第6章-养老保险-(《社会保障学》课件)

第六章养老保险第六章养老保险本章主要内容介绍我国的老年风险理论阐述城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险的筹资支付，以及法定退休年龄问题阐述我国的社会养老保险“双轨制”改革学习重点了解中国养老保险制度的历史演进熟悉老年风险理论掌握养老保险的逆向选择、道德风险及成本转嫁掌握基本养老保险基金的筹资与支付学会分析延长退休年龄的优劣熟悉中国社会养老保险的“双轨制”改革本章主要内容导读养老保险是社会保险制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长、费用开支最大的项目之一,国际上常以其衡量一个国家社会保障制度的广度和深度。导读养老保险是社会保险制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长第一节

中国养老保险制度的历史演进

一、初创与停滞初创阶段：1951年至1965年1951年2月26日，政务院批准颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国初步建立起城镇职工的养老保险制度。该条例规定：企业必须每月按职工工资总额的3%缴纳保险费，其中70%留在企业用于支付养老金；30%上缴全国总工会作为劳动保险总基金，用于全国范围内跨企业、跨行业、跨地区调剂。第一节中国养老保险制度的历史演进

一、初创与停滞1953年，修订了《劳动保险条例》并实施范围，增加了工厂、矿场、交通事业单位的基本建设单位和国营建筑公司1956年，《劳动保险条例》的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营牧场和造林等11个产业和部门1956-1958年，国务院颁布相关暂行办法，机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事处进行管理；集体所有制工业企业纳入养老保险制度1953年，修订了《劳动保险条例》并实施范围，增加了工厂、矿停滞阶段：1966年至1977年“文革”时期在此期间，管理职工养老保险工作的工会组织被撤销，养老保险费用的征集和管理难以为继。1969年2月下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》社会保险退化为“企业保险”。停滞阶段：1966年至1977年“文革”时期二、恢复与发展与完善恢复阶段：1978年至1984年1978年6月颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，把离休作为退休的一种形式规定下来。1983年，适度提高了养老金待遇水平。二、恢复与发展与完善恢复阶段：1978年至1984年发展阶段：1985年至1999年中国养老保险改革的第三个里程碑1997年7月国务院发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，养老保险制度从企业保险到社会保险的根本变革。养老保险改革的第二个里程碑1995年3月发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，推动社会统筹与个人账户相结合。养老保险改革的第一个里程碑1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，主要内容：建立基本养老保险与企业补充养老保险、个人储蓄型养老保险相结合的多层次养老保险制度等。发展阶段：1985年至1999年中国养老保险改革的第三个里程完善阶段：2000年至今2000年明确了社会保障体系改革的方向。2000年明确了调整和完善中国养老保险制度的主要政策。2005年，相关法律规定了扩大基本养老保险的覆盖范围、逐步做实个人账户、改革基本养老金的计发办法，并确保养老金按时足额发放。2009年9月1日出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，养老保险覆盖至农村居民。2010年，十一届全国人大常委会第十七次会议经表决通过了《社会保险法》，于2011年7月1日正式实施，以法律形式确立了养老保险的法律地位。完善阶段：2000年至今2010年，政府出台《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，养老保险覆盖至城镇未从业居民，至此我国实现了养老保险的制度全覆盖。2014年2月21日政府出台《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，至此我国统一了城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险。2015年1月14日政府出台《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员开始参加养老保险制度。截至2017年底，分别有40293万人和51255万人参加城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。2010年，政府出台《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点第二节

重要分析范畴解析

一、养老保险的内涵养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为公民解除养老后顾之忧的一种社会保险。目的：增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足。手段：在公民进入老年后为其提供相应的收入保障。第二节重要分析范畴解析

一、养老保险的内涵

养老保险制度发展进程最早，1669年法国制定的《年金法典》奥地利和比利时则分别于1854年和1868年实施了矿山劳动者养老金制度。但并不具有现代社会保障的基本特征。法国、奥地利、比利时等国在早期实施过的养老金办法，但并不能算是现代社会养老保险产生的标志。理论学术界较为公认的具有现代意义的养老保险制度，是以德国1889年颁布《老年、残疾和遗属保险法》为标志的，这一立法正式确立了社会保险模式的养老保险制度，并打上了深厚的俾斯麦时代的烙印。

养老保险制度发展进程补充国家法定的社会养老保险制度一般同时具备以下四个条件（1）由国家建立并实施，其中基本养老保险具有法律强制性；（2）享受对象必须是因年老而丧失劳动能力的劳动者；（3）在老年风险发生之前，社会保险机构预先储存一部分基金，这笔基金及其增值部分用于支付退休金；（4）对老年人提供稳定的基本生活保障，不受物价波动的影响并分享社会经济发展的成果。社会养老保险与家庭养老并不矛盾，也不能完全替代。几乎所有国家的宪法或法律都规定了公民有赡养老人的义务。补充国家法定的社会养老保险制度一般同时具备以下四个条件二、养老保险中的逆向选择养老保险的逆向选择指由于政府与用人单位之间的信息不对称而导致的次品驱逐良品，或劣质客户驱逐优良客户的现象。预期寿命较长的人更倾向于参加养老保险。二、养老保险中的逆向选择三、养老保险的统筹层次

内涵：养老保险的统筹层次，从高到低依次有全国统筹、省级统筹与市县统筹。所谓“统筹”是指统一制度模式、统一待遇项目、统一调度基金和统一管理机构,其中最重要的内容是统一调度资金。基金统筹的范围大小及层次高低在一定程度上标志着养老保险的社会化程度的高低。三、养老保险的统筹层次

内涵：（一）提高统筹层次的必要性

一是增强互济功能。养老保险制度遵循“大数法则”，只有实现较大范围的统筹，加大基金调剂功能，才能提高抵御风险的能力。二是便于人员流动。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，消除参保职工跨地区流动的障碍。三是有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次，可以实现集中管理，降低基金分散管理的风险。（一）提高统筹层次的必要性

一是增强互济功能。养老保险制度遵基本养老保险的统筹层次

世界各国——一般是全国统筹，由中央政府负责。我国——基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的。从总体上看，在改企业统筹为社会统筹过程中，存在县市级、地市级、省级等不同的统筹层次。缺点：基本养老保险统筹层次过低导致的问题：一是由于各级政府都有权制定政策，引起不同地区职工和退休人员的攀比。二是资金缺口主要由中央财政转移支付弥补，地方财政投入有限，形成了地方依赖中央的倾向。三是增加了基金的结构性缺口。基本养老保险的统筹层次

世界各国——一般是全国统筹，由中央政县级统筹省级统筹省级统筹重点：统一调度资金推进难度：首先，不同级次政府的责任界定不明确其次，统筹的范围和层次涉及到资金的上缴和下拨，这个过程是一个复杂的利益结构调整过程。1、地方利益结构变动中的阻力省级统筹的范围和层次涉及到地市（县）之间两个指标的不平衡性：

一是人均工资水平的不平衡，

二是退休人员与在职人员之间的比例不平衡。（二）提高统筹层次的难度分析

县级统筹省级统筹省级统筹重点：统一调度资金（二）2、财政“分灶吃饭”的体制制约着统筹层次的提高。3、决策结构与信息结构不对称。

实践中：从地市（县）级统筹提高省级统筹的实施方法有两种：一是直接将地市（县）的全部养老保险金移交至省级社会保障经办机构进行管理——更接近真正意义上的省级统筹。二是设立一个调剂基金，要求有剩余基金的地市（县）将剩余基金交由省一级管理，或者每个地市（县）都上缴部分养老基金形成省级调剂基金，用来填补某些地市（县）的亏空。2、财政“分灶吃饭”的体制制约着统筹层次的提高。一是直接将地（三）全国统筹破局，中央调剂金制度起步

习近平总书记在十九大报告中提出“尽快实现养老保险全国统筹”。全国统筹是对省际养老保险成本转嫁的彻底解决之道，但是，因央地关系中还存在一些有待解决的问题而难以一步到位。2017年的全国“两会”上，国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中提出，将研究制定基本养老保险基金中央调剂金制度方案。（三）全国统筹破局，中央调剂金制度起步

习近平总书记在十九大基础养老保险基金的全国统筹先从中央调剂金起步是一个现实的选择！

因为在财政分灶吃饭的体制性下，养老保险基金的统筹涉及到不同层级政府之间、不同地区之间的财权与事权划分，参保人基础信息掌握程度与兜底责任之间的配置,以及各自账面上养老保险基金的结余或亏损的处置等棘手问题。这些涉及到决策结构与信息效率之间的均衡。尤其是统筹层次提高到哪一级，哪一级政府就是“保发放”的最终的财务兜底人。基础养老保险基金的全国统筹先从中央调剂金起步是一个现实的选择（四）城乡居民基本养老保险的统筹层次

城镇居民社会养老保险于2011年正式建立，覆盖城镇非从业居民，该制度的模式与新型农村社会养老保险相似。2014年城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险。截至2016年底，城乡居民基本养老保险保险基金累计结存5385亿元。统筹方式：县级统筹——统筹层次较低造成一系列问题（政策碎片化，抵抗风险能力差，不利于人员流动）提高统筹层次城乡居民基本养老保险的领取高峰在2045年以后。（四）城乡居民基本养老保险的统筹层次

城镇居民社会养老保险于四、养老保险的成本转嫁

我国现有“多支柱”的养老保险制度是一个公共、俱乐部和私人产品构成的复合产品。（一）区域间的成本转嫁“属地化”管理劳动力流入地以低工资、低福利赚取劳动红利劳动力流出地成为“老弱病残”集中营

由于中国的户籍制度导致劳动力的不对称流动，使发达地区在成功获得劳动贡献后又成功将养老成本转嫁出去，造成贫困地区向发达地区补贴并承担转移负担和责任。四、养老保险的成本转嫁

我国现有“多支柱”的养老保险制度是（二）项目间的成本转嫁

工伤保险

养老保险中国现行《工伤保险条例》第33条和2017年7月新发布的《人力资源社会保障部关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见》中对工伤1-4级职工达到退休年龄后转而享受养老待遇的条件均未说明，由此留下了工伤向养老保险转移负担的通道。

首先，工伤职工完全丧失劳动能力后由于不能继续参加工作，减少了养老保险基金的积累；

其次，目前我国各地的实际做法是，工伤职工到退休年龄后都享受统一的养老待遇，造成了养老权利与义务的不对等，直接将工伤风险转移给了养老保险体系。转嫁（二）项目间的成本转嫁

工伤保险养老保险转（三）代际间的成本转嫁

含义：任何当代人，包括个体及政策制定者，只顾短期收益而牺牲长期和后代收益，因其具有“在位者”优势，可以向后代跨期转嫁成本和风险。因老龄化的越来越严重，这种跨期代际养老的成本转嫁问题也会更严重。（三）代际间的成本转嫁

含义：任何当代人，包括个体及政策制定第三节

城镇职工基本养老保险一、“统账结合”模式统筹与个人账户相结合的制度模式——“统账结合”(一)基本养老保险社会统筹的内涵与功能1、基本养老保险社会统筹是指在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。

（1）它体现了不同群体之间（包括代际）的合同契约关系，团结互助，分散老年风险；

（2）实行社会统筹的养老保险基金就其性质而言属于社会公共基金，归投保人共同所有。统筹方式：以支定收、现收现付第三节城镇职工基本养老保险一、“统账结合”模式统筹方式：

基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。1、它是国家推行的由劳动者在职期间为其退休后的养老保险津贴进行强制储蓄的制度，其核心是“自我保障”。2、所有权清晰，归投保人所有，一般不作横向的社会调剂，基金的收支则采取“完全积累”方式。3、个人账户养老金的支付一般为缴费确定型。劳动者退休后的养老津贴水平取决于劳动者投保期间的缴费的多少和投资回报率的高低。(二)基本养老保险个人账户的内涵与功能基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保二、个人账户空帐运行

现收现付的社会统筹制

社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制问题：出现了基金缺口，以及为弥补缺口导致的个人帐户“空转”。

原因：“老人”（新制度实施前已退休的人员）没有缴费，中人（新制度实施前已工作过若干年的在岗人员）的既往工作期间也没有缴费

挪用个人账户的累计基金，形成“空帐”。

因此，导致个人账户“空帐”问题的根本原因在于历史遗留问题及制度安排存在缺陷现实原因：一是企业改革过程中的提前退休现象

二是退休人口比重不断增加二、个人账户空帐运行

现收现付的社会统筹制三、筹资与支付

（一）缴费主体1、企业：企业缴费是基本养老保险基金最基本的来源。缴纳方式一般是按职工缴费工资总额和规定的比例在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴。2、个人：我国现行政策规定，个人缴费比例为其工资基数的8%，实行“源泉扣缴”。3、政府：只有当个人和市场努力失败时，政府才干预；只有当地方政府办不好时，中央政府才出场，政府财政补贴的形式主要有：让税、让利和补助。

养老保险基金存入银行，购买国债的利息收入，滞纳金三、筹资与支付

（一）缴费主体（二）基本养老保险的替代率与费率水平

基本养老保险的费率是指企业和个人缴纳的养老保险费占其核定工资总额的比例。费率厘定的实质是确定它占企业人工成本的比重。影响基本养老保险缴费率——替代率（是指每个职工退休时领取的养老金与其退休前的工资之比，分为养老金的实际替代率和目标替代率两种形式。）替代率测算中的困难在于时间贴现问题。

基本养老保险费率水平影响资源配置征集效率就业（二）基本养老保险的替代率与费率水平

基本养老保险的费率是指基本养老保险的费率水平现状

2016年4月13日的国务院会议上，国务院总理李克强提出决定阶段性降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例。会议规定，从今年5月1日起两年内，对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降低至19%。按照要求，全国一共有21省市符合企业养老保险降费的条件，其中20省市养老保险费率可从20%降至19%，上海则是要从21%降至20%。城镇职工基本养老保险的缴费率下降是为了降低企业的缴费负担。基本养老保险的费率水平现状

2016年4月13日的国务院会议（三）基本养老保险金的支付及待遇

1、确定待遇标准的依据和原则

能够维持退休者生存需要

以保持退休人员的生活水平同其在职时已享受到的合理生活水平养老保险待遇水平可以用工资替代率表示。

我国：退休金同在职时工资收入要保持可比性，退休金的工资替代率应因工龄、缴费年限长短等因素有所不同；退休金的工资替代率应以在职时实际工资收入的全部为基数；退休金的最低额不应低于本地区最低生活标准，以体现缴费性项目与非缴费性项目的差别；退休金的数额一般不应超过在职时的正常收入，以体现劳动与不劳动的区别。（三）基本养老保险金的支付及待遇

1、确定待遇标准的依据和原2、待遇计发办法及其存在的问题计发办法是基本养老保险制度的关键环节，应当建立在精算基础上。计发办法：新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡“新人”——基础养老金和个人账户养老金组成。“中人”——缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。“老人”——他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。2、待遇计发办法及其存在的问题“新人”——基础养老金和个人账3、待遇调整随工资调整随价格调整要求养老保险待遇随全体从业者工资水平的提高而作相应的增加要求养老保障待遇随物价增长而相应增高&3、待遇调整随工资调整随价格调整要求养老保险待遇随全体从业者第四节

退休年龄与退休行为

一、法定退休年龄企业职工退休年龄从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的职工退休年龄因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的职工退休年龄

影响因素：1、特定经济发展水平和自然环境下的老年人口平均寿命和身体健康状况2、养老保险津贴支付的经济基础3、社会失业率状况4、文化背景、价值观念和家庭对老年人的保障程度第四节退休年龄与退休行为

一、法定退休年龄二、退休制度与退休行为养老保险金给付结构影响退休行为养老保险基金收支的财务机制影响退休行为退休待遇调整机制影响退休行为劳动者退休行为与失业率关系密切。

当提前退休是由于非正常的体制性因素诱致并且呈密集状态时，它是一种高成本的短期行为。从长期看，它既无助于就业岗位扩大，也无助于企业改革的深化。二、退休制度与退休行为扩展：苏州工业园区的养老金与退休方式苏州工业园区公积金管理中心是园区行政类直属事业单位，于1997年4月成立，是园区社会保险（公积金）业务经办机构。根据国家法律及政府规章制度的规定开展工作，依法行使园区社会保险登记、基金征缴，个人权益记录，社会保险待遇支付；以及园区住房公积金的缴存、提取、贷款和基金管理等工作职能。扩展：苏州工业园区的养老金与退休方式苏州工业园区公积金管理中三、非正常的或违法违规的提前退休行为

社会保险制度自身的缺陷为提前退休行为提供了可能。

首先，养老保险费的缴纳者、享受者和管理者之间缺乏制衡机制。

其次，相当一部分应享受失业保险和失业救助的失业人员早于退休年龄3～10年退休，从而将失业保险、社会救助的负担转移给养老保险。

后果严重

道德风险三、非正常的或违法违规的提前退休行为

违法违规的提前退休主要有三种形式：一是更改年龄，将年龄改大;二是通过关系搞到特殊工种等方面的证明，以达到提前退休的目的;三是人已离职，但依然在原单位按最低标准缴纳社保。

四、中国法定退休年龄改革的路径

（一）提高法定退休年龄（二）实施在精算基础上的弹性退休政策四、中国法定退休年龄改革的路径

（一）提高法定退休年龄第五节中国社会养老保险“双轨制”改革

——机关事业单位工作人员养老保险的建立

一、“双轨制”的概念及特征（一）双轨制概念概念：养老金双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不

同的退休养老制度。

即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业

和职工本人按一定标准缴纳的

“缴费型”统筹制度；机关和

事业单位的退休金则由国家财

政统一发放。第五节中国社会养老保险“双轨制”改革

——机关事业单位工（二）双轨制的主要特点特点：第一，统筹方式不同第二，支付渠道不同第三，养老金的支付标准不同双轨制存在的问题1、机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距

较大,引发公平性质疑。2、制度之间又缺乏合理的转移接续安排,阻碍人才

合理流动。（二）双轨制的主要特点二、改革“双轨制”2008年3月14日中国出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10号），但是此后改革试点工作进展缓慢2015年1月14日中国颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）标志着机关事业单位工作人员养老保险制度的建立，旨在结束养老金“双轨制”局面。按照“老人老办法、新人新办法、中人采取过渡办法”的原则，国发〔2015〕2号文件将机关事业单位工作人员细分为“老人”、“中人”和“新人”，这三类参保人口的养老金计发办法存在差异，具体分类标准和养老金计发办法详见下表。二、改革“双轨制”类型划分时点基础（基本）养老金过渡性养老金个人账户养老金2015年年龄区间老人国发[2015]2号文件实施前退休的人员退休前一年工资的一定比例无无男性：[61,100]女性：[56,100]中人国发[2015]2号文件实施前参加工作、实施后退休的人员月标准为当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值，缴费每满1年发给1%根据视同缴费年限长短发给过渡性养老金个人账户储存额除以计发月数男性：[23,60]女性：[23,55]新人国发[2015]2号文件实施后参加工作的人员同“中人”无同“中人”男性：22女性：22表6-1机关事业单位工作人员分类资料来源：根据国发〔2015〕2号文件整理。注：老人领取基本养老金，中人领取基础养老金、过渡性养老金和个人账户养老金，新人领取基础养老金和个人账户养老金；假设机关事业单位工作人员最初就业年龄为22岁。类型划分时点基础（基本）养老金过渡性养老金个人账户养老金20第六节城乡居民基本养老保险

我国城乡居民基本养老保险的发展由最初的农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并而来。一、新型农村社会养老保险的建立1986年，国家“七五”计划提出“探索研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”。1992年1月，民政部将《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2号）正式下发至全国，开始了在农村为期五年的养老保险制度。2009年根据党的十七大和十七大三中全会精神颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号文件）。第六节城乡居民基本养老保险

我国城乡居民基本养老保险的发二、城镇居民社会养老保险的建立2011年颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》标志着城镇居民社会养老保险试点，这是是继2009年新型农村社会养老保险试点后中央为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系作出的又一重大部署，是一项促进社会和谐稳定的重大民心工程。特点：一是资金来源除个人缴费外，还有政府对参保人缴费给予的补贴，且个人缴费越多，政府补贴也越多个人缴费和政府补贴全部计

入参保人的个人账户。

二是养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分构

成，个人账户养老金水平由账户储存额（即个人缴费

和政府补贴总额）来决定，基础养老金则由政府全额

支付。二、城镇居民社会养老保险的建立三、城乡居民基本养老保险的建立2014年后，我国开始了城乡居民基本养老保险的并轨之路。（一）现行城乡居民基本养老保险的制度内容（1）参保对象：年满16周岁（前提：不是学生，在未参加国家机关、事业单位以及城镇职工基本养老保险）（2）筹资模式：个人缴费、集体补助、政府补贴的基金筹集模式，设立基础养老金与个人账户（3）缴费标准：100-1000元10个档次再加上1500元、2000元共12个档次（4）基金管理：国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》，且明确规定养老基金由中央集中运营、进行市场化投资运作，对养老基金的投资方向也有着明确限定。三、城乡居民基本养老保险的建立（二）城乡居民社会养老保险的建立过程中存在的问题第一，政策宣传不到位。第二，保障水平偏低，逆向选择现象明显。第三，制度的相关规定不尽合理。第四，制度的转移衔接问题。第五，基金保值增值问题。（二）城乡居民社会养老保险的建立过程中存在的问题本章小结个人账户“空账运行”是我国养老保险模式从现收现付制向部分积累制转轨过程中的突出问题。做实个人账户需要多种配套措施。法定退休年龄与养老保险制度的可持续运行关系密切。我国现行法定退休年龄与发达国家相比偏低,与人口寿命延长有矛盾。养老保险的统筹层次受多种因素影响,地区之间经济水平的差异、地方利益的冲突等都是其中的重要因素。本章小结个人账户“空账运行”是我国养老保险模式从现收现付制向本章小结我国企业与机关事业单位同类别、同级别、同工龄人员的养老保险待遇高低悬殊,这是机关事业单位养老保险制度改革中最大的难题。我国目前已经改革了养老金“双轨制”问题，机关事业单位工作人员养老保险制度的改革办法与城镇职工基本养老保险制度的改革办法相似。2014年我国已将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度整合为城乡居民基本养老保险制度。本章小结讨论题

1、如何理解养老保险制度改革中的转制成本。2、基本养老保险个人账户“空账运行”是如何形成的？如何做实个人账户？3、我国机关事业单位养老保险改革的难点是什么？如何进行改革？4、提高基本养老保险统筹层次有什么利弊？最大的障碍是什么？5、请具体解释城乡居民基本养老保险制度的来源和筹资方式。讨论题

1、如何理解养老保险制度改革中的转制成本。第六章养老保险第六章养老保险本章主要内容介绍我国的老年风险理论阐述城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险的筹资支付，以及法定退休年龄问题阐述我国的社会养老保险“双轨制”改革学习重点了解中国养老保险制度的历史演进熟悉老年风险理论掌握养老保险的逆向选择、道德风险及成本转嫁掌握基本养老保险基金的筹资与支付学会分析延长退休年龄的优劣熟悉中国社会养老保险的“双轨制”改革本章主要内容导读养老保险是社会保险制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长、费用开支最大的项目之一,国际上常以其衡量一个国家社会保障制度的广度和深度。导读养老保险是社会保险制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长第一节

中国养老保险制度的历史演进

一、初创与停滞初创阶段：1951年至1965年1951年2月26日，政务院批准颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国初步建立起城镇职工的养老保险制度。该条例规定：企业必须每月按职工工资总额的3%缴纳保险费，其中70%留在企业用于支付养老金；30%上缴全国总工会作为劳动保险总基金，用于全国范围内跨企业、跨行业、跨地区调剂。第一节中国养老保险制度的历史演进

一、初创与停滞1953年，修订了《劳动保险条例》并实施范围，增加了工厂、矿场、交通事业单位的基本建设单位和国营建筑公司1956年，《劳动保险条例》的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营牧场和造林等11个产业和部门1956-1958年，国务院颁布相关暂行办法，机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事处进行管理；集体所有制工业企业纳入养老保险制度1953年，修订了《劳动保险条例》并实施范围，增加了工厂、矿停滞阶段：1966年至1977年“文革”时期在此期间，管理职工养老保险工作的工会组织被撤销，养老保险费用的征集和管理难以为继。1969年2月下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》社会保险退化为“企业保险”。停滞阶段：1966年至1977年“文革”时期二、恢复与发展与完善恢复阶段：1978年至1984年1978年6月颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，把离休作为退休的一种形式规定下来。1983年，适度提高了养老金待遇水平。二、恢复与发展与完善恢复阶段：1978年至1984年发展阶段：1985年至1999年中国养老保险改革的第三个里程碑1997年7月国务院发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，养老保险制度从企业保险到社会保险的根本变革。养老保险改革的第二个里程碑1995年3月发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，推动社会统筹与个人账户相结合。养老保险改革的第一个里程碑1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，主要内容：建立基本养老保险与企业补充养老保险、个人储蓄型养老保险相结合的多层次养老保险制度等。发展阶段：1985年至1999年中国养老保险改革的第三个里程完善阶段：2000年至今2000年明确了社会保障体系改革的方向。2000年明确了调整和完善中国养老保险制度的主要政策。2005年，相关法律规定了扩大基本养老保险的覆盖范围、逐步做实个人账户、改革基本养老金的计发办法，并确保养老金按时足额发放。2009年9月1日出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，养老保险覆盖至农村居民。2010年，十一届全国人大常委会第十七次会议经表决通过了《社会保险法》，于2011年7月1日正式实施，以法律形式确立了养老保险的法律地位。完善阶段：2000年至今2010年，政府出台《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，养老保险覆盖至城镇未从业居民，至此我国实现了养老保险的制度全覆盖。2014年2月21日政府出台《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，至此我国统一了城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险。2015年1月14日政府出台《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员开始参加养老保险制度。截至2017年底，分别有40293万人和51255万人参加城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。2010年，政府出台《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点第二节

重要分析范畴解析

一、养老保险的内涵养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为公民解除养老后顾之忧的一种社会保险。目的：增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足。手段：在公民进入老年后为其提供相应的收入保障。第二节重要分析范畴解析

一、养老保险的内涵

养老保险制度发展进程最早，1669年法国制定的《年金法典》奥地利和比利时则分别于1854年和1868年实施了矿山劳动者养老金制度。但并不具有现代社会保障的基本特征。法国、奥地利、比利时等国在早期实施过的养老金办法，但并不能算是现代社会养老保险产生的标志。理论学术界较为公认的具有现代意义的养老保险制度，是以德国1889年颁布《老年、残疾和遗属保险法》为标志的，这一立法正式确立了社会保险模式的养老保险制度，并打上了深厚的俾斯麦时代的烙印。

养老保险制度发展进程补充国家法定的社会养老保险制度一般同时具备以下四个条件（1）由国家建立并实施，其中基本养老保险具有法律强制性；（2）享受对象必须是因年老而丧失劳动能力的劳动者；（3）在老年风险发生之前，社会保险机构预先储存一部分基金，这笔基金及其增值部分用于支付退休金；（4）对老年人提供稳定的基本生活保障，不受物价波动的影响并分享社会经济发展的成果。社会养老保险与家庭养老并不矛盾，也不能完全替代。几乎所有国家的宪法或法律都规定了公民有赡养老人的义务。补充国家法定的社会养老保险制度一般同时具备以下四个条件二、养老保险中的逆向选择养老保险的逆向选择指由于政府与用人单位之间的信息不对称而导致的次品驱逐良品，或劣质客户驱逐优良客户的现象。预期寿命较长的人更倾向于参加养老保险。二、养老保险中的逆向选择三、养老保险的统筹层次

内涵：养老保险的统筹层次，从高到低依次有全国统筹、省级统筹与市县统筹。所谓“统筹”是指统一制度模式、统一待遇项目、统一调度基金和统一管理机构,其中最重要的内容是统一调度资金。基金统筹的范围大小及层次高低在一定程度上标志着养老保险的社会化程度的高低。三、养老保险的统筹层次

内涵：（一）提高统筹层次的必要性

一是增强互济功能。养老保险制度遵循“大数法则”，只有实现较大范围的统筹，加大基金调剂功能，才能提高抵御风险的能力。二是便于人员流动。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，消除参保职工跨地区流动的障碍。三是有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次，可以实现集中管理，降低基金分散管理的风险。（一）提高统筹层次的必要性

一是增强互济功能。养老保险制度遵基本养老保险的统筹层次

世界各国——一般是全国统筹，由中央政府负责。我国——基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的。从总体上看，在改企业统筹为社会统筹过程中，存在县市级、地市级、省级等不同的统筹层次。缺点：基本养老保险统筹层次过低导致的问题：一是由于各级政府都有权制定政策，引起不同地区职工和退休人员的攀比。二是资金缺口主要由中央财政转移支付弥补，地方财政投入有限，形成了地方依赖中央的倾向。三是增加了基金的结构性缺口。基本养老保险的统筹层次

世界各国——一般是全国统筹，由中央政县级统筹省级统筹省级统筹重点：统一调度资金推进难度：首先，不同级次政府的责任界定不明确其次，统筹的范围和层次涉及到资金的上缴和下拨，这个过程是一个复杂的利益结构调整过程。1、地方利益结构变动中的阻力省级统筹的范围和层次涉及到地市（县）之间两个指标的不平衡性：

一是人均工资水平的不平衡，

二是退休人员与在职人员之间的比例不平衡。（二）提高统筹层次的难度分析

县级统筹省级统筹省级统筹重点：统一调度资金（二）2、财政“分灶吃饭”的体制制约着统筹层次的提高。3、决策结构与信息结构不对称。

实践中：从地市（县）级统筹提高省级统筹的实施方法有两种：一是直接将地市（县）的全部养老保险金移交至省级社会保障经办机构进行管理——更接近真正意义上的省级统筹。二是设立一个调剂基金，要求有剩余基金的地市（县）将剩余基金交由省一级管理，或者每个地市（县）都上缴部分养老基金形成省级调剂基金，用来填补某些地市（县）的亏空。2、财政“分灶吃饭”的体制制约着统筹层次的提高。一是直接将地（三）全国统筹破局，中央调剂金制度起步

习近平总书记在十九大报告中提出“尽快实现养老保险全国统筹”。全国统筹是对省际养老保险成本转嫁的彻底解决之道，但是，因央地关系中还存在一些有待解决的问题而难以一步到位。2017年的全国“两会”上，国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中提出，将研究制定基本养老保险基金中央调剂金制度方案。（三）全国统筹破局，中央调剂金制度起步

习近平总书记在十九大基础养老保险基金的全国统筹先从中央调剂金起步是一个现实的选择！

因为在财政分灶吃饭的体制性下，养老保险基金的统筹涉及到不同层级政府之间、不同地区之间的财权与事权划分，参保人基础信息掌握程度与兜底责任之间的配置,以及各自账面上养老保险基金的结余或亏损的处置等棘手问题。这些涉及到决策结构与信息效率之间的均衡。尤其是统筹层次提高到哪一级，哪一级政府就是“保发放”的最终的财务兜底人。基础养老保险基金的全国统筹先从中央调剂金起步是一个现实的选择（四）城乡居民基本养老保险的统筹层次

城镇居民社会养老保险于2011年正式建立，覆盖城镇非从业居民，该制度的模式与新型农村社会养老保险相似。2014年城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险。截至2016年底，城乡居民基本养老保险保险基金累计结存5385亿元。统筹方式：县级统筹——统筹层次较低造成一系列问题（政策碎片化，抵抗风险能力差，不利于人员流动）提高统筹层次城乡居民基本养老保险的领取高峰在2045年以后。（四）城乡居民基本养老保险的统筹层次

城镇居民社会养老保险于四、养老保险的成本转嫁

我国现有“多支柱”的养老保险制度是一个公共、俱乐部和私人产品构成的复合产品。（一）区域间的成本转嫁“属地化”管理劳动力流入地以低工资、低福利赚取劳动红利劳动力流出地成为“老弱病残”集中营

由于中国的户籍制度导致劳动力的不对称流动，使发达地区在成功获得劳动贡献后又成功将养老成本转嫁出去，造成贫困地区向发达地区补贴并承担转移负担和责任。四、养老保险的成本转嫁

我国现有“多支柱”的养老保险制度是（二）项目间的成本转嫁

工伤保险

养老保险中国现行《工伤保险条例》第33条和2017年7月新发布的《人力资源社会保障部关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见》中对工伤1-4级职工达到退休年龄后转而享受养老待遇的条件均未说明，由此留下了工伤向养老保险转移负担的通道。

首先，工伤职工完全丧失劳动能力后由于不能继续参加工作，减少了养老保险基金的积累；

其次，目前我国各地的实际做法是，工伤职工到退休年龄后都享受统一的养老待遇，造成了养老权利与义务的不对等，直接将工伤风险转移给了养老保险体系。转嫁（二）项目间的成本转嫁

工伤保险养老保险转（三）代际间的成本转嫁

含义：任何当代人，包括个体及政策制定者，只顾短期收益而牺牲长期和后代收益，因其具有“在位者”优势，可以向后代跨期转嫁成本和风险。因老龄化的越来越严重，这种跨期代际养老的成本转嫁问题也会更严重。（三）代际间的成本转嫁

含义：任何当代人，包括个体及政策制定第三节

城镇职工基本养老保险一、“统账结合”模式统筹与个人账户相结合的制度模式——“统账结合”(一)基本养老保险社会统筹的内涵与功能1、基本养老保险社会统筹是指在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。

（1）它体现了不同群体之间（包括代际）的合同契约关系，团结互助，分散老年风险；

（2）实行社会统筹的养老保险基金就其性质而言属于社会公共基金，归投保人共同所有。统筹方式：以支定收、现收现付第三节城镇职工基本养老保险一、“统账结合”模式统筹方式：

基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。1、它是国家推行的由劳动者在职期间为其退休后的养老保险津贴进行强制储蓄的制度，其核心是“自我保障”。2、所有权清晰，归投保人所有，一般不作横向的社会调剂，基金的收支则采取“完全积累”方式。3、个人账户养老金的支付一般为缴费确定型。劳动者退休后的养老津贴水平取决于劳动者投保期间的缴费的多少和投资回报率的高低。(二)基本养老保险个人账户的内涵与功能基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保二、个人账户空帐运行

现收现付的社会统筹制

社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制问题：出现了基金缺口，以及为弥补缺口导致的个人帐户“空转”。

原因：“老人”（新制度实施前已退休的人员）没有缴费，中人（新制度实施前已工作过若干年的在岗人员）的既往工作期间也没有缴费

挪用个人账户的累计基金，形成“空帐”。

因此，导致个人账户“空帐”问题的根本原因在于历史遗留问题及制度安排存在缺陷现实原因：一是企业改革过程中的提前退休现象

二是退休人口比重不断增加二、个人账户空帐运行

现收现付的社会统筹制三、筹资与支付

（一）缴费主体1、企业：企业缴费是基本养老保险基金最基本的来源。缴纳方式一般是按职工缴费工资总额和规定的比例在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴。2、个人：我国现行政策规定，个人缴费比例为其工资基数的8%，实行“源泉扣缴”。3、政府：只有当个人和市场努力失败时，政府才干预；只有当地方政府办不好时，中央政府才出场，政府财政补贴的形式主要有：让税、让利和补助。

养老保险基金存入银行，购买国债的利息收入，滞纳金三、筹资与支付

（一）缴费主体（二）基本养老保险的替代率与费率水平

基本养老保险的费率是指企业和个人缴纳的养老保险费占其核定工资总额的比例。费率厘定的实质是确定它占企业人工成本的比重。影响基本养老保险缴费率——替代率（是指每个职工退休时领取的养老金与其退休前的工资之比，分为养老金的实际替代率和目标替代率两种形式。）替代率测算中的困难在于时间贴现问题。

基本养老保险费率水平影响资源配置征集效率就业（二）基本养老保险的替代率与费率水平

基本养老保险的费率是指基本养老保险的费率水平现状

2016年4月13日的国务院会议上，国务院总理李克强提出决定阶段性降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例。会议规定，从今年5月1日起两年内，对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降低至19%。按照要求，全国一共有21省市符合企业养老保险降费的条件，其中20省市养老保险费率可从20%降至19%，上海则是要从21%降至20%。城镇职工基本养老保险的缴费率下降是为了降低企业的缴费负担。基本养老保险的费率水平现状

2016年4月13日的国务院会议（三）基本养老保险金的支付及待遇

1、确定待遇标准的依据和原则

能够维持退休者生存需要

以保持退休人员的生活水平同其在职时已享受到的合理生活水平养老保险待遇水平可以用工资替代率表示。

我国：退休金同在职时工资收入要保持可比性，退休金的工资替代率应因工龄、缴费年限长短等因素有所不同；退休金的工资替代率应以在职时实际工资收入的全部为基数；退休金的最低额不应低于本地区最低生活标准，以体现缴费性项目与非缴费性项目的差别；退休金的数额一般不应超过在职时的正常收入，以体现劳动与不劳动的区别。（三）基本养老保险金的支付及待遇

1、确定待遇标准的依据和原2、待遇计发办法及其存在的问题计发办法是基本养老保险制度的关键环节，应当建立在精算基础上。计发办法：新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡“新人”——基础养老金和个人账户养老金组成。“中人”——缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。“老人”——他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。2、待遇计发办法及其存在的问题“新人”——基础养老金和个人账3、待遇调整随工资调整随价格调整要求养老保险待遇随全体从业者工资水平的提高而作相应的增加要求养老保障待遇随物价增长而相应增高&3、待遇调整随工资调整随价格调整要求养老保险待遇随全体从业者第四节

退休年龄与退休行为

一、法定退休年龄企业职工退休年龄从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的职工退休年龄因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的职工退休年龄

影响因素：1、特定经济发展水平和自然环境下的老年人口平均寿命和身体健康状况2、养老保险津贴支付的经济基础3、社会失业率状况4、文化背景、价值观念和家庭对老年人的保障程度第四节退休年龄与退休行为

一、法定退休年龄二、退休制度与退休行为养老保险金给付结构影响退休行为养老保险基金收支的财务机制影响退休行为退休待遇调整机制影响退休行为劳动者退休行为与失业率关系密切。

当提前退休是由于非正常的体制性因素诱致并且呈密集状态时，它是一种高成本的短期行为。从长期看，它既无助于就业岗位扩大，也无助于企业改革的深化。二、退休制度与退休行为扩展：苏州工业园区的养老金与退休方式苏州工业园区公积金管理中心是园区行政类直属事业单位，于1997年4月成立，是园区社会保险（公积金）业务经办机构。根据国家法律及政府规章制度的规定开展工作，依法行使园区社会保险登记、基金征缴，个人权益记录，社会保险待遇支付；以及园区住房公积金的缴存、提取、贷款和基金管理等工作职能。扩展：苏州工业园区的养老金与退休方式苏州工业园区公积金管理中三、非正常的或违法违规的提前退休行为

社会保险制度自身的缺陷为提前退休行为提供了可能。

首先，养老保险费的缴纳者、享受者和管理者之间缺乏制衡机制。

其次，相当一部分应享受失业保险和失业救助的失业人员早于退休年龄3～10年退休，从而将失业保险、社会救助的负担转移给养老保险。

后果严重

道德风险三、非正常的或违法违规的提前退休行为

违法违规的提前退休主要有三种形式：一是更改年龄，将年龄改大;二是通过关系搞到特殊工种等方面的证明，以达到提前退休的目的;三是人已离职，但依然在原单位按最低标准缴纳社保。

四、中国法定退休年龄改革的路径

（一）提高法定退休年龄（二）实施在精算基础上的弹性退休政策四、中国法定退休年龄改革的路径

（一）提高法定退休年龄第五节中国社会养老保险“双轨制”改革

——机关事业单位工作人员养老保险的建立

一、“双轨制”的概念及特征（一）双轨制概念概念：养老金双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不

同的退休养老制度。

即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业

和职工本人按一定标准缴纳的

“缴费型”统筹制度；机关和

事业单位的退休金则由国家财

政统一发放。第五节中国社会养老保险“双轨制”改革

——机关事业单位工（二）双轨制的主要特点特点：第一，统筹方式不同第二，支付渠道不同第三，养老金的支付标准不同双轨制存在的问题1、机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距

较大,引发公平性质疑。2、制度之间又缺乏合理的转移接续安排,阻碍人才

合理流动。（二）双轨制的主要特点二、改革“双轨制”2008年3月14日中国出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10号），但是此后改革试点工作进展缓慢2015年1月14日中国颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发