浅析检察机关提起公益诉讼有关问题的思考

浅析检察机关提起公益诉讼有关问题的思考[论文内容摘要]法律应赋予检察机关对公益诉讼的提起权，并从制度上进行切实保障，以维护我们国家法律的统一正的确施。笔者从检察机关提起公益诉讼的需要性、可行性及详细程序制度的构建等方面进行初步的讨论，以请教于广阔同仁。[论文本文关键词语]检察机关公益诉讼研究一、公益案件的审理盲区迫切需要引入公益诉讼制度公益诉讼是指法律规定的适格主体根据法律的受权，对违背法律，进犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院依法确认和保卫所诉合法权益并排除损害的活动。公益诉讼与我们日常惯用的公诉有着不同的含义。从法律的意义上说，公诉是指检察机关代表国家为追查被告人刑事责任而向法院提起的诉讼。而公益诉讼则重要是针对牵涉公共利益的民事行政案件而言，两者在主体、法律程序、诉讼对象等方面都有较大不同，因而应严格区分适用。关于为维护国家和社会公共利益，我们国家宪法明确规定国家应通过有关机关对侵占或毁坏国家和集体产业的行为、扰乱社会经济秩序的行为，污染环境等行为依法进行查处。然而事实上，我们无法回避的是、在我们国家，损害国家经济利益，扰乱社会经济秩序等情况仍然存在，并成为社会矛盾的主要层面。详细表现为：一是通过非法手段侵占、毁坏、浪费国有资产案件越来越多，国有资产流失严重，十分是在改制经过中，国有资产被低估或不评估、国有股不配股、不分红、国有资产被低价出让或入股、国有资产被无偿划拨或侵占等等导致国有资产以极快的速度在流失。而一些国有资产管理部门本能机能弱化，无法有效肩负起保卫国有资产的重担。二是垄断、限制竞争、不正当竞争案件、进犯消费者权益案件、价格违法案件等扰乱社会经济秩序案件对我们国家社会市场经济秩序造成极大冲击。三是违背环境保卫，造成环境污染事故或者天然资源遭遇毁坏的案件，对我们的生存环境和质量造成严重和无可挽回的影响。应当说，对上述情况，我们国家都设立了相应的行政管理机关进行管理，但由于各种原因，这些行政执法本能机能没有得到很好行使和发挥，行政机关执法监督处于力不从心的地位，相关立法的不完善和互相脱节及处理惩罚的滞后，构成了行政执法的盲区，使违法者得不到应有的处理惩罚。由此，司法就成为保卫国家和社会公共利益的最后一道防线，而且根据法治的理论，这理应是一个有效的救济手段。但根据我们国家民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法关于起诉权〔含自诉权〕的规定，要提起诉讼必需是本身合法权益遭到进犯的天然人、法人或者其他组织，否则根据“不告不睬〞的原则，审讯程序将无法启动。而公益受损的案件受进犯的对象重要是抽象的国家和社会公共利益，难以确定一个直接、详细的受害人来担当原告。同时，根据我们国家现行制度，任何人、任何单位对牵涉国家和社会公共利益的案件只能向有关行政执法机关检举和控告，不能直接向法院起诉，除非构成刑事犯罪由检察机关提起公诉的情形外。如此一来，在法律上就无法找到一个合格的原告，就上述那些损害国家和社会公共利益的案件向法院提起诉讼，这也就构成了所谓的公益案件的审理盲区，出现似乎谁都有权管，却谁也管不了的场面，致使国家和社会公共利益白白地遭到损失，社会法制所确立的有法必依，执法必严，违法必究的原则在这里无法得到落实。对此，笔者以为，只要也必需引入和确立公益诉讼制度，方能使这种为难和痛心的场面得以改变。二、赋予检察机关提起公益诉讼的需要性〔一〕院是国家法律监督机关，有权对法律施行活动进行监督公安机关是行政机关，重要负责行政治安任务和刑事案件的侦察工作，司法行政机关也是所属的行政部门，无权也难以对同级行政机关的执法行为进行监督并提起公益诉讼。法院是审讯机关，居于裁判者的地位，当然不可能去行使公益诉讼的诉权，而往往是公益诉讼的被告，人大机关作为立法机关如行使公益诉讼诉权则会构成“同一个机关，既是法律履行者，又系有立法者的全部权利〞的场面，这是与现代法治理论相违犯的。而赋予公民个人公益诉讼的诉权，在当前的情况下由于各种原因也将是难以开展的。由此，在当前中国的法制情况下，唯有赋予检察机关以公益案件诉权，方为可行。〔二〕由检察机关代表国家对公益诉讼行使诉权是当今各国的普遍做法在法国，早在1806年法律就赋予检察机关在公法秩序遭到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。德国的检察机关也有权代表国家对牵涉国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。英美法系国家检察机关也同样有提起民事行政诉讼的权利，如美国总检察长能够参与任何民事、行政诉讼案件，能够对个人、团体、及其附属机构提起民事行政诉讼，并有权参与争辩。故借鉴国外的做法，从法律上赋予我们国家检察机关提起公益诉讼的诉权是与世界检察制度的做法相接轨的。〔三〕由检察机关提起公益诉讼，在我们国家检察史上有过成功的先例且检察队伍的现在状况和已开展的探寻求索也为检察机关作为国家利益的代表行使对公益诉讼的诉权提供了现实根据早在新民主主义革命时期，检察机关加入民事诉讼就有了规定。1939年〔陕甘宁边区高等法院组织条例〕和1941年〔晋冀鲁边区高等法院组织条例〕中，都有关于检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与民事诉讼的规定。新中国成立后，我们国家国家立法规定了检察机关加入民事行政诉讼活动的权柄，1949年12月制订的〔人民最高人民检察署试行组织条例〕第3条第5项规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之〞。1954年〔中国检察院组织法〕规定，各级人民检察院的权柄之一是“对于有关国家和人民利益的主要的民事案件有权提起诉讼〞。因而，能够说，由检察机关承当对公益诉讼的诉权，在我们国家是有着历史渊源的，而且从当下检察队伍的建设来看，检察人员的素质、检察业务十分是民事行政检察业务的开展水平、社会对检察职业的认同水平和法律赋予的检察工作的法律监督权柄，都为检察机关作为公益诉讼的代表人对损害国家和社会公共利益的案件提起诉讼打下了良好基础。除此之外，福建、浙江、河南、山东等地检察机关开展提起民事诉讼活动也均获得较好的法律和社会效果，为检察机关正式开展此项工作提供了丰富的实践结果和参考经历体验。三、提起公益诉讼的法律地位由检察机关的性质所决定在公益诉讼经过中，检察机关作为国家利益的代表人应处于准原告的地位，即它不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受损害而当然获得的诉权，检察机关在公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益代表的特定身份而由国家法律十分授予的。检察机关在公益诉讼中的地位也只能到达准原告的条理，而不能完全演化成为公益诉讼的原告，由于它究竟是以国家和社会公益代表的身份来提起诉讼，当然就与普通民事行政诉讼华夏告的权利义务存在着较为明显的区别，就某些方面而言，它享有比原告更大的权利，其中主要的一点是它享有对法院审讯活动的法律监督权，对一审裁判，检察机关享有抗诉的权利。同时，在某些方面它的权利也遭到限制，如它对争议的客体只要依法维护的权利，无直接处罚的权利。同时，检察机关在公益诉讼中准原告的法律地位，也决定了检察机关不可能成为实体权利的承当者，而承当败诉的法律后果，法院只能依法确认对牵涉的国家和社会公共利益能否予以保卫，而不能判决驳回检察机关的诉讼恳求。除此之外，由于审理对象牵涉公益，故在庭审中也不能适用调解原则，法院也不能收取任何诉讼费用。四、检察机关提起公益诉讼的范围应有限制检察机关有权提起诉讼，仅局限于牵涉国家和社会公益受损而行政机关又不予保卫的案件，这个范围应局限于如下几个方面：〔一〕牵涉损害国家、社会重大公共利益的民事行政案件社会理论中不少案件双方当事人互相串通，以合法形式作为掩盖以损害国家或社会的公共利益，如国家资产被低价让渡的案件，由于双方当事人有着互相的利益共联关系，因而他们当然不会自动向法院提出诉讼，这样一来，受害的只能是国家利益。还有的案件牵涉天然资源被毁坏和环境污染等社会公益问题，而无人向法院起诉。〔二〕重大的涉外民事、行政公益诉讼纠纷案件我们国家参加WTO后，相应的诉讼案件一定会有较大增加，而这类案件经常会联络到本国的重大国家和社会公共利益，如跨国公司建厂造成当地环境严重污染或排放废弃物事件，由检察机关提起公益诉讼，能最大限度地保卫国家和社会利益，且也符合国际习惯。〔三〕严重扰乱社会经济秩序和市场规则的案件随着我们国家市场经