中国资源性商品出口规制的困境及完善

中国资源性商品出口规制的困境及完善引言随着全球经济一体化格局的形成，我国对外贸易在全球经济中起着举足轻重的作用。尤其是资源性商品，更是成为国际市场的翘楚。多年来，我国稀土金属、锡、锌等出口量位居全球前列。随着我国经济转型、升级的纵深发展，陆续采取了调整出口关税的一系列措施，以收紧资源性商品的出口。然而，这一举措却遭到了相关国家的反对，通过WT所讼使我国资源性商品出口规制推动了合法性。由此，发生了震惊全球的中国原材料案等。在未来，我国在收紧资源性商品出口的同时，如何才能获得WTO勺合法地位成为亟待解决的问题。本文从我国资源性商品出口的现状、面临的困境等方面进行研究，进而提出了相应的完善路径。一、中国资源性商品出口现状分析第一，睇、锌金属初加工商品出口大幅增长；稀土金属、稀土化合物出口小幅增长。尽管我国自2004年起，便已加大了对资源性商品出口的宏观调控。然而，很多资源性商品的价值在国际市场中居高不下，且呈现出连年攀升的局势。在丰厚的利润面前，政策调控似乎作用不大，仍旧难以遏制此类商品出口大幅增长在势头。以2014年为例，在资源性商品中，以未锻造的睇出口增长最甚，同比增长了77.93%;价值同比增长了82.06%o尽管我国自2008-2012年间就先后十二次下调出口退税率，同时并取消了加工贸易。然而，一方面是国际市场巨大的需求量，另一方面是价格上涨的利润空间，都推动着未锻造的锌、未锻造的睇出口迅速增长。仅2014年，未锻造的锌出口数量增长为19.1%,但受国际市场价值下挫，价值同比下降了2.7%。稀土金属与稀土化合物出口数量增幅较小，分别为3.3%和3.2%,但在2014年其价值上涨较大，同比增长了64.4%和41.1%（见表1）。表12014年我国出口增长的资源性商品出口对比表资源性商品数量（万吨）同比（%）价值（力美兀）同比（%）稀土金属1.13.3%1457164.4%稀土化合物4.63.2%2376741.1%未锻造的睇0.9677.39%1183282.06%未锻造的锌27.919.1%343162.7%第二，锡、镒金属初加工商品以及金属矿砂出口大幅下降；非金属矿产品、矿物燃料出口小幅下降。我国自2004年开始，陆续出台取消资源性商品出口退税政策。如2004年，取消焦炭、实木地板等的出口退税；2006年，取消煤炭、天然气、沥青等矿物燃料的出口退税。通常生产这一系列商品的行业存在着过量生产、超额存储的状况，为抢夺市场，低价竞销战略此起彼伏，造成企业利润微薄、生存前景堪忧。再加国家一系列出口退税取消，导致此类企业对相关资料性商品出口回落。以2014年为例，非金属矿产品、矿物燃料、部分木材初加工产品的出口量较上年同期分别回落0.2%、2.8%、1.9%。另外，受国际市场对金属矿砂、未锻造的锡、未锻造的镒需求量的下滑，导致价值下降幅度较大，最终导致出口量大幅下降，同比分别下降34.9%、42.11%、80.81%（见表2）。表22014年12月我国资源性商品出口价值指数资源性商品数量（万吨）同比（%）价值（力美兀）同比（%）非金属矿产品19.00.2%510219.3%金属矿砂1.934.9%12.125.9%矿物燃料（焦炭、煤、原油）980—2.8%26.621.2%未锻造的锡0.1742.11%436137.99%未锻造的镒4.2780.81%1239174.56%部分木材初加工产品25.81.9%337609.9%第三，资源性商品出口价格表现各异，有涨有跌。受全球市场内资源性商品求大于供的影响，造成我国大部分资源性商品出口价格持续上升。在2014年，稀土金属、稀土化合物、未锻造的睇的价格更是呈现直线上升趋势。尤其是未锻造的睇同比出口价格指数为158.8（2013年12月价格指数为100）。另一方面，由于部分矿产品开采存储量过大，以及在前几年大量向国际市场出口等原因，导致短期内呈现供大于求的趋势，出口价格下滑速度过快。如未锻造的镒、未锻造的锌、金属矿砂在2014年的价格指数分别为34.7、73.2、82.6（见表3）。表32014年我国出口下降的资源性商品出口对比表资源性商品同比（2013年12月为100）环比（2013年平均价值水平为100）非金属类矿产品108.3111.4金属矿砂82.681.3矿物燃料（焦炭、煤、原油）91.389.6稀土金属125.4157.8稀土化合物119.5120.4木炭90.4102.6木制餐具及厨房用具112.4112.2未锻造的锌101.498.7未锻造的锡73.275.3未锻造的镒34.730.2未锻造的睇150.8165.8数据来源：表1、表2、表3数据均来自于海关总署官网和《中国统计年鉴（2014）〉〉第四，资源性商口出口贸易的地理方向分布不均衡。据国际对外贸易的专家统计，我国对国际市场诸多资源性商品的生产、供应等方面做出了巨大的贡献。如2004-2012年间，未锻造镒、未锻造锡、未锻造锌的生产，我国均位居全球第一，占全球市场份额的35.9%、42.5%、29.2%;铝矶土的生产仅次于澳大利亚、巴西，位居全球第三，占全球市场份额的10.2%[1]。然而，我国资源性商品出口国别地区集中度过高。据商务部对外贸易司的相关统计，仅2013年，我国铝及铝制品主要出口于韩国、日本、美国、台湾地区、荷兰，占比86.12%。主要集中于发达国家或地区，长期以往，对此类国家的依赖程度高，并不利于资源性商品出口的健康、有序发展。二、中国资源性商品出口规制面临的困境1、出口税费措施的适用被极大地限制我国在2000年加入世界贸易组织（WTO）时，签署了《入世议定书》。在其中规定中国应取消适用于出口商品的全部税费，除非GATT1994（关税及贸易部协定）有明确规定[2]。事实上，WTO至今也未对资源性商品的贸易做出专门而具体的规定。同时，GATT1994也并未对资源性商品贸易进行特别规制，仍旧将其归属于一般货物贸易调整。按照《世界贸易报告（2013）》统计的数据表明，当前全球资源性商品出口面临收税过多的局面。其出口税已超过一般性产品出口税的2倍；所有被征收出口税的商品中，资源性商品点到三成多。依据我国加入WTO时签署的协定，仅能够对84种商品税收出口关税，并对其最高税率进行了明确的规定，即20%-40%不等［3］。在2012年结案的“中国原材料案”中，裁决机构提出我国并兑现入世时的承诺，对84种外的资源性商品征收了出口税费，从而判决中方败诉。由此可见，我国在出口税费措施的适用因WTO的相关规定而被极大地限制了。具体主要从务虚个方面对我国出口减税产生了不利影响：其一，征税范围受限，即除84种商品外，一律不得例外；其二，征收幅度受限，即必须依据规定的课税标准收取；其三，征收程序受限，即尽管在协议中规定了最高关税标准，然而还需与成员国双方协调；其四，即使出于生态保护、维护生命健康等考虑，也不得例外。2、出口配额措施的设定须满足更高条件GATT1994中明确禁止世贸成员国对出口商品实施配额措施，除满足一般例外条款。然而我国为收紧资源性商品的出口，实施了出口配额规制。由此，关键的问题便是我国采取这一规制措施是否能够满足一般例外条款。GATT1994的一般例外条款极其苛刻，具体主要包括三个方面：其一，规制措施的主观目的是否是出于生态、环保的考虑，是否是为满足可持续发展而采取；其二，规制措施的客观行为必须具有非歧视原则；其三，规制措施的主观目的与客观行为之间必须有严格的因果逻辑。三者缺少其中之一，都会被视为违反了GATT1994,将受到制裁［4］。例如2012年结案的“中国原材料案”中，裁决机构认为我国实施的例外条款未满足这三条要求，进而中方败诉。且受此影响，在2013年我国不得不相继出台了取消铝土、焦炭等资源性商品的出口配额规制。3、出口规制的管理程序须符合WTO规则出口规制的管理程序是否合法，同样是受到成员国关注与审查的重点内容。在解决WTO争端中已成为关键因素，具体而言包括：公开性原则；非歧视性原则；透明度原则等［5］。在2012年结案的“中国原材料案”中，裁决机构尽管最终撤销了我国出口规制的管理程序不合法的大多诉讼请求，然而总体局势来看对我国并不乐观。在该案中被诉讼的内容主要是违反了我国加入WTO时所签署的协议，对相关成员国的准入资格等采取了非公平对待。综合对此案件在管理程序方面涉诉进行分析，所造成的影响主要来自两个方面：其一，在裁决机构未驳回诉讼时，我国已取消了涉诉的部分规则措施。如2010年，取消了出口协调制度的相关内容。在未来，规制措施恢复的可能性不大，且也几乎毫无意义。其二，尽管裁决机构撤销了基于管理程序相关的诉讼，但并未从实体上确定我国的规制措施是合法的。由此，在未来的对外贸易中，仍旧可能被相关成员国诉讼，且被WTO认为是违反规则的。4、贸易行政自由裁量权的适用受到挑战世界贸易组织的宗旨是旨在倡导与促进全球经济贸易的自由化、有序化。由此，对于加入WTO的成员国，都要求其必须持以公开、公平、透明、非歧视等原则对待本国境内的贸易者。然而在2012年结案的“中国原材料案”中，裁决机构提出我国所实施的资源性出口规则措施中，严重存在着滥用行政自由裁量权的行为。例如，在决定是否授予申请人出口许可证时，相关政府所拥有的自由裁量权过于宽泛。这意味着公开、公平、透明、非歧视等原则并未有效地实施。另外，关键词的界定具有较大模糊性，相关政府的审批或决定时的可操作性过强。即在兜底文件中，有“其他文件”、“需批准的文件”等一类词组，但并未对其进行详细的说明［6］。在未来，受WTO规则的限制，我国在资源性商口出口规则措施中将会逐步淡化、祛除行政自由裁量权。三、中国资源性商品出口规制的完善1、逐步完善资源性商品出口关税、出口配额、出口许可证等措施在未来，我国要遵守WTO的规则，减少资源性商品诉讼，必须逐步完善相关的措施。具体可从以下两个方面着手：第一，完善资源性商品出口关税措施。在WTO的规则限制下，目前我国仅有84种可收取出口关税的商品。由于WTO适用出口关税的产品范围过于狭窄，势必会增加受到包括我国在内的其他成员国的诉求。由此，我国可以与其他成员国进行广泛交流，尤其是寻求到具有相似利益诉求的盟友。多国联合起来，向WTO提出合理诉求，从而积极推动增加资源性商品出口关税的商品。目前，在GATT1994中的出口关税承诺减让表中，仅列举了84类商品，几乎无法见到资源性商品的身影。随着盟友国的增加，将向WTO共同争取在此表中增加或单独增设资源性商品的内容。第三，完善资源性商品出口配额、出口许可证措施。由于目前GATT1994中明确禁止世贸成员国对出口商品实施配额措施，除满足一般例外条款。由此，在完善出口配额、出口许可证措施方面，我国努力的方向只能是尽量去满足一般例外条款。然而，例外条款极为严厉、苛刻，且包含着三个缺一不可的内容。我国在具体的努力中，必须兼顾三个内容，主要表现在：其一，从主观目的方向，要影响联合国关于保护生态的要求，并尽可能地体现出生态平衡、可持续发展的目的。其二，在客观行为方向，要做到非歧视性对待、不偏不倚。即在具体实施资源性商品出口规制措施时，对国内、境内，对成员国都必须同时实施，采取公平、非歧视性的原则；在实施管理程序中，必须不偏不倚、客观、公正。其三，在文件中关键词的界定力求准确。如在兜底文件中，关于“其他文件”等词组的内涵、外延必须进行清晰、明确的界定，从而淡化行政自由裁量权，充分体现出政策的透明度，公平、公正性。同时，必须按照WTO的相关规定，予以公布。2、逐步优化资源性商品的定价机制主要从两个方面入手：一方面，依据行业属性，合理调节资源税、环境税的课税对象与税率。对于有利于生态保护、可持续发展的行业，鼓励出口，并给予一定的政策优惠或扶持。如对新能源、生态能源等行业，采取一定幅度的减、免税政策，长期以往，支持并鼓励我国此类生态行业的健康发展与出口换外汇。而针对属“两高一资”的资源性商品，则采取严厉的征税政策，以紧缩出口，促进国内生态环境的保护，走可持续发展的经济之路。如将此类商品的生产、流通、消费均纳入到课税对象中，从而推动其价格的上涨。由此，使国内资源性商品的价格能够有效地体现出稀缺性与不可再生性的特点。采取这一措施，从短期来看，会增加下游企业的成本，可能存在不利于行业发展的因素；但从长远利益来看，对保护人类赖以生存的环境具有积极的意义。另一方面，积极促进企业重组、兼并，促进资源性企业发展走集团化、大型化发展道路，从而提升在对外贸易中的议价能力。近几年来，我国资源性商品生产企业也逐步开始整合，规模有所扩大。然而，恶性竞争、价格战仍旧此消彼伏，并不利于行业发展。据《江西稀土通讯》报导，近年来我国稀土等矿山已从400个整合为116个，但行业竞争并不健康，通过相互压价以提高出口份额的情况时有发生。针对这一现状，未来我国可借鉴资源性商品出口国的经验。如巴西等国，对于资源性行业采取了整合、兼并措施，仅组建为数不多的一至两家集团化公司。从而实现资源优化布置，提高生产效率；集中行使开采量、出口量；在对外出口贸易中占据商业谈判优势地位；通过国家持股从而实现股东权益。3、逐步实现资源性商品生产量的合理规划自2008年起，我国已出台了一系列资源性商品的收储制度，使其向制度化、规范化前行。然而，当前在范围、职能等方面还存在着不足，有待逐步完善，实现资源性商品生产量的合理规划，具体可从两方面入手：其一，逐步扩展我国资源性商品的收储范围。尤其是将在军事、航空等领域有着重要意义的矿产品纳入其中。其二，逐步实现国内消化吸收资源性商品的过剩产量。当前，我国资源性商品大量出口，其根本原因在于利益驱动。由此，国家可以对我国较为稀缺的资源性商品进行收储，通过对价格进行合理规定，从而吸引国内企业将商品出售给国家，从而将资源生产量转化为资源储备量。在价格的制定上，对生产企业必须具有一定的吸引力，如不低于出口价格等。4、科学制定贸易规则，娴熟利用国际诉讼维护合法权益我国在制定对外贸易规则时，必须注意与GATT1994的符合性。针对近年来，我国在资源性商品出口的管理程序上发生了多起诉讼，由此，设计基本审查框架（见图1）。在设计中结合GATT1994,分为“三步”、“两分”。所谓“三步”，即结合GATT1