18亿亩耕地“红线”是中国粮食安全的生命线

“谁来养活中国人？”作为世界第一人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人口的吃饭问题。随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。粮食安全的最基本保障是农村耕地。中国是一个耕地资源严重不足的国家，人均耕地仅1.4亩，不足世界人均水平的40%。近几十年来，中国在粮食生产方面取得了令世界瞩目的成就。1949年中国粮食总产量仅为1.1亿吨，1996年突破了5000亿公斤大关，成为世界上最大的粮食生产国。今年中国粮食产量实现自1958年以来首次连续7年增产。农业部部长韩长赋表示：“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件。”随着中国工业化、城镇化进程加快，对土地的需求持续扩大，人口增长、基础设施建设等都需占用耕地。在过去30年里，中国的耕地面积逐年递减。随着中国从农业社会向工业社会跨越，中国耕地还将持续减少。1996年中国耕地面积为19.5亿亩，而2003年就降至18.5亿亩，7年减少了1亿亩。中国坚持最严格的土地管理制度，按照耕地保有量1.2亿公顷和粮食综合生产能力达5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地。众所周知，城镇化、工业化对用地需求甚殷，土地出让，可能会比庄稼地里来钱快。但是，要是不坚守18亿“红线”，粮食供求逆转，今年物价的飙升该至何种地步？与此同时，四川“金土地工程”、江西“造地增粮富民工程”、三峡库区“移土培肥工程”、江苏的“万顷良田建设工程”、浙江省“百万造地保障工程”等，以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农业土地整治大规模展开。2006年以来，中国耕地减少过快势头得到有效遏制，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上。2006至2009年间全国共补充耕地1600多万亩，多于同期建设占用的1250多万亩耕地，为坚守18亿亩耕地红线、确保国家粮食安全提供了坚实基础。《全国土地利用总体规划纲要》提出，要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。这一红线是中国粮食安全的警戒线，保障耕地面积是铺设粮食安全之路的第一块巨大基石。中央十二五规划建议提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”，“完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制”。国土资源部部长徐绍史表示，要坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地保护共同责任机制。也只有放眼未来，从长计议，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡，确保2015年全国耕地保有量和基本农田面积不低于18.1亿亩和15.6亿亩，中国粮食安全方能确保无虞。（完）【《财经网》专稿】12月24日，国土资源部召开了中国耕地质量等级调查与评定成果新闻发布会。据了解，在这次调查中，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，我国目前耕地平均等别为9.80等，低于平均等别的10至15等地占全国耕地质量等级调查与评定总面积的57%以上，生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。我国耕地保护压力仍然很大。土地整理中心副主任郧文聚表示，这次调查是不是说明了土地整体的质量在下降，目前还没法回答。占补政策有困难国土部提供了关于这次调查等级面积的汇总共计18.76亿亩，国土资源部党组成员、总规划师胡存智表示，等级评定的时候涉及到的18.76亿亩的数据，并不完全是耕地，另外还涉及一些宜耕的草地、园地，还有其他一些地。那么目前耕地面积的底儿是多少，还没有人能回答。据第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；到2006年10月31日，这个数字已经锐减为18.27亿亩，平均每年净减少1240万亩。中国人均耕地面积只有1.38亩，其中有9个省区人均耕地面积低于1亩，3个省区人均耕地面积低于0.5亩。在全世界26个人口超过5000万的国家中，我国人均耕地量仅比孟加拉国和日本略多一点，排在倒数第三位。为遏制耕地面积的急剧减少，占补政策实施已久，据了解，2004年国务院28号文件要求，补充耕地要同时从数量、质量，就是面积和等级两方面进行考虑，进行折算。补充耕地质量等级不够，就要补更多的面积。2006年国土资源部又出台《耕地占补平衡考核办法》进一步加强占补耕地的效果。土地利用管理司司长廖永林在会上表示，只要在占用耕地的时候，严格落实占一补一，严格落实保证质量不降低，严格落实占用耕地按等级折算的规定等等具体措施落实到位的话，数量质量就同时有保证。但是就记者了解，占补政策的推行并不乐观。占补平衡中的“占一补一”的两个“一”怎样完全对等成为比较大的难题。“以次田补良田”成为普遍的现象。中国土地学会原副秘书长邵捷传曾对记者表示，很多地方政府习惯将城市周边比较平坦的耕地圈占为建设用地，同时在比较偏僻的地方开辟新的耕地，以此做“占补平衡”。跨省耕地占补平衡，省内跨市等跨行政区的耕地占补平衡等做法在2008年之前也是屡见不鲜，直至国务院紧急叫停后才有所收敛。国土资源部党组成员、总规划师胡存智表示，耕地质量会随着这次质量调查评定结果出来，相应地会在在各方面规定中逐步纳进去了。比如说在全国土地利用总体规划纲要中明确地规定，基本农田可以对其布局和一些过去划分不合适的地方，进行规划调整，但是调整后的等级不能降低，这就是对质量的要求。国务院发的对省级政府的耕地数量考核目标文件里边也有规定，补充耕地的质量等级不能低于原来的等级。问责省级政府也许将成为保证占补后，耕地质量不受损失的新措施。发达地区耕地减少快根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩这条红线。另外依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《纲要》），在未来12年间，需要再新增500亿公斤生产能力，以提高国家粮食安全的保障程度，而目前尤其各地尤其是发达地区又都急需加大土地供应，土地供需进退，矛盾重重。如何守住这条红线，仍然面临严峻的考验。胡存智在会上表示，现在我国土地质量等级一个重要的特征是复合性。我国83个50万人口以上的大中城市中，有73个分布在全国52片耕地集中分布区，即我国最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片优质耕地分布区域在空间上是复合的。经济发达地区对土地需求量大有目共睹，优质耕地与需求土地的重合矛盾也愈加凸显。据记者了解，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室在今年曾派出10个抽查组，分赴耕地、建设用地面积变化较为明显的10个省区市（河北、山西、内蒙古、辽宁、上海、江苏、安徽、河南、湖北、广东），调查结果显示，耕地面积明显减少的地区是上海。国土部相关负责人对这个问题表示认同，他们这次调查评定质量较好的耕地，主要是集中在经济比较发达的地方，带来的问题就是人地的矛盾在这些地区就更尖锐。保护耕地，发展经济，双重的任务都要完成，压力会更大。胡存智表示，对于这个问题，国土部在做全国土地利用总体规划的时候，已经利用这个初步成果进行了考虑，两个部分的工作是衔接的。在经济发达地区、后发展地区，耕地保护和经济发展的任务怎么协调起来，