树立科学的发展观促进经济社会全面发展课件

改革财政体制

促进城市基础设施建设

国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师

王健教授

改革财政体制

促进城市基础设施建设

国家行政学院经济1一、 公共财政概述

1． 公共财政定义

——满足社会公共需要而进行的与政府收支相关的经济活动

——公共财政与计划经济财政的区别一、 公共财政概述

1． 公共财政定义

——满足社会公共需要2一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的财政（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源

二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事

三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%

一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的财3一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务42． 市场失灵与公共财政——传统公共财政理论奠基人斯密确定公共财政范围和职能：公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公债等马歇尔重视税收理论威克塞尔、林达尔将预算支出和税收结合——现代公共财政理论自凯恩斯以后，现代公共财政理论扩张到市场失灵和经济增长考虑在混合经济条件下，公共财政如何纠正市场失灵促进经济增长公共选择理论是公共财政分析方法的更新的代表之一，为民主政体环境下的公共决策提供分析框架2． 市场失灵与公共财政5——市场失灵：市场低效率地配置资源一是微观失灵：垄断；公共产品；外部性（污染）；不完全信息（贷款）；不完善市场（保险）；非优效品；收入分配不公二是宏观失灵：经济波动；失业；通货膨胀；通货紧缩——市场失灵：市场低效率地配置资源63． 公共财政职能——资源配置职能：外部性、公共产品——收入分配职能：福利、累进税、救济等欧洲公务员疗养制度——稳定经济职能：财政政策3． 公共财政职能74． 公共选择——公共产品与公共选择——直接民主制：多数票制单峰偏好，中间人投票定理双峰偏好，循环结果投票交易——代议民主制政党（党纲是一揽子公共产品）：过半数制两党派，比例制多党派；利益集团：小规模集团容易联手，如寡头垄断集团；寻租：城市出租汽车——官僚经济：预算最大化；公共需求扩张——宪制经济：财政政策立宪，财政平衡4． 公共选择8

9二、 公共收入

政府为履行其职能而筹措的所有资金总和

二、 公共收入

政府为履行其职能而筹措的所有资金总和

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1． 公共收入形式

——税收：政府凭借其政治权力，按照特定标准、

强制、无偿地取得的公共收入

——公债：政府根据信用原则，以债务人身份筹措

资金的信用形式

——其他形式

1． 公共收入形式

——税收：政府凭借其政治权力，按照特定11

2． 税收原则和基本要素（1）税收原则——公平原则横向公平（经济条件相同，税收负担相同）纵向公平（经济条件不同，税收负担不同）——效率原则中性原则(少收税，收税不影响生产与消费）稳定经济原则（消除经波动）——有效管理原则征收费用低、可行性和确实性GDP税收少、GNP税收多

2． 税收原则和基本要素12

（2）现行税种——流转税（流通税）增值税；消费税；营业税；农业税；关税——所得税：个人所得税；企业所得税；中外合资和外资企业所得税等——资源类税：资源税；城镇土地使用税——财产税：土地增值税；房产税；地产税；车船使用费；耕地占用费等——行为税：屠宰税；筵席税；印花税税收来源国有企业是重头戏，股权分置对税收和股市的影响取消农业税后的财政收入？转移支付

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（3）税收基本要素——纳税人，纳税主体——纳税对象：流转额、所得额、财产和特定行为——税率：比例税率、定额税率、累进税率——税目——计税依据：从价税，从量税——纳税环节——纳税期限——减免和加成

（3）税收基本要素143． 公债——公债种类：内债和外债，违规外债：跨海桥——债务依存度：债务发行/财政支出：工资——公债发行对象：中央银行、金融机构、企业、事业单位和个人——公债的偿还：财政盈余、偿还基金、预算列支、借新还旧，向中央银行透支——公债的李嘉图等价：我国的特殊原因——地方政府发行债券的可能性与可行性：风险与责任3． 公债15

4.规费等其他收入一是规费：政府部门为公民提供某种特定的服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费行政规费外事规费（护照费），内事规费（户籍规费），经济规费（商标登记）其他规费（会计师、律师等执照费）司法规费诉讼（民事和刑事诉讼）和非诉讼费（结婚登记费）

4.规费等其他收入16

二是使用费：城市基础设施使用费上海南浦大桥收费改革与车辆费公交、公宅、公共娱乐设施的使用费提高效率防止拥挤,三是捐赠四是通货膨胀税

二是使用费：17

三、 公共支出政府为履行其职能而支出的一切费用总和

三、 公共支出18

1． 公共支出结构——购买性支出政府直接购买物品或劳务，包括日常政务活动所需要的或用于国家投资所需要的物品和劳务——转移性支出政府资金无偿地、单方面的转移，如养老金、补贴、债务利息、失业救济等

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2． 公共支出增长论——瓦格纳法则政府职能不断扩大和政府活动持续增加的规律，原因：一是维护社会秩序、创造社会环境，经济结构和经济主体活动复杂化需要公共管理集中化二是生产规模经济性使得大规模的国有企业效率比较高三是政府提供的公共产品和劳务的范围越来越大：教育、卫生、科技、环保、福利支出中国公务员知多少:

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最近，有学者将中国与发达市场经济国家的“官民比”进行比较，欣喜地指出，中国“官民比”并不高。例如，美国的官民之比为1：12,而现今中国的“官民比”只有1：26。还有些学者对我国历史不同发展阶段的官民比的数据进行比较之后，忧心忡忡地得出我国政府官员数量急剧膨胀严峻的结论。例如，西汉时期官民之比为1∶6745；到了唐朝高宗时期官民之比增加一倍，为1∶4323；元成宗时期，全国人口与西汉时期相差无几，官员数量却急速增加，官民之比为1∶2613；清朝康熙时期官民之比已经高达1∶911；目前，我国的财政供养人数与总人口之比已攀升至1：26。那么，对于中国这样一个是个发展中国家来说，公务员数量是多还是少？政府公务员数量达到何种规模为宜？

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美国公务员是指，除政治任命以外的政府部门所有工作人员，人数为2403万人。法国公务员是指，政府、公共机构、公立医院工作人员、中小学教师，数量为505万人。日本公务员是指，政府系统的公职人员、国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员，人数为448万人。英国是指，非经选举产生和非政治任命的常任文官，人数为46万人。

中国公务员有二种统计口径：一是最狭窄意义上的公务员，即狭义的公务员是指，各级行政机关工作人员，数量为500万人；二是较宽意义上的公务员，即宽义的公务员是指行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人,财政供养人员4000多万。公务员绝对数量的排名为：美国第一；中国第二；法国第三；日本第四；英国第五。

财政供养人员占总人口的比例：美国为1：12；法国为1：12；日本1：23；英国1：24；中国1：26。其排序为：美国和法国并列第一；其次是日本；然后是英国；中国最低。

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依各国定义的公务员，计算公务员与GDP之比为：美国2.31人/百万美元GDP；中国分别是狭义公务员3.96人/百万美元GDP，宽义公务员8.31人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.14人/百万美元GDP；英国0.303人/百万美元GDP。财政供养人员同GDP之比。美国为2.31人/百万美元GDP；中国39人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.38人/百万美元GDP；英国1.58人/百万美元GDP。从两种方法计算的得出共同的结论：公务员与GDP之比，英国最低，其次是日本，其余依次为美国、法国，中国最高。就新增每百万元GDP而言，日本需要的公务员最少，中国需要的公务员最多。换言之，从经济视角考察，日本公务员效率最高，其次是美国，再次是英国和法国，中国公务员效率最低。

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——公共收入增长引致论内在因素：税率不变时，税收随着国民经济的增长而增加，政府官员追求预算最大化，导致支出增加外在因素：社会发展中过程中遇到动荡时期政府被迫增加支出如战争、自然灾害，9。11事件后美国政府开支增加——公共支出增长的发展模型用经济增长阶段论解释公共支出增长的原因：起飞前，政府提供基础设施；起飞后，解决市场失灵问题需要政府干预经济，公共开支增加；成熟期，福利开支增加

——公共收入增长引致论24

3． 购买性支出——国防支出——外交事务支出——行政管理支出——经济建设支出，政府投资——社会文教卫支出——环境保护支出——政府债务支出——其他支出

3． 购买性支出25

政府支出中的城市基础建设投资及投资效率：有人说：罗斯福的财政基础设施投资使得美国经济从萧条转向繁荣；也有人说：二次大战拯救了美国经济总之，基础设施建设投资是财政投资的重要内容，而财政投资备受争议，其原由是财政投资效率低下城市基础设施建设民营化1、有利于政府职能转变，从繁重的事务中脱出身来2、减轻财政负担，减少财政支出3、提高效率：设计、建设、运营和管理效率4、增加社会公众福利BOT（建设－经营－转让）土耳其总理厄扎尔1984年提出的PPP（政府民间合伙）

政府支出中的26

BOT（建设－经营－转让）

BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，即建设—经营—转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上，BOT融资方式是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。

BOT融资方式在我国称为“特许权融资方式”，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资)承担公共性基础设施(基础产业)项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。

BOT（建设－经营－转让）27

1.BOT融资方式的特点。

(1)BOT融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量。

(2)承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。

(3)名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高。

(4)与传统方式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。

(5)BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出。

(6)BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。

1.BOT融资方式的特点。

(1)BOT融资方式是28

2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT融资(即建设一拥有一运营—转让)。在实际运作过程中，BOOT融资方式产生了许多变形，因此，BOT融资方式是BOOT，BOO(建设—拥有—转让)，BTO(建设—转让—经营)，BOOS(建设—拥有—运营—出售)，BT(建设—转让)，OT(运营－转让)等融资方式的总称。各种方式的应用取决于项目条件，如BOO方式在市场经济国家应用较多，我国以公有制为主体，因此BOOT项目较多。从经济意义上说，各种方式区别不大。

2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT29

BOT融资的运作有七个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。

1.项目的确定和拟定。首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用BOT融资方式的可能性和好处。这项工作通常是通过政府规划来完成的。有关部门将查明在某一特定期限内，是否需要一个发电厂、一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统或者对国家经济具有重要性的其他基础设施项目。然后，政府将重点研究采用BOT融资方式满足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用BOT方式，那么，下一步就要写一份邀请建议书，然后邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。

BOT融资的运作有七个阶段，即项目的确定和拟定、招标、30

2.招标。(1)招标准备工作。招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标办法。大多数招标者都会希望对潜在的投资者进行资格预审。经验表明，招标者不应以投标者人数众多为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资应该成为设计招标程序的出发点。

邀请建议书将提供关于项目的详细规定，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围。在招标邀请书中最好还包括项目协定草案。从招标者的角度来说，这个阶段很重要。一套高质量的招标文件，透明度高、招标和选标程序明确，对BOT融资项目的成功是至关重要的。有经验的投标者将招标文件和选标程序视为项目可行性和招标者做成该项目具有多大成功可能的重要因素，必须明确规定并且坚持各项竞争条件，否则会妨碍有诚意的竞争者参加竞争。

2.招标。31

从招标者角度看，招标和选标过程将确定所需要达到的“标准条件”，并在很大程度上决定竞争和投资者的质量。经验表明，选定最合适的项目投资者即中标者是BOT项目能否成功的最重要的因素。是BOT项目能否成功的最重要的因素。

(2)标书的编写和提交。作为对邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足邀请建议书要求的标书，一般说来，联营售团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及可能的项目结构达成初步协定。如果涉及需要在项目参与者之间交流的保密性专利资料，那么，联营集团初步协定中还应包括适当的保密协议，或者由参与者另外签订这类协议。

联营集团将自己对项目的可行性进行更深入的研究，对作出开始融资的决定和增强其吸引资金的能力来说，这类研究将是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并签订初步意向书，以便在此基础上编制标书。

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下一步则是联营集团编写和提交标书。邀请建议书应要求标书中列入一项可信的融资计划，尽管不一定是确定的融资承诺。投标过程可成为项目拟定过程的继续，在标书中可能增加邀请建议书中没有包括的许多细节。在某些情况下，应当允许在标书中对项目的一个或几个方面提出修订或提出替代性方案，以便更好地完成项目建设。

3.挑选中标者。招标者对响应邀请建议书而提交的标书进行挑选，选出暂定中标人，评估标书的成员应该包括政府官员，技术、财务和法律顾问等。挑选BOT项目的标书，一般来说不会仅以价格为依据，挑选的依据应包括价格、可靠性、经验等因素以及所设想的拟议项目能在多大程度上给招标者带来其他利益。这类利益包括节约外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为招标单位人员和承包商提供培训。在某些情况下，招标者也许会通过与投标人直接谈判，对最低限制标书作出改进。但是，不应过分依靠这类进一步谈判，以免影响竞争性投标程序的公正。如果该程序的公正性受到损害，不但会影响目前BOT项目的顺利进行，而且也为今后BOT项目提供不好的示范。

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在初步选定标书后，招标者请中标人制定并签署最后的合同文件。某些情况下，招标者将向中标人发出一份意向书。双方签字后，意向书将使当事方承诺真诚合作，通过谈判达成并签署一份最后项目协定，然后实施该项目。在有些情况下，招标者和中标人立即就项目协定中的未定因素进行谈判。

4.项目开发。投标的联营集团中标后就可以作出更确定的承诺，组成项目公司或确定项目公司结构。如果尚未组成这样的公司，必须提供建设项目所需的股本金。同样，在招标者接受的基础上，发起人可以开始或再次与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺，这些承诺将进一步确定项目建设的成本。得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最后的特许权协议或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。在谈判这些相互关联的合同过程中，必然对项目继续进行进一步深入的研究。

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经过谈判达成并签署所有上述协定后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备及其顺利完成项目所必须的其他资金。

5.项目建设。一旦进行财务交割，建设阶段即正式开始，当然，并不是所有特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有些情况下，一些现场组装或开发，甚至某些初步建设可能先于财务交割。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般都是在财务交割后，那时才有资金支付这些费用。

工程竣工后，项目通过规定的竣工试验，项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目，建设阶段即结束。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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各地政府已经运作厂几个比较典型的BOT项目，即广西来宾B电厂、成都第六水厂、北京第十水厂。前二个项目是国家计委牵头实施的BOT试点项目，北京第十水厂是试点项目结束后由地方政府运作的第一个BOT项目。来宾B电厂和成都水厂项目都已经成功完成融资和建设工作，并且已经开始运营。北京第十水厂项目的招标和谈判工作已经结束，中标人正在进行融资和报批工作。2004年6月26日上午，湖北省襄荆高速公路正式通车，标志着中国第一个高速公路BOT项目结束建设期，开始进入营运获利期。襄荆高速公路是中国南北交通干线的重要组成部分，途经襄樊、荆门和荆州，全长185．415公里，概算总投资约44．85亿元，由葛洲坝股份有限公司、湖北省公路建设总公司等5家企业共同投资建设经营，建设期4年。这条高速公路所有权归政府，企业享有、30年经营权，30年经营期满后企业再将经营权移交给政府。

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为了突破资金“瓶颈”，1999年，湖北省人民政府决定在国内率先采用BOT方式、特许权形式建设襄荆高速公路，并与项目业主单位湖北襄荆高速公路有限责任公司签署了特别许可经营权的有关协议，明确了政府和企业双方的权利和义务：政府除了在公路建设和经营期为企业提供服务和环境保障外，特别确定了企业正常经营的利润水平，当某种政策因素导致企业经营高于这个利润水平时，企业当与政府分利；低于这个利润水平时，政府应采取措施对企业给予利益补偿，以此来规避企业经营风险。湖北襄荆高速公路有限责任公司总经理杨建林介绍，公路是公共基础设施，其建设、管理和经营是政府的权利和对社会应尽的义务，采取BOT形式吸引社会资金投入公路建没、管理和经营，是一种突破和创新。

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城市基础设施市场化与吸收民间资本，缓解政府财政资金不足的问题水务集团成立

厦门公用事业打破单一投融资方式改变单一投融资方式的方法，惟有打破水务市场投资主体单一、国有独家垄断经营的格局，引入多元化的投资主体。厦门水务集团公司组建后，除了水资源和管网由政府控制外，其他项目都可以对外招商。为此，政府将对水务行业设置准入条件，按照国际惯例，以招标的方式，引进具有较强实力、管理先进、技术领先的国际水务企业，受让水务集团公司的部分股权，将单一的国有股构成的水务集团公司改组成多元投资结构的市场主体。

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4． 转移支出——社会保险——社会救济——社会福利——公共医疗卫生事业－－其他支出：如外汇风险，外汇贬值或外汇炒作的损失人民币升值2%，外汇储备损失2%，即财政损失2%

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城市基础设施市场化与转移支付中的政府补贴《天津经济技术开发区投融资体制改革实施方案》出台

水电气热等项目投资主体多元化

政府性投资，如征地、道路等基础设施项目及公益性项目，除政府直接投资外，可采取委托方式，如BOT模式；准经营性投资，如水、电、气、热、公交项目等，政府建立补贴机制。由泰达控股公司或业内投资者作为投资主体负责投资、融资、建设和经营。通过政府公开补贴机制，实现投资主体多元化，导入市场竞争机制。政府按公用产品、公告价格、公告补贴（简称“三公开”）的方式，逐步推进公用事业的市场化运行。按“完全成本+合理利润”核算，按公共产品的实际销售量，直接补到产品上。

城市基础设施市场化与转移支付中的政府补贴43

中国出口到美国的手表:在美国市场出售15美元

82.8人民币元10美元(1美元=8.28人民币元,人民币现值)82.8人民币元13.8美元(1美元=6人民币元,人民币升值)

中国出口到美国的手表:在美国市场出售15美元44

100亿美元828亿人民币元(1美元=8.28人民币元,人民币现值)存入银行138亿美元828亿人民币元(1美元=6人民币元,人民币升值)

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四、 地方政府职能和地方财政体制改革（一）地方政府职能1．承接中央政府宏观调控职能2．优化地方资源配置，促进地方经济发展3．地方政府提供公共服务4．建立社会安全网，保持社会稳定5．实现充分就业和吸引人才6．制定规制政策，规范市场秩序，保护国内产业7.地方政府还承担着履行维护地方治安和社会稳定、为地方经济创造良好的软环境等职能

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（二）地方财政体制改革1． 完善分税制——构建新型财政体制——优化税制收结构——统一税制——完善税收政策

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2． 规范财政收入——费改税取消农业税后的农村费改税车辆费改税社会保障费改税——加强税收征管国内税收国际税收——国税局，地税局

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3． 改革财政支出制度——推进部门预算——实行零基预算——建立现代国库制度——推广和实行政府采购制度；入世后政府采购对外开放

494． 改善一般性转移支付——调整财政补贴政策：红灯补贴；绿灯补贴;出口退税——农业补贴：绿箱补贴；灰箱补贴；蓝箱补贴5． 加强财政法制建设4． 改善一般性转移支付50

五、 财政政策1． 财政政策目标——充分就业——物价稳定——经济增长——国际收支平衡

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2． 财政政策类型——扩张型财政政策，积极财政政策——紧缩型财政政策——平衡型财政政策

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3． 财政政策手段——财政支出——税收、税率——公债——自动稳定器3． 财政政策手段534． 财政政策调整

——入世后有形主权超越

——降低关税，税基减少

——财政政策受制约：汇率

——减税，扩大税源

——适度举债，防止财政风险：

实际债务，银行呆坏帐，国有企业负债

——出口退税。4． 财政政策调整

——入世后有形主权超越

——降低关税，税54

请提宝贵意见！谢谢大家！经济科学出版社：《ＷＴＯ规则与政府职能转变》《ＷＴＯ与地方政府职能转变》《ＷＴＯ规则与企业参与国际竞争》

55改革财政体制

促进城市基础设施建设

国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师

王健教授

改革财政体制

促进城市基础设施建设

国家行政学院经济56一、 公共财政概述

1． 公共财政定义

——满足社会公共需要而进行的与政府收支相关的经济活动

——公共财政与计划经济财政的区别一、 公共财政概述

1． 公共财政定义

——满足社会公共需要57一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的财政（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源

二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事

三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%

一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的财58一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务592． 市场失灵与公共财政——传统公共财政理论奠基人斯密确定公共财政范围和职能：公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公债等马歇尔重视税收理论威克塞尔、林达尔将预算支出和税收结合——现代公共财政理论自凯恩斯以后，现代公共财政理论扩张到市场失灵和经济增长考虑在混合经济条件下，公共财政如何纠正市场失灵促进经济增长公共选择理论是公共财政分析方法的更新的代表之一，为民主政体环境下的公共决策提供分析框架2． 市场失灵与公共财政60——市场失灵：市场低效率地配置资源一是微观失灵：垄断；公共产品；外部性（污染）；不完全信息（贷款）；不完善市场（保险）；非优效品；收入分配不公二是宏观失灵：经济波动；失业；通货膨胀；通货紧缩——市场失灵：市场低效率地配置资源613． 公共财政职能——资源配置职能：外部性、公共产品——收入分配职能：福利、累进税、救济等欧洲公务员疗养制度——稳定经济职能：财政政策3． 公共财政职能624． 公共选择——公共产品与公共选择——直接民主制：多数票制单峰偏好，中间人投票定理双峰偏好，循环结果投票交易——代议民主制政党（党纲是一揽子公共产品）：过半数制两党派，比例制多党派；利益集团：小规模集团容易联手，如寡头垄断集团；寻租：城市出租汽车——官僚经济：预算最大化；公共需求扩张——宪制经济：财政政策立宪，财政平衡4． 公共选择63

64二、 公共收入

政府为履行其职能而筹措的所有资金总和

二、 公共收入

政府为履行其职能而筹措的所有资金总和

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1． 公共收入形式

——税收：政府凭借其政治权力，按照特定标准、

强制、无偿地取得的公共收入

——公债：政府根据信用原则，以债务人身份筹措

资金的信用形式

——其他形式

1． 公共收入形式

——税收：政府凭借其政治权力，按照特定66

2． 税收原则和基本要素（1）税收原则——公平原则横向公平（经济条件相同，税收负担相同）纵向公平（经济条件不同，税收负担不同）——效率原则中性原则(少收税，收税不影响生产与消费）稳定经济原则（消除经波动）——有效管理原则征收费用低、可行性和确实性GDP税收少、GNP税收多

2． 税收原则和基本要素67

（2）现行税种——流转税（流通税）增值税；消费税；营业税；农业税；关税——所得税：个人所得税；企业所得税；中外合资和外资企业所得税等——资源类税：资源税；城镇土地使用税——财产税：土地增值税；房产税；地产税；车船使用费；耕地占用费等——行为税：屠宰税；筵席税；印花税税收来源国有企业是重头戏，股权分置对税收和股市的影响取消农业税后的财政收入？转移支付

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（3）税收基本要素——纳税人，纳税主体——纳税对象：流转额、所得额、财产和特定行为——税率：比例税率、定额税率、累进税率——税目——计税依据：从价税，从量税——纳税环节——纳税期限——减免和加成

（3）税收基本要素693． 公债——公债种类：内债和外债，违规外债：跨海桥——债务依存度：债务发行/财政支出：工资——公债发行对象：中央银行、金融机构、企业、事业单位和个人——公债的偿还：财政盈余、偿还基金、预算列支、借新还旧，向中央银行透支——公债的李嘉图等价：我国的特殊原因——地方政府发行债券的可能性与可行性：风险与责任3． 公债70

4.规费等其他收入一是规费：政府部门为公民提供某种特定的服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费行政规费外事规费（护照费），内事规费（户籍规费），经济规费（商标登记）其他规费（会计师、律师等执照费）司法规费诉讼（民事和刑事诉讼）和非诉讼费（结婚登记费）

4.规费等其他收入71

二是使用费：城市基础设施使用费上海南浦大桥收费改革与车辆费公交、公宅、公共娱乐设施的使用费提高效率防止拥挤,三是捐赠四是通货膨胀税

二是使用费：72

三、 公共支出政府为履行其职能而支出的一切费用总和

三、 公共支出73

1． 公共支出结构——购买性支出政府直接购买物品或劳务，包括日常政务活动所需要的或用于国家投资所需要的物品和劳务——转移性支出政府资金无偿地、单方面的转移，如养老金、补贴、债务利息、失业救济等

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2． 公共支出增长论——瓦格纳法则政府职能不断扩大和政府活动持续增加的规律，原因：一是维护社会秩序、创造社会环境，经济结构和经济主体活动复杂化需要公共管理集中化二是生产规模经济性使得大规模的国有企业效率比较高三是政府提供的公共产品和劳务的范围越来越大：教育、卫生、科技、环保、福利支出中国公务员知多少:

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最近，有学者将中国与发达市场经济国家的“官民比”进行比较，欣喜地指出，中国“官民比”并不高。例如，美国的官民之比为1：12,而现今中国的“官民比”只有1：26。还有些学者对我国历史不同发展阶段的官民比的数据进行比较之后，忧心忡忡地得出我国政府官员数量急剧膨胀严峻的结论。例如，西汉时期官民之比为1∶6745；到了唐朝高宗时期官民之比增加一倍，为1∶4323；元成宗时期，全国人口与西汉时期相差无几，官员数量却急速增加，官民之比为1∶2613；清朝康熙时期官民之比已经高达1∶911；目前，我国的财政供养人数与总人口之比已攀升至1：26。那么，对于中国这样一个是个发展中国家来说，公务员数量是多还是少？政府公务员数量达到何种规模为宜？

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美国公务员是指，除政治任命以外的政府部门所有工作人员，人数为2403万人。法国公务员是指，政府、公共机构、公立医院工作人员、中小学教师，数量为505万人。日本公务员是指，政府系统的公职人员、国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员，人数为448万人。英国是指，非经选举产生和非政治任命的常任文官，人数为46万人。

中国公务员有二种统计口径：一是最狭窄意义上的公务员，即狭义的公务员是指，各级行政机关工作人员，数量为500万人；二是较宽意义上的公务员，即宽义的公务员是指行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人,财政供养人员4000多万。公务员绝对数量的排名为：美国第一；中国第二；法国第三；日本第四；英国第五。

财政供养人员占总人口的比例：美国为1：12；法国为1：12；日本1：23；英国1：24；中国1：26。其排序为：美国和法国并列第一；其次是日本；然后是英国；中国最低。

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依各国定义的公务员，计算公务员与GDP之比为：美国2.31人/百万美元GDP；中国分别是狭义公务员3.96人/百万美元GDP，宽义公务员8.31人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.14人/百万美元GDP；英国0.303人/百万美元GDP。财政供养人员同GDP之比。美国为2.31人/百万美元GDP；中国39人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.38人/百万美元GDP；英国1.58人/百万美元GDP。从两种方法计算的得出共同的结论：公务员与GDP之比，英国最低，其次是日本，其余依次为美国、法国，中国最高。就新增每百万元GDP而言，日本需要的公务员最少，中国需要的公务员最多。换言之，从经济视角考察，日本公务员效率最高，其次是美国，再次是英国和法国，中国公务员效率最低。

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——公共收入增长引致论内在因素：税率不变时，税收随着国民经济的增长而增加，政府官员追求预算最大化，导致支出增加外在因素：社会发展中过程中遇到动荡时期政府被迫增加支出如战争、自然灾害，9。11事件后美国政府开支增加——公共支出增长的发展模型用经济增长阶段论解释公共支出增长的原因：起飞前，政府提供基础设施；起飞后，解决市场失灵问题需要政府干预经济，公共开支增加；成熟期，福利开支增加

——公共收入增长引致论79

3． 购买性支出——国防支出——外交事务支出——行政管理支出——经济建设支出，政府投资——社会文教卫支出——环境保护支出——政府债务支出——其他支出

3． 购买性支出80

政府支出中的城市基础建设投资及投资效率：有人说：罗斯福的财政基础设施投资使得美国经济从萧条转向繁荣；也有人说：二次大战拯救了美国经济总之，基础设施建设投资是财政投资的重要内容，而财政投资备受争议，其原由是财政投资效率低下城市基础设施建设民营化1、有利于政府职能转变，从繁重的事务中脱出身来2、减轻财政负担，减少财政支出3、提高效率：设计、建设、运营和管理效率4、增加社会公众福利BOT（建设－经营－转让）土耳其总理厄扎尔1984年提出的PPP（政府民间合伙）

政府支出中的81

BOT（建设－经营－转让）

BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，即建设—经营—转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上，BOT融资方式是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。

BOT融资方式在我国称为“特许权融资方式”，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资)承担公共性基础设施(基础产业)项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。

BOT（建设－经营－转让）82

1.BOT融资方式的特点。

(1)BOT融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量。

(2)承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。

(3)名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高。

(4)与传统方式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。

(5)BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出。

(6)BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。

1.BOT融资方式的特点。

(1)BOT融资方式是83

2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT融资(即建设一拥有一运营—转让)。在实际运作过程中，BOOT融资方式产生了许多变形，因此，BOT融资方式是BOOT，BOO(建设—拥有—转让)，BTO(建设—转让—经营)，BOOS(建设—拥有—运营—出售)，BT(建设—转让)，OT(运营－转让)等融资方式的总称。各种方式的应用取决于项目条件，如BOO方式在市场经济国家应用较多，我国以公有制为主体，因此BOOT项目较多。从经济意义上说，各种方式区别不大。

2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT84

BOT融资的运作有七个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。

1.项目的确定和拟定。首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用BOT融资方式的可能性和好处。这项工作通常是通过政府规划来完成的。有关部门将查明在某一特定期限内，是否需要一个发电厂、一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统或者对国家经济具有重要性的其他基础设施项目。然后，政府将重点研究采用BOT融资方式满足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用BOT方式，那么，下一步就要写一份邀请建议书，然后邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。

BOT融资的运作有七个阶段，即项目的确定和拟定、招标、85

2.招标。(1)招标准备工作。招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标办法。大多数招标者都会希望对潜在的投资者进行资格预审。经验表明，招标者不应以投标者人数众多为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资应该成为设计招标程序的出发点。

邀请建议书将提供关于项目的详细规定，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围。在招标邀请书中最好还包括项目协定草案。从招标者的角度来说，这个阶段很重要。一套高质量的招标文件，透明度高、招标和选标程序明确，对BOT融资项目的成功是至关重要的。有经验的投标者将招标文件和选标程序视为项目可行性和招标者做成该项目具有多大成功可能的重要因素，必须明确规定并且坚持各项竞争条件，否则会妨碍有诚意的竞争者参加竞争。

2.招标。86

从招标者角度看，招标和选标过程将确定所需要达到的“标准条件”，并在很大程度上决定竞争和投资者的质量。经验表明，选定最合适的项目投资者即中标者是BOT项目能否成功的最重要的因素。是BOT项目能否成功的最重要的因素。

(2)标书的编写和提交。作为对邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足邀请建议书要求的标书，一般说来，联营售团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及可能的项目结构达成初步协定。如果涉及需要在项目参与者之间交流的保密性专利资料，那么，联营集团初步协定中还应包括适当的保密协议，或者由参与者另外签订这类协议。

联营集团将自己对项目的可行性进行更深入的研究，对作出开始融资的决定和增强其吸引资金的能力来说，这类研究将是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并签订初步意向书，以便在此基础上编制标书。

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下一步则是联营集团编写和提交标书。邀请建议书应要求标书中列入一项可信的融资计划，尽管不一定是确定的融资承诺。投标过程可成为项目拟定过程的继续，在标书中可能增加邀请建议书中没有包括的许多细节。在某些情况下，应当允许在标书中对项目的一个或几个方面提出修订或提出替代性方案，以便更好地完成项目建设。

3.挑选中标者。招标者对响应邀请建议书而提交的标书进行挑选，选出暂定中标人，评估标书的成员应该包括政府官员，技术、财务和法律顾问等。挑选BOT项目的标书，一般来说不会仅以价格为依据，挑选的依据应包括价格、可靠性、经验等因素以及所设想的拟议项目能在多大程度上给招标者带来其他利益。这类利益包括节约外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为招标单位人员和承包商提供培训。在某些情况下，招标者也许会通过与投标人直接谈判，对最低限制标书作出改进。但是，不应过分依靠这类进一步谈判，以免影响竞争性投标程序的公正。如果该程序的公正性受到损害，不但会影响目前BOT项目的顺利进行，而且也为今后BOT项目提供不好的示范。

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在初步选定标书后，招标者请中标人制定并签署最后的合同文件。某些情况下，招标者将向中标人发出一份意向书。双方签字后，意向书将使当事方承诺真诚合作，通过谈判达成并签署一份最后项目协定，然后实施该项目。在有些情况下，招标者和中标人立即就项目协定中的未定因素进行谈判。

4.项目开发。投标的联营集团中标后就可以作出更确定的承诺，组成项目公司或确定项目公司结构。如果尚未组成这样的公司，必须提供建设项目所需的股本金。同样，在招标者接受的基础上，发起人可以开始或再次与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺，这些承诺将进一步确定项目建设的成本。得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最后的特许权协议或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。在谈判这些相互关联的合同过程中，必然对项目继续进行进一步深入的研究。

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经过谈判达成并签署所有上述协定后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备及其顺利完成项目所必须的其他资金。

5.项目建设。一旦进行财务交割，建设阶段即正式开始，当然，并不是所有特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有些情况下，一些现场组装或开发，甚至某些初步建设可能先于财务交割。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般都是在财务交割后，那时才有资金支付这些费用。

工程竣工后，项目通过规定的竣工试验，项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目，建设阶段即结束。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

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各地政府已经运作厂几个比较典型的BOT项目，即广西来宾B电厂、成都第六水厂、北京第十水厂。前二个项目是国家计委牵头实施的BOT试点项目，北京第十水厂是试点项目结束后由地方政府运作的第一个BOT项目。来宾B电厂和成都水厂项目都已经成功完成融资和建设工作，并且已经开始运营。北京第十水厂项目的招标和谈判工作已经结束，中标人正在进行融资和报批工作。2004年6月26日上午，湖北省襄荆高速公路正式通车，标志着中国第一个高速公路BOT项目结束建设期，开始进入营运获利期。襄荆高速公路是中国南北交通干线的重要组成部分，途经襄樊、荆门和荆州，全长185．415公里，概算总投资约44．85亿元，由葛洲坝股份有限公司、湖北省公路建设总公司等5家企业共同投资建设经营，建设期4年。这条高速公路所有权归政府，企业享有、30年经营权，30年经营期满后企业再将经营权移交给政府。

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为了突破资金“瓶颈”，1999年，湖北省人民政府决定在国内率先采用BOT方式、特许权形式建设襄荆高速公路，并与项目业主单位湖