生态旅游监管研究述评

生态旅游监管研究述评内容摘要：指出了生态游览是当下游览业发展的新趋势，生态游览监管势在必行，然而学术界对于生态游览监管研究较少。对国内外生态游览监管的研究现在状况进行了回首，评述了国内生态游览监管机构设置和本能机能，及国外生态游览的产生和监管等方面的研究进展，并在这里基础上进行了差别性分析，对今后研究的发展方向提出了建议。本文关键词语：生态游览；监管；研究；述评1引言为了发展生态游览，实现天然与经济社会和谐发展的目的，各国都建立了相应的生态游览监管体制，一些国家在生态游览建设中发展迅速。我们国家生态游览市场需求大，游览发展中环境毁坏现象严重，一些游览区生物的多样性被毁坏，土壤退化加速，森林面积急剧减少，经济社会呈现出非理性的发展状况，急需建立主导下的生态游览监管体制来遏制进一步的毁坏行为，促进经济社会的良性发展。2010年邵琪伟指出，要借鉴国际上发展生态游览的经历体验和办法，探寻求索监管制度，完善生态游览区规划审批的制度，加强对生态游览项目建设的监督,21，建立一套促进生态游览健康发展的监督体系。2国内生态游览监管研究2．1国内生态游览监管现在状况从国家游览网新闻列表数据统计，从2006年6月20日到2011年2月18日共有2587条新闻牵涉到“生态游览〞，其中有1448条新闻与〞发展生态游览“相关，占全部新闻的55．9。同时生态游览研究已经逐步成为游览研究的重点，据〞中国知网“数据分析，从1980年到2010年，按5年一个周期计算，“生态游览〞研究占“游览研究〞的比例呈上升趋势。国家游览局已经初步公告出〔国家生态游览示范区建设与运营规范指引〕，明确了生态游览、生态游览示范区的定义、分类及标准，为发展生态游览提供了总体方向。国家环境保卫部已公告〔国家生态游览示范区建设与运营规范指引〕，出示全国生态示范区建设规划纲要(1996～2050年)，并分批构建全国生态示范区和国家级生态示范区。已经被认定为“生态省〞的有海南省、黑龙江省、浙江省、安徽省、四川省、吉林省、福建省、山东省、河北9个省，国家级生态示范区共389个。能够看出我们国家已经具备建立生态游览行政监管体系的基础l3“]。2．2国内生态游览行政监管机构设置我们国家生态游览监管的主体分为3级，第1级是直接监管生态游览的行政部门，即国家游览局和各地方游览局；第2级是间接监管生态游览，且与生态环境保卫关系亲密的部门；第3级是间接监管生态游览，且不直接参与生态环境保卫的部门。3种不同的行政部门共同构成了生态游览监管的主体，每类部门都从不同的角度监管生态游览的发展。游览局和二级生态游览监管部门的本能机能差别较大，从监管的实质上看游览局无疑是生态游览监管的中坚力量，其他部门在本能机能范围内对生态游览发展进行规范和引导。一个生态游览景区从规划到建成，再到运营，这个经过牵涉到游览局和诸多生态游览监管二级部门。从监管范围来看，游览局对生态游览监管牵涉到游览规划、开发以及游览经营管理整个动态经过，不仅包含对天然游览资源开发利用的监管，更包含对游览利益相关者的利益分配的协调等方面；生态游览二级管理部门的监督力量重要集中在游览开发、规划阶段，重点集中在资源环境保卫上；监管地位和监管范围的不同决定了监管方式的不同，游览局在生态游览政策法规制订、生态游览学术研究、民问生态游览组织发展、国际沟通合作中饰演着制订者或引导者的积极作用。二级生态游览监管部门的本能机能重要集中在设立部门履行标准、审核生态游览规划、监督标准履行等方面引。2．3国内游览监管的本能机能游览监管分为对游览市场的监管和游览管理部门的自我监管两个方面，本文以前者为重要研究目的。游览行政管理部门对的监管包含国家层面和地方层面。在国家层面上国家游览局设立了质量规范与管理司，质量规范与管理司下设质量监督处、游览社管理处、饭店管理处、标准化处、导游管理处，其监管本能机能重要包含维护市场秩序，建立各类标准和指点业务工作。地方游览局是游览行政管理部门和监督的基础力量，各地方游览局严格贯彻国家、省有关游览的政策法规，承受国家游览局的统一领导，对管辖地区的游览市场进行专门监督、受理投诉和规范当地市场。以桂林游览局为例，桂林游览局专门设立了行业质量处，行业质量处负责规范和提升游览经营企业产品及效劳质量；推广游览行业标准；承接游览社和星级酒店申报、复核、年检工作；协调游览环保、安全丁作，联络游览协会工作。而其他行政管理机构，如国土资源局、水利部、环保局、林业局和农业局等，其本能机能只是负责和本本能机能部门相关的内容监管。2．4国内生态游览监管的缺陷(1)生态游览行政监督缺乏权威和力度。作为综合性产业，游览业牵涉到诸多其他行业，而各行业都有独立的主管部门，每个主管部门均有自己的管198理本能机能，游览局不能包办其他部门的工作本能机能，这种格局之下构成了游览管理部门触及不到的“瓶颈〞，在“瓶颈〞处，监督不能有效进行，游览行政部门的权利与本能机能缺乏一致性，人们对游览管理部门的工作要求往往跨越了其本能机能范围，在这种情况下，行政监督不能顺利实现。(2)我们国家生态游览监督的途径过于传统。从监督主体上看，多为行政部门，而以广阔生态游览社区居民和游客为主体的民主监督的力量相对软弱。在监督的路径上，生态游览的监督以自上而下的行政监督为主，而民主监督是自下而上的监督。(3)我们国家生态游览监督中大众监督困难，覆盖面不全。生态游览社区居民监督困难重要是由于没有健全的大众监督制度，游览管理部门没有就大众监督的性质、地位及作用、监督的途径、方法做出详细说明。大众监督意识软弱，大众在履行监督权之后，正当权益还是那样难以得到维护。(4)我们国家生态游览监督以管制为主，鼓励机制不健全。在生态游览业中工作表现突出的企业没有遭到十分的鼓励与支持。、生态游览社区对保卫生态环境、效劳游客有特殊奉献的社区居民没有需要的肯定，导游人员收人分配制度不规范，间接滋长了违法乱纪行为。当游客的合法权益遭到损害，并得不到合理的解决时，游客产业监督的积极性也会下降。3国外生态游览监管3．1国外生态游览监管的产生国外游览监管中，是先驱，民间组织是刺激者，而日益严重的环境问题和逐步扩大的游览需求是游览监管制度完善的根本原因。随着生态游览市场的扩大，生态游览研究的深切进入，生态游览区的功能愈加清楚明晰，社会对生态游览监管也提出了更高层次的要求。在生态游览监管的深切进入与完善经过中，非组织无疑起到了推波助澜的作用。3．2国外生态游览监管的特点(1)发达国家生态游览监管的第一个突出特点是：充任协调者的角色，不直接参与游览经营，积极促进游览非、非营利组织发展¨3]。关于非营利组织的详细界定众口纷纭，其中亨利·汉斯曼(henryhansmann)用两组特性来划分非营利组织的方法比较有代表性，第一特性是捐赠还是经营(指组织的收人来源)，第二特性在于非营利组织是共有性的还是企业性的。随着市场经济的发展和社会的变迁，非营利组织经历了慈善资助形式到权利与受权形式，再到竞争／市场形式的改变，在这一改变中，非营利组织在资金来源、组织构造、工作内容方面发生了宏大的变化，但非营利性和为公众或弱势群体谋福利还是那样是其重要特性|l3。在国外，积极鼓励游览非、非营利组织发展，这类组织在生态游览监管中发挥着无足轻重的作用。这首先是由非营利组织的实质特性决定的，非营利组织是指不是以营利为目的的组织，它的目的通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织是现代社会发展的必定产品，它的兴起源于第一和第二部门本能机能和力量的欠缺。游览非营利组织是伴随着游览经济高速发展经过中日益严重的环境问题，社会问题产生的。随着游览业的发展，游览经济活动的深切进入，游览呈现的负面影响日益突出。各国、各地区出现了各种形式的游览非营利组织。不同的游览非营利组织在构成方式、资金来源、工作内容上都存在差别，但是根本目标是一致的，目的在于协调、游览经营企业、景区居民、游客之间的利益，在保证生态环境可连续发展的同时，促进地方经济、社会和谐发展e。国外游览非营利组织的发展速度较快，当前学术界把游览非营利组织重要按其职责范围进行区别，划分为国际级、区域级、国家级、地方级4个级别。各个级别具有代表性的非营利组织：国际性的如fee、游览及游览理事会、世界游览委员会、热带雨林联盟、国际生态游览学会和国际保卫联盟等；区域性的如欧洲环境教育基金、亚太游览协会、欧洲高尔夫协会生态委员会、美洲游览认证网和加勒比海可连续游览委员会；国家级其余如澳大利亚的澳大利亚游览经营者网络(at()n)和澳大利亚生态游览协会(eaa)、澳大利亚可连续游览合作研究中心，中国的中国游览协会等】。(2)发达同家生态游览监管的第2个突出特点是积极促进生态游览标准化工程建设，为生态游览监管提供操作规范。由于效劳对象的不同，在同一级别中，不同的游览非营利组织在工作内容上存在很大的差别，但是总的来说，各个级其余非营利组织在实现工作目的的路径选择是具有高度的一致性。历史上，非营利组织的生存基础依靠3种支持，即补助或赞助、企业捐赠和个人捐赠，公众的道德感和对民众的责任感是非营利组织成立的精神基础。随着市场经济的发展和社会的变迁，非营利组织经历了慈善资助形式到权利与受权形式，再到竞争／市场形式的改变，在这一改变中，非营利组织在资金来源、组织构造、工作内容方面发生了宏大的变化。简单的说教宣传已经不足以支持非营利组织的运作，因而非营利组织构成了一些新的运作方式，以游览业为代表，生态游览非营利组织通过建立完备的游览评估体系来对游览经营者或游览目的地进行考察，对考察合格者基于认证和宣传，并进行连续的监督，以坚持游览企业提供的产品和效劳符合行业提供的标准，这种运作方式不仅忠于非组织的效劳目标，也保障了组织的正常运作do]。到当前为止，国外重要的认证组织都有直接参与或与其他、非组织合作参与游览认证。游览非营利组织提出的行业标准往往高于设定的标准，它在施行经过中充足考虑到游览社区居民、游客、游览景区工作员的利益，而不仅仅仅是的经济利益。游览非营利组织充足的考虑到信息的公开性、教育性、全面性、实用性，这些特性无异给生态游览监督开启了一道方便之门。3．3国内外生态游览监管的差别性分析(1)在游览监督中饰演的角色不同。在我们国家，游览行政管理部门是游览监管的主体，直接领导游览监督工作，而在国外绝大部分国家，在游览监管中起着间接的、配合的作用。以美国为例，美国与生态游览相关的机构，如美国国家发展署、国家环境保卫署、联邦商务、美国农业部国家森林管理局。美国渔业和野生动植物管理局、国家土地局等部门，他们都根据自己的职责在不同的方面，从政策制订等宏观方面对游览业进行了规范管理，但是更多细节标准制订及履行t作，则更多地落实到与游览相关的非营利组织t作中e1。(2)国内外生态游览监督的对象不同。在国外，各类国家级，十分是地方级的生态游览监督组织都有明确的监督对象和监督范围，我们国家尚未将生态游览监管作为一个单独的、专门的课题提上日程，也没有确定明确的监督对象。生态游览监督主体和监督对象的差别直接决定了两者在监督方式上的差别，中国实行的是以为主导的监督方式，而国外游览非营利组织在监督中发挥着愈加积极的作用。(3)在国内外生态游览监管中，非营利、非组织的作用不同。中国游览非、非营利组织发展缓慢，社会政治经济制度的差别是构成国内外生态游览非营利组织发展水平差距的重要原因之——o数据显示，中国是世界上制订游览业标准较多的国家，但是单纯的法律法规显然不足以构成有效的监督，有效的监督之网需要一个规范、统一、被认可的标准，需要以非营利组织为代表的广阔民众的参与。但是，现前阶段，中国缺乏生态游览非营利组织成长的土壤。中国是社会公有制国家，天然资源由国家所有，因而，以公众福利为工作目的的生态游览非营利组织缺乏成长的政治、经济基础。我们国家非组织发展没有相应的制度保障，民政部对非组织设置的条件苛刻，审批耗时长，手续复杂，国家也没有健全的政策对环保积极的个人或企业给予充足的肯定和连续的鼓励，这打击了公众成立非组织的热情；我们国家社会经济发展的水平比较低，生态游览还没成为公众游览的普遍需要，群众对生态游览的概念还停留在模糊认知阶段，没有构成生态游览非营利组织的社会土壤。在家族观念盛行的中国，民间自助的形式与西方有差别。4国外生态游览监管的启示4．1建立以为主导的生态游览监管结合国外生态游览监管的历程与中国的特殊国情，中国游览行业的发展背景，能够得出这样的结论，我们国家应建立以为主导的游览监管体系。由于我们国家生态游览市场混乱，对生态游览发展进行专项监管刻不容缓；生态游览牵涉到国民经济的各个产业，在诸多权利部门本能机能穿插，权责不明的情况下，只要专门的游览监管部门能力为生态游览健康发展坚强后盾；我们国家游览非组织发展不活泼踊跃，其地位缺乏法律权威，现前阶段还不足以担当起生态游览监管引导者的重任；因而在我们国家现有的体制基础上，建立主导性的游览监管体系更具备可行性与操作性。4．2健全生态游览发展的市场机制只要在健全的市场机制下，能力最大限度地发挥宏观调控能力，中国生态游览的可连续发展离不开健全的市场机制，健全的市场机制包含几个方面。(1)市场准入与市场退出机制，市场准人与市场退出机制有利于提升生态游览行业的效劳质量，预防资源被毁坏现象，促进生态游览有序发展。(2)利益分配机制，合理的利益分配机制有助于解决、生态游览社区居民、游览企业之间利益分配不均，矛盾激化的问题，使游览发展成为当地经济发展与和谐社区建设的双重动力。(3)信誉机制。信誉机制包括两点，一是通过信息传达建立生态游览的社会认同感，二是通过监管规范生态游览景区行为，提升生态游览效劳质量，通过对生态游览企业进行质量评估来评定其信誉。4．3鼓励非组织发展非组织有助于减少部门的工作负担、工作成本，解决公共产品缺失、游览信息不对称的问题，在西方国家，游览非营利组织发展已经相当成熟，对生态游览可连续发展意义重大。根据我们国家现行法规，社会团体(简称“社团〞)是由中国公民自愿构成，为实现会员的共同意愿，根据其章程开展活动的非营利性民间组织(民政部l998)[133。其中重要包含协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。正处在社会转型时期的中200国游览业非组织发展缓慢。因而，应该充足的鼓励非组织的发展，发挥民间在生态游览监管中的作用]。4．4构建生态游览认证标准虽然最近几年国内出现了一些申请生态游览认证的景区，但国外生态游览认证在中国的发展极其缓慢，究其原因，重要是由于国外生态游览认证在中国缺乏成长的土壤。国外生态游览认证是针对国外的详细情况设计的，并没有将中国生态景区的天然资源特色纳入评估经过中，更不可能考虑到中国少数民族地区文化的差别性，这一特点降低了国外生态游览认证在中国的应用性。同时国外生态游览认证成本相对较高，一般都具有自愿性的原则，在中国现有的市场环境下，“生态游览〞的口号泛滥，生态游览市场秩序混乱，直接照搬国外生态游览认证并采取“自愿性〞原则还不具备可操作性。以下为参考文献：[1]曾宗永．生态游览的非连续性ej]．环境保卫，2000(6)：31～32．e2]吴晓萍．浅析民族地区游览可连续发展的某些限制性因素[j]．游览学刊，2000(5)：17～18．[33万绪才，朱应皋，丁敏．国外生态游览研究进展[j]．游览学刊，2002(2)：39～4o．[4]张洪武．npo经费发达国家的经历体验与我们国家的现实选择_j]．重庆社会科学，2007(8)：153～154．[5]meaghannewson．ecotourismassociationofaustralia[j]．bris—bane，2001(4)：268～269．[63robertc