基础设施建设中PPP模式的应用研究获奖科研报告

基础设施建设中PPP模式的应用研究获奖科研报告摘要：我国在基础设施建设中长期以政府为主导，垄断基础设施建设也在不断增加政府的经济压力，公共基础设施建设需求量大，政府作为主导的建设方式超负荷承担建设任务，无法仅靠一己之力实现基础建设的全面建设，本文结合创新的PPP模式，分析其在应用中存在问题，相应给予建议，为PPP项目的开展提供方向。

关键词：PPP模式;基础设施建设;应用

现阶段，我国基础设施建设处于快速发展时期，其带来经济迅速增长，但公共基础设施建设需求量大，政府作为主导的建设方式超负荷承担建设任务，无法仅靠一己之力实现基础建设的全面建设，同时由于体制的问题，还会出现高消耗、高成本、低效率等现象，政府全权主导无法满足项目中成本和效率两大要求，如此的情况会影响影响基础设施建设的进度和质量，大局面上还会使政府形象和公信力受损。因此，发展一种新的建设模式来解决现存的问题补充传统模式的劣势，处理政府在基础设施建设领域中产生的资金、效率、成本等问题，促进基础设施建设工作快速开展，在此背景下，PPP模式诞生并逐渐发展起来。

PPP（Public—Private—Partnership），翻译为“公私合作制”，是指公共部门与私人部门通过缔结合同的方式约定各自的权利和义务，共同提供公共产品和服务，相互之间建立风险分担、利益共享的长期合作伙伴关系，在这样的合作关系中，两者互利共赢，與单独提供公共产品和服务相比会获得更大收益。PPP模式初期PFI（Private—Finance—Initiative）最早由英国提出并运用，表示为私人主动融资。上个世纪90年代，英国政府为解决财政支出紧缺的状况，保障公共产品和公共服务的供给，开始尝试对公共产品和公共服务的供给领域进行改革，加入私营组织，弱化公共部门的主导作用，采取鼓励私营组织参与的方式，发挥私营组织运营管理的优点，实现公共产品和公共服务的供给。逐渐的PFI演化出PPP，全世界各国以此为基础，研究符合自己国家的PPP模式。我国有关PPP模式的发展起步比较晚，随之不断的发展，PPP项目数量不断增加，在实际的建设中PPP模式也被大家所推崇，其将将私人部门和政府部门结合起来，私人部门加入到公共物品的提供中，让政府部门和市场最大限度的发挥各自的优势，有利的结合两者的突出亮点，优势互补，实现了社会福利的最大化和资源的优化配置。

一、PPP模式的组织结构

PPP模式为基础设施建设领域投融资模式带来创新，PPP项目公司作为中间机构连接着与政府、社会资本、金融机构、施工单位等项目相关方的密切进展，促进之间的沟通，平衡与维持来自项目不同方面的利益诉求。政府部门加入社会资本方，利用资本方的管理优势，在基础设施建设中发挥出来，帮助政府完成基础设施建设。社会资本方在发挥管理能力的同时，通过参与基础设施项目建设，获取利润回报。金融机构在其中为对低风险项目提供贷款业务，对基础设施建设予以资金支持[1]，同时在保障资金安全的前提下，获得利息收入，增加收益。

PPP项目公司是通过政府授权的出资方代表和私营部门签署的合作协议并依次而成立，PPP项目公司是一个独立法人，联合金融机构和项目设计、施工等单位开展合作。项目建设资金由政府财政资金、私营部门自有资金和项目融资贷款三部分组成，这里PPP项目公司出面与金融机构签订贷款协议，从而有了资金支持。接着，项目公司会依据相关法律法规要求，规范合法开展项目招投标，选定项目建设各个环节的单位，一同进入项目的建设阶段。项目建成后，会合法选择运营公司负责项目后期运营维护，政府部门作为监督者，对项目策划、建设、运营、移交全过程实施监督，形成良好的项目运作实施外部环境，促进项目运作的实行，并在需要帮助时，提供必要的指导和协助[2]。图表1为PPP模式组织结构的图示。

二、PPP模式的运作流程

按照财政部、国家发展改革委等中央部委的相关规定，PPP模式的运作实施一般要经过如图表2所示的运作流程。

三、PPP模式应用中存在的问题

（一）PPP项目运作不规范

整体来看，在项目运作中存在很多问题，第一，表现出来的是运作流程透明度较低，不公开发布，其中投标流程不规范，缺失法律保护，导致失去公平与规范，基础设施建设就不能保证;第二，执行人员不专业，没有完备的项目规范知识，实际操作中会出现混乱，并且人员变动也为项目的执行带来消极影响;第三，后续中项目设计、进度安排等会存在不合理的地方，会直接影响项目的建设。

PPP模式的实施需要复杂的流程与步骤，中间任何一个环节存在问题，会为基础设施建设遗留下潜在的风险，严重的可能导致项目的建设。其中若关键环节出现纰漏就会直接导致PPP项目的实施效果。多数项目在前期论证时，政府为了引进投资，引入社会资本加入项目建设，缓解财政压力，会不当地夸大实际的财政能力，虚假增大政府的财政承受范围，承诺社会资本方过高的利润回报。部分政府不关注PPP项目的实际运作实施状况、不关注贷款利率、物价指数变动带来的影响，只关注融资情况，不考虑融资风险，缺少定价调价机制，不能够严格按照相关规定来规范运作PPP项目，这样一来，特别容易引发政府债务风险[3]，促进形成政府隐形债务。定价调价机制等相关体系不完善，也会使得PPP模式的停滞，带来消极影响。

（二）项目多方产生缺失行为

PPP模式的参与主体包括政府、企业和公众，其中易产生政府责任的缺位、公众参与缺失等问题。

1、政府责任的缺位

在PPP项目的实施过程中，私人部门起着重要的作用，是公共服务的提供者，政府部门是承担管制者的形象，其负责法律规范的制定、规划计划、监督绩效、管理契约等。在实际项目执行中，政府责任缺失的现象普遍存在，重项目投入但轻项目管理，对待低价竞标的情况，没有做到跟踪有效监管，同时不注意合同制定的法律规范，为之后中标企业转包其他方的情況埋下隐患，由于不负责任的行为纵容“层层转包”情况的发生而不干预，最后严重导致责权关系复杂[4]，追责麻烦，各方难以协调。由此来看，政府的责任起着重要作用。

2、公众参与缺失

PPP项目的独特点是政府代表公众的一方给予建议并参与项目中进行监督，然而实际执行过程中，政府更注重项目所带来的绩效，此而，导致我国PPP项目的公众参与缺失。政府、企业、社会的边界界定是公共管理领域的重要课题，同时也是理论难点，尤其在基础设施建设过程中，公共服务从传统的政府供给向公私合作供给转变，政府的角色发生转变，怎样界定政府的角色，显得尤为困难。其中存在两点，第一，在新兴的PPP公私合作领域内，专业管理人员知识储备不足、缺少管理经验，是政府管理责任缺失的主要原因;第二，相关理论研究较为缺乏，缺少支撑，并且PPP模式有着灵活、个性化的特点，理论的固定性导致项目的实践经验不易上升到一般的理论总结。

（三）监管机制不健全

具备创新性的PPP模式将社会资本引入基础设施建设中，但相对的法律法规没有及时制定，还存在空白，不能紧随市场发展的需要来规范市场的引入。私人部门是受利益的驱使，对公共产品领域专业度不够，不能很好的预估市场风险，这样的情况下就要有效的监管，保证基础建设的质量和运营标准，以达到预期的效果，减少纠纷的产生。

完善的合同体系和争议解决协调机制保证项目的有序顺利开展，但实践中PPP项目合同很难划清合同双方的权利与义务，政府监管的不到位、第三方监管的缺失和合同制定的不完善等会导致项目建设的质量和进度，为后期项目回购带来了障碍[5]。

四、完善PPP模式的对策建议

1、提升PPP项目管理规范化

管理规范化不仅保证项目建设的进度和质量，还为以后的回购带来方便，规范管理流程也体现了依法治国的思想。PPP项目涉及多个主体，保证各主体有序合法的执行各自的任务可以有效帮助提高项目建设的效率，保障合作的高效完成。

对于各个流程和环节要有明确的规定，严格按照规定查收工作进度，在政府财政承受能力评估、社会资本方的招投标、政府付费列入预算的各个环节在前期要有合理的规划方案，根据各项数据做到精准预测，并将信息公开，接受各界的监督和建议，合理公布流程中的信息，实现公平、公正、公开，随时公开进度流程，以及检测的质量数据，接受政府及公众的监督。在提高项目运行效率方面，要采取有效的措施，不仅培养PPP方面的专业人才，招聘比如融资，财务，法律，技术等方面的人才，成立专业的管理部门，专门管理项目建设，达到规划合理、设计规范、分工明确，并且对程序的审批要尽可能简化，减少项目拖延的时间，高效率完成项目建设，缩短时间的周期，降低时间成本。

2、理顺协商合作机制

现阶段，我国PPP项目将财政、发改、行业等各部门分割，为各方协商交流产生障碍，并且在行政管理改革的大背景下，出现了管理主体不明、随机性大等问题，财政部成立的PPP中心分为各部分进行基础设施建设，但各地没有统一的部门，不能协商合作。针对现有PPP模式，应调整其发展方向，向“集中管理+部门协作”的方式转变，来完善项目的合作方式，同时注意职责的落实，把各个环节的任务明确分配给各主管部门，其中财政部门承担项目库建设、采购信息平台构建、财政政策制定的任务，主要负责以上职能;发改部门起到评价的作用，评估财政支持绩效，为项目建设作总结，侧面反映项目的建设情况;行业主管部门起到业务监督管理的作用，监督各部门是否完成相应的职责。

政府的角色转变要适应PPP模式的需要，不能一味侧重融资方面，同时注意不能在参与者的角色下又加入监督者的角色，政府要转变适合PPP模式的角色，结合其模式以适应模式为根本。政府在其中就要全权授予社会资本权利，将项目的管理权全部交给社会资本，在项目中，使企业充分经营，自由发挥自己的能力，不受政府的干预，在此基础上，政府要起到严格的监管作用，制定严格合法合理的监管制度，对项目做到严格的监管，增大监督力度，实现政府的重要作用，发挥其政府监督职能。注意危机的发生，提前建立危机与突发事件的处理方案等。政府要有大局调控意识，协调各方的情况，密切关注各部门执行状况，建立信息公开渠道，做到透明监督，形成良好的建设环境。

3、完善法律法规，强化运作监督

政府应建议建立统一的高水准PPP立法，用法律保护各方的利益，保证项目的高效与高质量的完成，目前，我国法律中仅有个别条款规定PPP项目，可见我国在此方面发展的法律欠缺，虽然近年来国务院及各部委发行了关于这方面的政策文件，但法律效力不足，不能够形成对PPP项目的操作的严格具体的法律规范。政府应该进一步涉及行政法学、经济法学等多学科涵盖PPP模式，完善其立法理论，构建完整的法律架构体系，进一步规范操作细则，加强制度制定的力度，同时建设专业的PPP案例库，结合现有财税制度的改革，规范项目审批流程，适当简化流程的程序，但也要与法律适应，做到合理透明实现PPP项目的全流程管理，全面规范项目建设，实现法治。

PPP项目的运作实施流程繁多，比较复杂，其中加入的主体很多，对其进行严格的规范监督十分必要。如果不能做到对项目的监督评估，会极易引发运作风险，产生纠纷，对社会稳定产生消极影响。政府将管理权力交予项目公司，从实际的建设中跳脱出来，更应该加大力度监督，尽职尽责，实现政府的监督作用。项目运作实施应严格按照财政部、国家发展改革委颁布的部门规章要求，有需要的话也可聘请专业人员或机构，对实际建设中的情况进行评估审核，也起到监督的作用。并且要注意在监督的过程中，及时向社会公布项目运作实施的具体信息，政府也需要公众的监督，获取公众的信任，提升政府公信力，拓宽群众参与项目建设的渠道，增加公民的参与途径，能够充分发挥社会公众的监督作用，营造良好的多方共治共享的气氛，形成政府与其他多方的加入，促进各方加入发挥其突出优点，来共同建设美好中国，搭建完善的项目监督的协调合作体系，规范化建设。

五、结论