公共政策分析-课件精

PublicPolicyAnalysis公共政策分析

PublicPolicyAnalysis公共政策1公共政策分析

课程基本框架政策科学基本问题政策系统政策工具政策过程政策分析方法公共政策分析

课程基本框架政策科学基本问题2政策科学基本问题要点：政策科学的学科地位与发展政策科学的研究途径市场经济与公共政策政策科学基本问题要点：3政策科学的学科地位

政策科学是第二次世界大战后在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。被誉为：社会科学发展过程中的一次“科学革命”政治学的一次“最重大的突破”公共行政学的“最重要的发展”诞生标志：lerner,lasswell（1951），《政策科学：范围和方法的最近发展》政策科学的学科地位4公共管理范式的兴起作为公共部门管理研究领域的新途径(第三条途径)是在20世纪70年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。70、80年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(BarryBozeman)和凯特尔(DonaldF.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在“两种公共管理概念”一文中说，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(ThePolicyApproach)，简称为“P-途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(TheBusinessApproach)，简称为“B-途径”。公共管理范式的兴起5公共政策分析--课件[精]6公共政策分析--课件[精]7（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。——“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。——在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同”(W.Sayre名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。

——B-途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于B-途径)。然而与P-途径不同，B-途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-途径的学者感兴趣的。（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出8按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础：

P-途径主要来自于公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果(论文)最常见于《公共政策分析与管理》杂志；

而B-途径主要来自于商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。

按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其9波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；而B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者10经过70、80年代的孕育和进化，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—21日来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(TheNationalPublicManagementResearchConference),这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。经过70、80年代的孕育和进化，公共管11这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信徒们团结起来”，目的是：(1)评估公共管理学科的现状；(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)通过弄清理论、研究和方法论的分岐来推动公共管理的发展；(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的，取得巨大成功。会议论文后来以《公共管理：学科的现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作公共管理学派的“宣言”。这次会议的主要动机是“把不同公共管理12第二会议于1993年10月在威斯康星大学福莱特公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于1996年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做《公共管理(学)的现状》。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一(这三个学派有着各自的信徒、学术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多)。第二会议于1993年10月在威斯康星大13

全美第一、二次公共管理研讨会的论文集——《公共管理：学科的现状》和《公共管理(学)的现状》两本论文集中，公共管理的倡导者们对公共管理的基本特征问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，他将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面：——拒斥公共行政学和执行研究；——一种乐观的规范研究领域；——以顶层管理者的战略决策为焦点；——通过案例研究来发展知识；——为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。

14波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种公共管理概念”一文中则力图将P-途径和B-途径加以综合，认为公共管理途径应具有如下特征：

(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；

(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时，继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等)；

(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向；

(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中；

(5)关注理论和规范研究。

波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种15他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观点，认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：

(1)关心规范研究和规范理论；

(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明确特

征尤其是政治影响上；

(3)问题焦点甚于过程焦点；

(4)强烈主张脉胳背景和经验知识；

(5)关注战略和多元组织问题。他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观16回顾行政学的发展历史，部分学者如尼古拉斯·亨利、弗雷德里克森、欧文·休斯、陈振明等，认为行政学经历了几次理论范式的转变，也有部分学者如胡德、波利特、马丁·米诺格、波里达诺等，对于公共行政学发展中是否发生了范式变迁存在质疑。然而在“范式”、“阶段”、“途径”的理解方式之外，还有一个更能解释行政学发展规律的词汇，那就是“潮流”。这些研究潮流可以归类为“呼吁行政”与“改造行政”，行政学的发展过程就是“呼吁行政学”与“改造行政学”两类研究潮流的螺旋式上升过程。回顾行政学的发展历史，部分学者如尼古拉斯·亨利、弗雷德里克森17A（呼吁政治与行政分离）、B（用科学管理工具改造现实的“最佳管理实践”）、C（呼吁政治—行政不分离的“行政国家”）、D（以经济学方法为改造工具的“新制度行政学”）、E（呼吁行政学中不能缺少价值的“新公共行政”）到F（以“改造”为基调的“新公共管理”）的转变，G是按照路径依赖途径和双螺旋规律行将出现的新研究潮流A（呼吁政治与行政分离）、B（用科学管理工具改造现实的“最佳18（1）制度途径（2）过程途径（3）团体途径（4）精英途径（5）系统途径政治学的研究途径政治学的研究途径19团体途径示意图可选择的政策立场团体B的影响力均衡公共政策团体A的影响力团体途径示意图可选择的团体B的影响力均衡公共团体A的影响力20精英途径示意图精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行精英途径示意图精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行21系统途径示意图输入要求支持政治系统决策与行动输出环境环境环境环境系统途径示意图输入要求支持政治决策与行动输22（1）福利经济学（2）公共选择理论（3）新制度主义经济学的研究途径经济学的研究途径23市场经济与公共政策从市场失灵、政府失灵角度市场经济与公共政策24市场失灵垄断公共产品外部效应不完全信息（信息不对称）不完善的市场经济周期性波动、失业和通货膨胀收入分配不公平非优效品市场失灵垄断25政府失灵实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的“公共利益”（阿罗不可能定理）将个人偏好或利益加总这集体的偏好或利益有着内在的困难现有公共决策体制及方式（投票规则）因其自身缺陷难以达到最优，无论是直接民主还是代议民主制都存在内在缺陷。信息不完全政策执行上存在着各种障碍政府失灵实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的“公共利益”26政策分析政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，增加政策的科学性。克服了传统社会科学脱离实践、过于片面和专门化等弊端，直接关注现实政策问题，提供政策相关知识，改进公共决策系统，提高政策制定与执行的质量。政策分析政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，增加政策的科27政策系统的划分现代化、科学化的公共决策系统即政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立、又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。信息子系统咨询子系统决断子系统执行子系统监控子系统政策系统的划分现代化、科学化的公共决策系统即政策系统是由信息28政策系统政策环境政策主体政策客体政策系统政策环境29政策活动者（政策主体）政策活动者的分类官方政策活动者（立法、司法、行政机关、政党）的政策角色非官方政策活动者（利益团体、大众传媒和公民）的政策角色思想库在政策过程中的地位与作用中国政策研究组织的发展与完善政策活动者（政策主体）政策活动者的分类30官方的政策活动者主要是指政治体制内、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。立法机关行政机关司法机关政党官方的政策活动者主要是指政治体制内、行使公共权力的政策过程的31一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会；立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，他的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权32一、立法机关在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。如，国会中的常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，甚至可以不顾议会大多数成员的反对行事。但在外交和国防政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权利，国会要服从总统的领导。我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制订及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构我国的人民代表大会的法律地位至高无上，作为最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中共对国家级社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以法律的形式体现出来，使其成为国家意志---国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系---国家行政机关、司法机关等。它享有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权；我国人大所制定的政策的特征：（1）权威性（2）强制性一、立法机关在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的33一、立法机关我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。西方的公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式。根据这一理论，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的----即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选，而为了获取选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。公共选择理论揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的利己本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。一、立法机关我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国34二、行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。在一些发展中国家中，行政部门在政策制定过程中所拥有的权利和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权利和影响还大。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而各级地方人民政府是各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及人大及其常委会所授予的其他方面的职权。我国政府部门制定的政策有如下的两个特征：（1）具体性（2）补充性二、行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤35二、行政机关关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者的分析强调：尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”的假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。因此，我们必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私利的工具，而最终损害公共利益。二、行政机关关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者的分36三、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共政策中也有一席之地，也是政策主体构成因素之一。美国的司法机关---法院，能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响；法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策制定过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。三、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共政策中也37四、政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为政党的政策。现代国家的政治统治大都经过政党政治的途径来实现。西方国家一般采用两党制或多党制，在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制。因而中西方的政党在政策制定过程中的地位和作用是相当不同的。在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，他的纲领、主张才能转变为公共政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，他在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。其在政策制定过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政策方面的领导是党的政治领导下的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。政党在政策制定过程中的行为类似于政治家的行为，政治家是政党的代表。在西方，各政党为了确保本政党的当选，要通过政策承诺来获取更多选民的支持，会出现“短视效应”四、政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量，公共政策38非官方的政策活动者非官方的政策活动者是指政治体制外的，不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民、大众传媒以及思想库等。利益团体公民大众传媒非官方的政策活动者非官方的政策活动者是指政治体制外的，不直接39一、利益团体当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。一、利益团体当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。40一、利益集团利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，他在公共决策过程中起着重要作用。公共决策在某种角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况不同，利益集团的数量、成熟程度、合法化、组成方式对政府决策的影响力是有区别的。在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，主要有：游说、宣传、捐款、抗议等等公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”形式的，即追求自身利益的最大化。利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其结果是有损于公共利益，浪费社会资源。利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。一、利益集团利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，41二、公民（选民）公民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一个最广泛的非官方主体。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象及政策的客体。在现代国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）对某些重大问题直接行使主权，即直接投票来决定大选、基本国策等。（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；（3）用各种威胁性方式去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。西方国家的公民可以通过以上的途径去影响政府的决策，但其影响是有限的。在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和国家的政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。“从群众中来，到群众中去”二、公民（选民）公民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是42三、大众传媒现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个重要中介。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有着甚至是决定性的影响。大众传媒的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具三、大众传媒现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府43结论：中西方的政策主体都具有多元化和多层次性的特点，但由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有本质的区别：在我国无论是中共还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也明显不同；中共直接对政策制定过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策制定过程中；而在西方，政党只有当选才能对政策起决定性作用；公民在政策制定中的地位和作用也有不同，与西方相比，在我国，人民群众作为政策主体，更加具有真实性、广泛性和协调性。结论：44现代政策研究组织（思想库）现代政策研究组织的形成、特征和类型现代政策研究组织的体制、地位与功能现代政策研究组织的研究方法和手段中国政策研究组织的现状与改革现代政策研究组织（思想库）现代政策研究组织的形成、特征和类型45一、现代政策研究组织的形成、特征和类型现代政策研究组织又叫“思想库”、“脑库”，是政策主体的一个重要组成部分，在当代政策研究中起着重要作用，可以说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策，思想库的成熟程度是衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。现代政策研究组织的定义：是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，其主要工作是进行综合性的政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。一、现代政策研究组织的形成、特征和类型现代政策研究组织又叫“46一、现代政策研究组织的形成、特征和类型1、现代政策研究组织的形成现代政策研究组织是时代发展的产物，它是第一次世界大战后在美国首先出现的。主要有：胡佛战争、革命与和平研究所（1919）、对外关系委员会（1921）、布鲁金斯学会（1927）等。现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是第二次世界大战后。并形成了独特而合理的组织结构和运行方式；开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动了人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。主要有：美国企业公共政策研究所（1943）、兰德公司（1948）、斯坦福国际咨询研究所（1946）、巴特尔纪念研究所（1955）乔治城大学战略和国际问题研究中心（1962）、野村综合研究所（1965）国际应用系统分析研究所（1966)、伦敦国际战略研究所（1958）、法国经济和社会委员会（1946）、加拿大公共政策研究所（1972）。思想库是现代社会发展的产物，反过来他又推动着西方国家社会、政治、经济的发展

一、现代政策研究组织的形成、特征和类型1、现代政策研究组织的47思想库的发展第一时期：公共政策研究起步时期第二时期：政府承包人思想库兴起时期第三时期：政治意识形态运动型思想库崛起时期第四时期：政治家后援型思想库思想库的发展第一时期：公共政策研究起步时期48一、现代政策研究组织的形成、特征和类型2、现代政策研究组织的特征（1）以改进政策制定为目标（2）研究人员构成的多学科性（3）从事政策研究和咨询的独立性（4）运用现代科学理论和先进技术手段3、现代政策研究组织的类型（1）官方思想库（2）半官方思想库（3）民间思想库（4）跨国思想库一、现代政策研究组织的形成、特征和类型2、现代政策研究组织的49二、现代政策研究组织的体制、地位与功能1、现代政策研究体制思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。研究体制各有特色，典型的有兰德公司的“矩阵制”和巴特尔研究所的“研究项目制”2、政策研究组织的功能（1）提供政策建议，充当咨询参政机构（2）提供学术思想，充当认识机构（3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构（5）制造舆论、传播观点、充当宣传机构。二、现代政策研究组织的体制、地位与功能50美国思想库运作机制管理机制筹资机制成果推销机制人员交流机制美国思想库运作机制管理机制51三、现代政策研究组织的研究方法和手段研究方法上：（1）促使研究人员的跨学科思维方式或核心思想（2）鼓励研究人员从宏观角度出发，理解政策、拓宽思路、视野和专业知识（3）对行之有效的研究方法加以总结（4）鼓励创新，不断构建新的研究方法论（5）仍然肯定经验和推理的作用工具与手段：计算机、微缩胶片、表盘和全息图片三、现代政策研究组织的研究方法和手段52四、中国政策研究组织的现状与改革中国政策研究组织的类型中国政策研究组织的现状评价积极的贡献：（1）研究长远发展战略、确定发展目标，为改革和建设指明方向；（2）为决策者提供具体的政策措施和建议；（3）对各案进行论证和分析，提供科学依据。存在的问题：（1）研究方法相对落后；（2）受制于决策者，行政干扰大；（3）各级政策研究组织组织自成体系，缺乏总体设计和协调；（4）信息网不全、信息失真，造成政策研究组织工作失效；（5）文化层次和知识结构不合理，存在上高下低现象。中国政策研究组织改革与发展的思考（1）大力发展民间政策研究组织；（2）创造条件，保证政策研究组织工作的独立性；（3）加强政策研究组织机构总体设计和协调；（4）大胆借鉴国外的先进研究方法和手段，提高政策研究组织人员的素质；（5)加强培训四、中国政策研究组织的现状与改革中国政策研究组织的类型53政策工具要点：市场化工具工商管理技术社会化手段政策工具要点：54政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定目标具有决定性影响。从这个政策意义上说，政策工具研究是十分必要的。

目前我国对政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之55基本的政策工具基本的政策工具主要有三类：市场化工具工商管理技术社会化手段基本的政策工具基本的政策工具主要有三类：市场化工具工商管56市场化工具民营化用者付费管制与放松管制合同外包分权与权力下放内部市场产权交易市场化工具民营化57工商管理技术战略管理技术绩效管理技术顾客导向技术目标管理技术全面质量管理技术标杆管理技术企业流程再造技术工商管理技术战略管理技术58社会化手段

社区治理个人与家庭自愿者服务公私伙伴关系公众参与及听证会社会化手段

社区治理59一、市场化工具民营化民营化理解为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。主要指所有权的转移。民营化的实质是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。并非是为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。民营化的主要途径：（1）承包；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有资产转让给私人部门和企业，如电信系统；（3）某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为。民营化的优点：可以促进管理者降低成本，提高质量；是一种新的管理技术和形式，可以获得新的资金；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。民营化的缺点：政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；对私人部门的控制不容易做到。一、市场化工具民营化60一、市场化工具用者付费用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。主要用来控制负的外部性。作为一种灵活的政策工具其主要优点是：能够克服免费提供公共服务所导致的资源的不合理配置和浪费；不会像无偿提供公共服务那样导致无目的的补贴和资助，避免对社会公平造成损害；通过付费，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运行；客观上可以增加政府收入，缓和政府的财政危机；其缺点是：收费水平难以准确确定；资源可能误置，不能作为处理危机的工具；管理成本高且复杂。一、市场化工具用者付费61一、市场化工具管制与放松管制管制是一种活动过程，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府部门或特别的机构来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。主要是：放松对定价权的管制；逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；放宽或取消进入市场的规制等。放松管制并非不要政府的必要干预。管制所需的信息较少，较容易实施与管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。但是管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济务效率；放松管制可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。一、市场化工具管制与放松管制62一、市场化工具合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标、指的市政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它以合同双方当事人协商一致为前提，都以平等主体进入市场。政府靠合同监督绩效，而不是靠强迫。主要的如：清理垃圾，救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务。合同承包形式中：政府的理想角色是：评估公共物品和服务的需求状况；向私人部门购买物品和服务来提供给公众；检测和评估所购买的物品和服务。合同外包是提高服务水平缩小政府规模的重要途径，是降低成本，节约开支的主要手段。缺点是可能存在腐败和寻租行为；或形成对承包商的依赖，一旦经营不善会对公众利益造成损失。一、市场化工具合同外包63一、市场化工具分权与权力下放主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权。主要是中央及地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。分权体现了决策与执行的相分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，注重公共部门人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性工作。分权的一种方式是通过财政分权来实现。作为政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利于发挥他们的积极性和创造力，可以在决策和执行之间达到制衡。但是不能一味追求放权，分权与权力下放应该有底线。否则会有新的集权，形成腐败。一、市场化工具分权与权力下放64一、市场化工具内部市场其最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为的划分为生产者和购买者。即在政府内部有“生产者”与“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务。其运用相当普遍，在社会服务中运用最广。如英国的行政改革关于---医疗服务的内部市场。内部市场的条件：（1）要明确划分生产者和消费者（2）内部市场主体要签订合同或契约；（3）建立一定的付费制度和会计制度做保障。作为一项新的政策工具，运作起来需要许多条件来支持，需要政府的一种契约意识和平等的竞争环境、高素质的管理人员和完备的信息管理系统。一、市场化工具内部市场65一、市场化工具产权交易产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立市场。如污染防治，出租车拍照的拍卖。产权交易的最大优点是创造了市场，使竞争机制引入公共物品和服务的供给，而且很灵活，其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，也是一种不公平的工具一、市场化工具产权交易66二、工商管理技术战略管理技术公共部门的战略管理是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。战略管理的最大价值在于它能使组织的使命、目标和方法连接起来，并利用可获取的资源来实现目标作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，这会产生政治上的困境。二、工商管理技术战略管理技术67二、工商管理技术绩效管理技术所谓政府的绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。其目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，他更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织成员从个人开始，以致个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。优点是每个人都能有积极性和主动性；不足是绩效指标量化较难，可行性有待检验。二、工商管理技术绩效管理技术68二、工商管理技术顾客导向技术公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理借鉴过来，其基本取向是：（1）以顾客为中心，开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些被引入到了公共管理部门。相对于政府的“顾客”主要是指，公共物品和服务的最终使用者以及公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式的”方式，政府关注的“顾客”是公众的需要，提供“回应式”服务，政府的一切职能、行为和改革都要围绕“顾客”来展开，以顾客满意为政府考核的尺度。作为政策工具，顾客导向技术以“顾客至上”来提供公共物品和服务，并注重互动。二、工商管理技术顾客导向技术69二、工商管理技术目标管理技术政府的目标管理就是通过预先设计的政府目标，激励和引导政府部门和公众人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总目标，转化为政府工作目标，协调发展、突出政府工作重点。其优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的效率；通过目标分解，可以增强部门之间的沟通协调，保证政令畅通，强化行政权威；缺点是，构建目标体系较难，尤其是在公共组织中。二、工商管理技术目标管理技术70二、工商管理技术全面质量管理作为政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构中，使政府机构提供的公共物品和服务全面、优质。其优点是：改进政府的所提供的服务质量；激发工作人员的积极性；缺点是：作为一种新的思维方法，人们接受并运用会需要一个过程。二、工商管理技术全面质量管理71二、工商管理技术标杆管理技术标杆是一种业绩标准。这种标准可能使组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的。企业流程再造技术政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃的重新思考和重新设计组织的任务，提供公共产品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。二、工商管理技术标杆管理技术72三、社会化手段社区治理作为一种重要的政策工具，主要是开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内提供各种公共服务。优点是：不花或少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛地的支持和欢迎。但这只是一种辅助工具。三、社会化手段社区治理73三、社会化手段个人与家庭在任何社会，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政府也往往有意识的扩展他们在达成政策目标上的作用，尤其是在“小政府，大社会”的当今现实生活中。优点是：可以作好政府作不好的事，减轻政府负担。也是一个辅助工具。三、社会化手段个人与家庭74三、社会化手段自愿者服务即不受国家强制力和经济利益分配的约束，自愿者提供某种社会服务。公私伙伴关系有三个层面：（1）广义上指公共部门和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；(2)他指一些复杂的、多方面参与的并被民营化了的基础设施项目；（3）他指企业、社会组织或个人和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作；主要形式：（1）租赁/购买—建设—经营（2）建设—转让—经营（3）建设—拥有—经营主要是利用民间资本弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；可以分担政府的风险；可以为政府培养人才。三、社会化手段自愿者服务75三、社会化手段公众参与及听证会政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体形式很多，包括直接选举和公民公决。还包括公共决策听证会。听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。“司法听证”、“决策听证制度”、”价格听证”三、社会化手段公众参与及听证会76政策制定要点：政策议程方案规划及其步骤、方法政策合法化与政策法律化我国政策制定过程的特点与经验政策制定要点：77一、政策议程什么是政策议程政策议程的分类（社会问题是怎样进入公众视野的）系统议程与政府议程的区别建立政策议程的策略一、政策议程什么是政策议程78政策议程安德森:公共问题是怎样引起决策者注意的?解决特定问题的公共政策意见是怎样形成的?某一建议是怎样从可供选择的政策方案中被选中。·金通的三源流理论：问题源流，政策源流，政治源流政策议程安德森:公共问题是怎样引起决策者注意的?79系统议程与政府议程系统议程：是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。～讨论议程政府议程：是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。～行动议程系统议程与政府议程系统议程：是由那些被政治社区的成员普遍认为80公共政策分析--课件[精]81二、方案规划方案规划：指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题的界定、目标的确立、方案设计、后果预测与方案抉择几个环节。二、方案规划方案规划：指的是对政策问题的分析研究并提出相应的82方案规划：原则信息完备原则系统协调原则科学预测原则现实可行原则民主参与原则稳定可调原则方案规划：原则信息完备原则83方案规划：程序问题的界定目标的确立方案的产生结果的预测方案的比较方案规划：程序问题的界定84政策问题的界定政策问题的性质政策问题界定的过程政策问题界定的方法（边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴法、综摄法、假设分析、论证图示）政策问题的界定政策问题的性质85目标的确立目标确立的困难性与解决方法价值分析政治分析处理多重及冲突的目标目标优化（AHP：层次分析法）目标的确立目标确立的困难性与解决方法86基于风险与脆弱性的农业政策与传统农业政策视角的比较比较项目传统农业政策基于风险与脆弱性的农业政策政策目标（Objective）高增长（主要是经济绩效）在部分牺牲高增长的前提下来实现风险的降低；追求增加农业就业机会；政策直面贫困主体，改善贫困状况基本理念（Underlyingphilosophy）将所有的生产者、劳动者视为原子化的市场主体，能够自由地按照市场规则行动；几乎完全依靠市场机制来消除贫困认识到部分群体和区域被排斥在市场之外，相信通过降低风险和脆弱性来帮助他们改善这种状态；通过公共投资、公共—委托服务和管制等手段来调节市场机制，帮助贫困人口具备市场参与的能力和条件；注重评估和测度贫困群众中的亚贫困人口（即脆弱性强的贫困人群）特征（Modalities）依赖于支付能力和通过施压于生产者来迫使公共服务机构作出反应；跨部门的合作都是经济增长导向的，且大部分都是基础设施、融资之类的注重用授权和利益分享来驱动公共服务部门主动作出反应；跨部门的合作以减少风险和脆弱性与提高生产力和满足国内需求统筹考虑，以此来引导跨部门的合作问题基于风险与脆弱性的农业政策与传统农业政策视角的比较传统农业政87方案产生的步骤与方法搜寻与发现设计与创造方案筛选方案产生的步骤与方法搜寻与发现88方案形成的过程中应注意的事项不要过分依赖过去的经验不要急于批评别人的意见，不要让好主意溜掉避免过早锁定问题的定义避免过早形成偏好防止未经评估而排除备选方案注意条件变化时，重新考虑以前被排除的方案方案形成的过程中应注意的事项不要过分依赖过去的经验89结果预测预测的概念与种类预测的步骤预测的方法（外推预测、理论预测、直觉预测）结果预测预测的概念与种类90方案比较技术可行性经济可行性政治可行性行政可行性方案比较技术可行性91政策合法化合法性与合法化政策合法化政策合法化的地位与作用政策合法化主体的基本特征政策合法化程序政策合法化合法性与合法化92政策法律化政策法律化定义政策法律化的条件政策合法化与政策法律化的区别政策法律化政策法律化定义93中国政策制定过程及经验中国政策制定的特点：内输入特征中国政策制定的原则性要求政策制定的公众参与和群众路线“摸着石子过河”的政策制定模式中国政策制定过程及经验中国政策制定的特点：内输入特征94案例据报道，内昆铁路近日开始全面铺轨，而在经过贵州威宁县草海国家级自然保护区时，却小心翼翼，不惜将县城车站改址，为此三度停工累计240天，仅停工损失就达1300万元。草海是以国家一级保护动物黑颈鹤为代表的10万只候鸟的越冬地。为了保护这些濒临灭绝的珍稀动物而损失了1300万元，从环保的角度来说，自然值得。不过，项目从论证、评估到勘测、设计，想必经过了层层审查，10万只珍稀保护动物不是来去无踪的很难一见，可为什么就层层都忽略了草海内10万只珍稀保护动物？政策制定的时候一个疏忽往往会导致巨大的失误。

案例据报道，内昆铁路近日开始全面铺轨，而在经过贵州威宁县草海95接上分析题：1、现实中这类因决策失误而交学费的事时有发生。你如何看待“贪污和浪费是极大的犯罪”这句话？2、结合本案例说明决策者应该如何有效地制定政策？接上分析题：96政策执行要点：政策执行的过程政策执行原则性与灵活性的统一“上有政策、下有对策”现象的分析政策执行要点：97一、政策执行政策方案一旦经合法化过程并公布之后便进入政策执行阶段。我们将政策执行界定为这样一个动态的过程：即政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现政策目标的活动过程。政策目标既是政策执行的出发点，又是政策执行的归宿点一、政策执行政策方案一旦经合法化过程并公布之后便进入政策执行98二、政策执行的过程政策执行的基本过程政策执行的准备阶段政策执行的实施阶段政策执行的总结阶段二、政策执行的过程政策执行的基本过程99三、政策执行的原则原则性与灵活性相统一的原则（根本性的原则，忠实性原则与创新性原则）民主原则法治原则效益原则三、政策执行的原则原则性与灵活性相统一的原则（根本性的原则，100四、政策变通政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体表现。其目的是为了更好地完善政策、执行政策，而不是为了违背政策。四、政策变通政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策101政策变通求神似，去形似不求神似，只求形似既不求神似，也不求形似政策变通求神似，去形似102五、“上有政策、下有对策”现象分析“上有政策、下有对策”现象的主要表现替换性执行选择性执行象征性执行附加性执行“上有政策、下有对策”的成因“上有政策、下有对策”的治理五、“上有政策、下有对策”现象分析“上有政策、下有对策”现象103案例山西、陕西、内蒙古交界区域是我国首屈一指的煤炭资源富集区，借助资源优势，这里兴起了烧石灰、炼焦、炼电石等特色产生，按说发展工业是件好事，但据国家环保总局统计，在晋、陕、蒙三地交界的150多家企业当中，100%的企业超标排污，60%的企业采用的都是国家明令淘汰的落后生产能力和工艺，而类似小石灰、小炼焦这样的小厂子更是不计其数，就是这些长期随意排污的企业，已经把当地的环境破坏到了极至。山西省保德县、河曲县，陕西省府谷县和内蒙古自治区准格尔旗，近几年来污染最为严重，被当地人称为“污染黑三角”。为了治理这里的污染，2003年11月15日在国家环保总局的主持下，山西省保德县、河曲县，陕西省府谷县和内蒙古自治区准格尔旗签订了《关于解决山西、内蒙古、陕西交界区域环境污染问题的协调意见》，案例山西、陕西、内蒙古交界区域是我国首屈一指的煤炭资源富104接上四县政府承诺于2003年11月10日前依法取缔或关停该区域内现有的国家明文规定必须取缔、淘汰的落后生产企业和污染企业。但是，据调查，直至2003年12月底，这些企业依然在继续超标排污。除此以外，一些新的类似企业还在兴建当中。分析题1、结合本案例，你认为该项政策实施的障碍主要来自哪些方面？2、如何克服政策实施上的障碍？

接上四县政府承诺于2003年11月10日前依法取缔或关停该区105政策评估要点：政策评估的基本类型政策评估的标准和方法政策失败的原因我国政策评估事业的现状及发展思路政策评估要点：106一、什么是政策评估评估与评价不同：评估是对所做事情的量化，评价是对已经量化的评估标准进行判断；评估是对政策方案的分析，评价是对政策效果的判断。相同：Evaluation一、什么是政策评估评估与评价107政策评估现代意义上的评估：20世纪30年代的“霍桑实验”现代意义上的政策评估：史蒂芬为罗斯福政府新政所做的分析政策评估现代意义上的评估：20世纪30年代的“霍桑实验”108政策评估政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及109二、政策评估的类型正式评估与非正式评估内部评估与外部评估事前评估、执行评估与事后评估二、政策评估的类型正式评估与非正式评估110二、政策评估的主体决策者和执行者专业学术团体和研究机构目标群体政策客体二、政策评估的主体决策者和执行者111三、政策评估的标准和方法政策效果及其类型政策评估标准效果评估的方法三、政策评估的标准和方法政策效果及其类型112四、政策失败的原因政策投入不够目标团体不配合政策本身的问题解决某些问题的代价大于利益外在因素的干扰四、政策失败的原因政策投入不够113案例分析医疗改革公车改革案例分析114政策监控内容要点：政策监控的含义及其作用政策监控的功能活动政策监控机制的构成完善我国政策监控机制的措施政策监控内容要点：115一、政策监控的一般认识政策监控的原因由于信息不充分、有限理性既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响政策本身的质量及执行结果，因此，必须对政策过程的各环节实施监督和控制。一、政策监控的一般认识政策监控的原因116政策监控的含义为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，目的在于保证政策系统顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。政策监控的含义为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政117政策监控的分类与作用政策监控的分类政策监控的作用政策监控的分类与作用政策监控的分类118二、政策监控的功能活动政策监督对政策过程的监督政策控制政策调整二、政策监控的功能活动政策监督119三、政策监控机制的构成立法机关对政策的监控司法机关对政策的监控行政机关对政策的监控政党系统对政策的监控利益集团对政策的监控公众和大众传媒的政策监控三、政策监控机制的构成立法机关对政策的监控120四、我国的政策监控机制及其改进人民代表大会的政策监控中国共产党的政策监控完善我国政策监控机制的思考四、我国的政策监控机制及其改进人民代表大会的政策监控121政策终结与政策周期要点：政策终结的含义与意义政策终结的类型与方式政策终结的障碍与策略政策周期与政策变化政策终结与政策周期要点：122一、政策终结政策终结的含义政策终结的意义节省资源提高绩效避免僵化优化政策一、政策终结政策终结的含义123政策终结的类型与方式政策终结的类型功能的终结机构的终结政策本身的终结项目的终结政策终结的类型与方式政策终结的类型124政策终结的方式政策废止政策替代政策合并政策分解政策缩减政策法律化政策终结的方式政策废止125政策终结的障碍与策略政策终结的障碍相关者的心理抵触组织的持续性行政机关的联盟利益集团的阻碍法律程序上的复杂性社会舆论的压力终结成本政策终结的障碍与策略政策终结的障碍126政策终结的策略

重视说理工作，积极争取支持力量旧政策的终结与新政策出台并举选择有利的终结时机力场分析、传播试探性信息、闪电策略正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系政策终结的策略

重视说理工作，积极争取支持力量127二、政策周期政策周期的实质政策的生命周期政策的变动周期二、政策周期政策周期的实质128三、政策变化与创新政策变化政策创新三、政策变化与创新政策变化129谢谢各位！谢谢各位！130

PublicPolicyAnalysis公共政策分析

PublicPolicyAnalysis公共政策131公共政策分析

课程基本框架政策科学基本问题政策系统政策工具政策过程政策分析方法公共政策分析

课程基本框架政策科学基本问题132政策科学基本问题要点：政策科学的学科地位与发展政策科学的研究途径市场经济与公共政策政策科学基本问题要点：133政策科学的学科地位

政策科学是第二次世界大战后在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。被誉为：社会科学发展过程中的一次“科学革命”政治学的一次“最重大的突破”公共行政学的“最重要的发展”诞生标志：lerner,lasswell（1951），《政策科学：范围和方法的最近发展》政策科学的学科地位134公共管理范式的兴起作为公共部门管理研究领域的新途径(第三条途径)是在20世纪70年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。70、80年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(BarryBozeman)和凯特尔(DonaldF.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在“两种公共管理概念”一文中说，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(ThePolicyApproach)，简称为“P-途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(TheBusinessApproach)，简称为“B-途径”。公共管理范式的兴起135公共政策分析--课件[精]136公共政策分析--课件[精]137（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。——“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。——在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同”(W.Sayre名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。

——B-途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于B-途径)。然而与P-途径不同，B-途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-途径的学者感兴趣的。（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出138按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础：

P-途径主要来自于公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果(论文)最常见于《公共政策分析与管理》杂志；

而B-途径主要来自于商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。

按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其139波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；而B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者140经过70、80年代的孕育和进化，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—21日来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(TheNationalPublicManagementResearchConference),这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。经过70、80年代的孕育和进化，公共管141这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信徒们团结起来”，目的是：(1)评估公共管理学科的现状；(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)通过弄清理论、研究和方法论的分岐来推动公共管理的发展；(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的，取得巨大成功。会议论文后来以《公共管理：学科的现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作公共管理学派的“宣言”。这次会议的主要动机是“把不同公共管理142第二会议于1993年10月在威斯康星大学福莱特公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于1996年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做《公共管理(学)的现状》。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一(这三个学派有着各自的信徒、学术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多)。第二会议于1993年10月在威斯康星大143

全美第一、二次公共管理研讨会的论文集——《公共管理：学科的现状》和《公共管理(学)的现状》两本论文集中，公共管理的倡导者们对公共管理的基本特征问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，他将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面：——拒斥公共行政学和执行研究；——一种乐观的规范研究领域；——以顶层管理者的战略决策为焦点；——通过案例研究来发展知识；——为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。

144波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种公共管理概念”一文中则力图将P-途径和B-途径加以综合，认为公共管理途径应具有如下特征：

(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；

(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时，继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等)；

(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向；

(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中；

(5)关注理论和规范研究。

波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种145他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观点，认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：

(1)关心规范研究和规范理论；

(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明确特

征尤其是政治影响上；

(3)问题焦点甚于过程焦点；

(4)强烈主张脉胳背景和经验知识；

(5)关注战略和多元组织问题。他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观146回顾行政学的发展历史，部分学者如尼古拉斯·亨利、弗雷德里克森、欧文·休斯、陈振明等，认为行政学经历了几次理论范式的转变，也有部分学者如胡德、波利特、马丁·米诺格、波里达诺等，对于公共行政学发展中是否发生了范式变迁存在质疑。然而在“范式”、“阶段”、“途径”的理解方式之外，还有一个更能解释行政学发展规律的词汇，那就是“潮流”。这些研究潮流可以归类为“呼吁行政”与“改造行政”，行政学的发展过程就是“呼吁行政学”与“改造行政学”两类研究潮流的螺旋式上升过程。回顾行政学的发展历史，部分学者如尼古拉斯·亨利、弗雷德里克森147A（呼吁政治与行政分离）、B（用科学管理工具改造现实的“最佳管理实践”）、C（呼吁政治—行政不分离的“行政国家”）、D（以经济学方法为改造工具的“新制度行政学”）、E（呼吁行政学中不能缺少价值的“新公共行政”）到F（以“改造”为基调的“新公共管理”）的转变，G是按照路径依赖途径和双螺旋规律行将出现的新研究潮流A（呼吁政治与行政分离）、B（用科学管理工具改造现实的“最佳148（1）制度途径（2）过程途径（3）团体途径（4）精英途径（5）系统途径政治学的研究途径政治学的研究途径149团体途径示意图可选择的政策立场团体B的影响力均衡公共政策团体A的影响力团体途径示意图可选择的团体B的影响力均衡公共团体A的影响力150精英途径示意图精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行精英途径示意图精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行151系统途径示意图输入要求支持政治系统决策与行动输出环境环境环境环境系统途径示意图输入要求支持政治决策与行动输152（1）福利经济学（2）公共选择理论（3）新制度主义经济学的研究途径经济学的研究途径153市场经济与公共政策从市场失灵、政府失灵角度市场经济与公共政策154市场失灵垄断公共产品外部效应不完全信息（信息不对称）不完善的市场经济周期性波动、失业和通货膨胀收入分配不公平非优效品市场失灵垄断155政府失灵实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的“公共利益”（阿罗不可能定理）将个人偏好或利益加总这集体的偏好或利益有着内在的困难现有公共决策体制及方式（投票规则）因其自身缺陷难以达到最优，无论是直接民主还是代议民主制都存在内在缺陷。信息不完全政策执行上存在着各种障碍政府失灵实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的“公共利益”156政策分析政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，增加政策的科学性。克服了传统社会科学脱离实践、过于片面和专门化等弊端，直接关注现实政策问题，提供政策相关知识，改进公共决策系统，提高政策制定与执行的质量。政策分析政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，增加政策的科157政策系统的划分现代化、科学化的公共决策系统即政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立、又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。信息子系统咨询子系统决断子系统执行子系统监控子系统政策系统的划分现代化、科学化的公共决策系统即政策系统是由信息158政策系统政策环境政策主体政策客体政策系统政策环境159政策活动者（政策主体）政策活动者的分类官方政策活动者（立法、司法、行政机关、政党）的政策角色非官方政策活动者（利益团体、大众传媒和公民）的政策角色思想库在政策过程中的地位与作用中国政策研究组织的发展与完善政策活动者（政策主体）政策活动者的分类160官方的政策活动者主要是指政治体制内、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。立法机关行政机关司法机关政党官方的政策活动者主要是指政治体制内、行使公共权力的政策过程的161一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地