投资集团有限公司根据兴义市政府常务会议要求，与兴义市交通运输局、光大兴陇信托有限责任公司(以下简称光大兴陇)签订协议，确认享有对兴义市交通运输局4.6亿元的应收账款债权，并于2018年2月以该债权为标的，向光大兴陇融资2.99亿元，用于应由财2.99P.21P.21政预算安排的S105兴义至陇岸公路改扩建工程项目建设，造成新增隐性债务。江西省贵溪市通过融资平台公司42019年1月，时任贵溪市财政局局长项某某提议，并报贵溪市常务副市长李某某同意，贵溪市人民政府办公室下发抄告单，要求贵溪市城市建设投资开发公司(以下简称市城投公司)承担应由财政预算安排的城乡社区建设、市政维护类和还本付息类等支出。同年10月，时任贵溪市财政局局长(兼任市城投公司党组书记)李某某提议，并报经时任贵溪市市长周某某和常务副市长李某某同意，市城投公司从发行企业债券募集资金中安排1.7江西省贵溪市通过融资平台公司45湖南省宁乡市公司(原宁乡县城市建设投资集团有限公司，以下简称城发集团)通过融资租赁、银行贷款等方式融资4.07亿元，用于应由财政预算安排的沩水流域综合治理工程等灾后重建项目支出。2019年，宁乡市国资投资控股集团有限公司(原宁乡市国有资产经营有限公司，以下简称国资集团)通过信托、银行贷款等方式融资7.17亿元，用于应由财政预算安排的金沙路等灾后重建公益性项目支出。以上两项共造成新增隐性债务11.24亿元。11.246河南省孟州市2016年9月4.002016年8月，孟州市水利局根据孟州市人民政府授权，与孟州市国投贸易有限公司签订政府购买服务合同，实施孟州市水系暨配套设施建设项目，合同金额9.08亿元，约定到期需偿还的贷款本息列入孟州市中长期财政预算。当月，孟州市人大常委会、孟州市人民政府、孟州市财政局分别出具决议、批复、承诺书等文件，明确将9.08亿元资金列入孟州市中长期财政预算。2016年6河南省孟州市2016年9月4.007浙江省湖州市湖州经济技术开发区2016年11月，湖州经济技术开发区管理委员会以资金“往来”名义占用浙江湖州环太湖集团有限公司(以下简称环太湖公司)、湖州新城公用工程有限公司、湖州聚源城市建设发展有限公司15.95亿元，并以“拨款”、“补贴收入”等名义拨付给环太湖公司、湖州西塞山开发建设有限公司，用于开发区公益性项目建设，造成新增隐性债务。15.95甘肃省兰州市七里河区2017至2019年间82017年7月，兰州高新技术产业开发区七里河园区管理委员会(以下简称七里河园区管委会)与兰州合力建设管理有限公司(以下简称合力公司)签订甘肃省兰州市七里河区2017至2019年间82019年1月，七里河区政府常务会议决定继续实施该项目，并审批通过了七里河园区管委会和合力公司的补充协议，承诺由七里河区人民政府承担建设成本。截至2020年3月，该项资8300万元。2017年至2019年间，七里河区人民政府在未安排财政预算的情况下，先后要求相关企业实施了市政消火栓建设、跑冒滴漏修理、供热管网冬病夏治维修等11个政府全额投资建设的公益性项目。截至2019年底，共形成工程欠款7200万元。以上两项共造成新增隐性债务1.55亿元。9陕西省延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有2016年1月至2016年1月至2018年3月，延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司将银行贷款等融资资金69.07亿元，按要求交由延安市新区管理委员会统筹使用，用年5月底，36.80P.22P.22限公司形成限公司形成政府承诺以财政资金偿还的债务36.8亿元，造成新增隐性债务。黑龙江省牡丹江市城市投资集团有限公司2015年10月，时任牡丹江市常务副市长白某某批准相关部门与牡丹江市城市投资集团有限公司签订委托代建协议18份 (其中15份为事后补签)，承诺安排财政补贴15.86亿元，并以预期土地出让收入支付应收账款16.18亿元，支持该公司发行“16牡城02债”18亿元，造成新增隐性债务。50.04贵州省遵义市新区建投集团有限公司2017年11月，遵义市新区建投集团有限公司以其控股子公司持有的对贵州新蒲经济开发区管理委员会7.02亿元应收账款为质押，通过上海金元百利资产管理有限公司发行“金元百利遵义建投基建系列专项资管计划”(1-7号)产品以及委托贵阳银行股份有限公司遵义分行向其贷款的方式，共募集资金3亿元，造成新增隐性债务。3.00江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司2016年7月，原洪泽县城市资产经营有限公司(现淮安市洪泽区城市资产经营有限公司)抵押包含3宗作为绿地广场、市民文化广场使用的地块在内的土地使用权，发行“16洪泽债”10亿元，造成新增隐性债务。10.00安徽省池州金达建设投资有限公司2016年6月，经池州经济技术开发区管理委员会专题会议研究同意，池州经济技术开发区财政局与原安徽省池州市平天湖建设工程有限公司(现安徽平天湖投资控股集团有限公司，以下简称平天湖公司)的全资子公司池州金达建设投资有限公司 (以下简称金达公司)签订政府购买服务协议，以7.8亿元购买平天湖公司建设的金光大道等22条市政道路的运营服务，并出具文件承诺将购买服务资金按约定逐年纳入本级财政预算管理。当年7月，金达公司以上述协议约定的应收政府购买服务费7.8亿元为质押，向交通银行股份有限公司池州分行贷款5亿元，造成新增隐性债务。5.5.00山东省原沂南县城乡建设发展有限公司以政府购买服务方式运作沂南县扶贫社会效用债券项目，由县财政安排预算资金按年支付相关债券项目资金，并与原沂南县城乡建设发展有限公司(现沂南县城市发展集团有限公司，以下简称沂南城建公司)签订了为期10年总价7亿元的政府购买服务合同。当年12月，沂南城建公司发行“沂南县社会效应债券”，募集资金5亿元，用于光伏扶贫电站、孝心养老基金补贴等扶贫项目，造成新增隐性债务。5.00江西省乐平市古戏台投资管理有限公司2015年9月，乐平市人民政府要求原乐平市国土资源局(现乐平市自然资源和规划局)将储备土地注入乐平市古戏台投资管理有限公司(以下简称乐平市古戏台公司)，乐平市古戏台公司以上述地块为抵押向中国工商银行股份有限公司乐平支行和景德镇农村商业银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务。2.02.00原乐平市国有资产经营管理有限公司经营管理有限公司(现乐平市国有资产经营管理集团有限公司)以政府及其部门办公用房抵押，向九江银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务。2.00重庆市黔江区城市建设投资(集团)有限公司经黔江区人民政府批复同意，重庆市黔江区城市建设投资(集团)有限公司向原贵州中黔金融资产交易中心有限公司(现贵州中黔金科产业投资有限公司)融资0.55亿元。黔江区财政局报经黔江区人民政府有关负责人批准后，为该笔融资提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函，造成新增隐性债务。00.55资料来源：审计署、国盛证券研究所P.23P.23BT政府购买服务BT并不可行。在实际实施过程中，BT模式从一得要求施工单位对政府投资项目垫资建设，同样属于违规行为。根据公开披露的《宁波《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等法律文件和制图表23：BT模式新增隐债示意图资料来源：财政部，国盛证券研究所BT方式予以限制的财政部文件文号通知名称与BT项目相关的表述财预〔2012〕463号关于制止地方政府违法违规融资行为的通知地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等“不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。”“确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”“不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保”。财金[2015]57号关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知对于采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。财办金[2017]92号关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知仅涉及工程建设，无运营内容的，不适宜采用PPP模式实施。资料来源：财政部，国盛证券研究所在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程P.24P.24隐性债务。府购买服务新增隐债示意图资料来源：审计署，国盛证券研究所目作为政府购买服务纳入政府采购预算、以政府购买服务预算，禁止违规融资行为。规范政府购买服务的财政部文件文号通知名称主要内容财预〔2017〕87号关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(1)不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。(2)严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。(3)严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。(4)严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。财政令第102号政府购买服务管理办法政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目，融资行为不得纳入政府购买服务范围。((1)不得超出法定期限签订政府购买服务合同。财财综〔2022〕51号关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知(2)政府购买服务支出要纳入预算。对预算未安排的事项，不得开展购买服务。(3)严禁借政府购买服务名义变相举债融资或用工。资料来源：财政部，国盛证券研究所3、隐债监管红线确立之后，城投业务走向何方？P.25P.25资料来源：Wind，国盛证券研究所式，同时发展新型模式。资料来源：Wind，国盛证券研究所式，同时发展新型模式。2-2021年，相关年度回款安排均得到了有效履行；截至2021年末，上述项目已经回款城建不再承担政府融资职能，但温州城建仍然是为温州市重要的基础设施建设及国有资产经营主体，从经营情况看，保障房、公用事业、土地整理业务仍然是温州城建最重要。图表27：温州城建主营业务构成(亿元)50202120202019其他服务类202120202019 数据服务电梯维修保养酒店安装、项目配套劳务派遣物业费代建管理费销售产品砂石、道路施工供水、供电、供汽保障性安居住房销售P.26P.26资料来源：Wind，国盛证券研究所号文《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交 (TOT)、改建-运营-移交(资料来源：Wind，国盛证券研究所号文《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交 (TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种图表29：TOT、ROT等PPP项目金额走势图(亿元).00.