农村被撤并学校资产处置的政策选择

教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所所长教授??邬志辉东北师范大学教育科学学院 王存摘 要：农村被撤并学校资产的处置问题颇多，以致相关资产的闲置、流失、被非法占用等现象日益凸显。原因在于相关规定过于笼统而无可操作性、产权归属不明确、缺乏激励与监督问责机制。要解决这些问题，需要明确产权，细化规定，建立健全激励与监督问责机制。关键词：农村被撤并学校；资产处置；政策建议学校资产简称校产，一般指学校占有和使用的流动资产和固定资产，既资形成的资产，还包括学校接收捐赠的资产。固定资产（也称有形资产）一般指使用期限在一年以上，设备单位价值在500

元以上，专用设备单位价值在

800

元以上，校办企业价值在1000

元以上，以及单位价值在500

元以下，但批量购置价值在

5

万元以上，并在使用过程中保持原来实物形态的资产。流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产。按照教育部

1991

年的有关规定，学校的流动资产主要包括：现金、银行存款、应收票据、应收销货款、待摊费用、材料和一些低值易耗品。一、农村被撤并学校资产处置的现状与问题的归属与安排。为了全面反映目前农村被撤并学校的资产去向及使用情况，我们把“有明确安排”和“没有明确安排”两种情况都列为学校资产处置的范畴。东北师范大学农村教育研究所课题组依据人均

GDP、人口密度、人口集中程度、人口流动状况、地理条件、交通状况、民族与文化、学校数量、在校生人数等十余个指标，对全国

2859

个县级区划近五年来十余指标数据的变化走势作了聚类分析，并以内蒙古、甘肃、云南、湖北、河南、河北、浙江、辽宁等

8

个省（自治区）的

8

个县（市）为样本。2008

年

10

月，我们

60％以上的乡

978

543所学校的资产划归教育部门，占55.52%；有

229

所学校的资产划归村委会，占

206

占

所）被当作村委会办公室或会议室，有

所）被出售或出租，出售或出租的资金全部归村里所有，有

所）被改作村里的福利院、老人活动室或宗教活动场所等。在划归教育部门的校产中，有

所）被卖掉（或

所）用于继续办学校，其中绝大部分用于办幼儿园或教学点，还有一部分用于办农民工子弟学校或作成人教育场所，极小部分被改建成学生社会实践基地。

上符合《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中有关“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”的政策规定。但是，各地在具体处置上尚存在一些问题。1．某些村委会抢先作为，导致被撤并学校资产被非法侵占、变卖或出租尽管许多村小是在“三级办学，两级管理”体制下、在“人民教育人民办”运动中、在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的激情里，由村组织或村民投资、献地或集资兴建的，村民们对把撤并校的桌椅、设备、图书等可动产搬至新校没有意见，但他们对校舍、校田等不动产的产权归属却有自己的想法。特别是一些在建校时向村民借了钱，迫切需要通过校产、校田的变卖或出租来还账的地方，对不动校产的争议相当激烈。由于无法在短时间内解决争议，一些村委会就以各种名义强行占用、变卖或出租校舍，私分或转包校田，甚至因产权争议把校田里已经长出来的庄稼都给拔掉了。由于村财政一般都比较困难，再加上“以县为主”体制下办农村教育的责任已经上导致被撤并学校资产无法用于发展教育事业。2．部分相关人员乱作为，导致被撤并学校资产流失在学校被撤并过程中，由于缺乏科学严谨的资产处置程序，有部分相关负责人就利用职权之便，或者私自吞占与瓜分学校资产，或者低价变卖、出老好人”的思想，在学校被撤并前将图书、电子设备、桌椅等教学设施“借给”一些老师，而且不作登记；一些即将被撤并的学校领导在“校散人散、不捞白不捞、捞了也白捞”思想的支配下，滥用职权，为己为友为上级批条子、办手续，大办所谓的好心事，减少事业单位的债权、物资，使公有财产惨遭不应有的损失；一些学校管理者为了平息学校布局调整引发的思想动荡，在学校被撤并前以各种名义、千方百计把学校积累的现金或存款分光、用光、花光；一些学校主管部门的领导为了自身利益，背地里与人交易，在变卖、转让过程中，特地为某些当地的“能人”大开方便之门，造成部分资产或被无偿侵占，或被低价卖掉。3．部分相关部门不作为，导致被撤并学校资产闲置荒废学校撤并后，由于原来的机构不复存在、人事关系又发生了变动，致使一些学校的资产基本处于“三不管”的状态，即村不管、乡不管、教育行政部门不管。村之所以不管是，因为一些地方没有出台明确的相关政策，特别为出租或出售学校就会有人上门要钱。把学校当作学习或实习基地，村里又没有专门的校舍运转、维修和保护资金，只能闲置、荒废。乡之所以不管，是因为一方面实行“以县为主”管理体制后，乡镇没有管理权了，另一方面歧，作为最基层的政府组织——乡镇政府很难管。教育行政部门作为学校的直接管理者，理应对被撤并学校的资产处理有所作为，但由于对“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”的政策规定认识不清，或是对校产处置问题没有引起足够重视，抑或是由于校产处置问题实在过于复杂，一些教育行政部门的同志有畏难情绪，放弃了管理责任，导致问题一拖再拖，以至于造成学校资产问题被搁置。二、农村被撤并学校资产处置问题的原因1．相关规定过于笼统，缺乏可操作性在政策层面，国家对学校布局调整后的校产处理情况是有规定的。如2001

年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定，要“因地制“

调整后的校舍等资产要保证用于发展教育“

整工作的通知》规定，对于“确需调整的学校，调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育。并学校应该由谁来处置、撤并后的用途都作了明确规定。但是，这些规定都是原则性的，对可能发生的问题估计不足、对有争议的问题的处理没有及时因。2．产权归属不明确，影响校产处理学校的产权归属问题是一个法律难题，因为在历史上我国教育管理体制、办或村办学校发展而来的。即使一直是公办的农村中小学，在很长一段时期内采取的也是采用多元筹资策略来维持学校的正常运行。学校资产来源多样化，使得产权归属随之成为一个问题。在处理农村撤并学校资产时，一旦有一旦出现问题与纠纷，特别是与普九欠债等历史问题纠缠在一起时，相关利益方又会撒手不管，导致被撤并学校资产处理问题的搁置。因此，解决学校理。但是，由于自建国以来我国农村土地政策一直处于变化之中，即使明晰了学校资产的产权，对于要把资产移交到谁手中，依旧是个难题，因此我们业发展，这是原则。3．激励与监督问责机制不健全，相关部门缺乏对校产处置的动力与压力条件下，地方政府及其教育行政部门未必会按照中央制订的政策去执行，更何况我们的政策规定尚不健全或缺失。每个理性的个体包括政府部门，在缺行动而损害公共利益。事实上，个人利益与社会利益不一致是一种常态，因此，一套完善的制度设计需要有良好的激励和问责机制。激励机制从内部激发行动者从事某项活动的积极性，使他们愿意这样做；而监督问责机制则主要从外部给政策执行者以压力，使他们不得不这样做。如果某一项制度设计缺乏激励与问责机制，那么政策就不能有效执行。当前我国农村被撤并学校校资产处理的过程中，关系错综复杂、利益主体多元，其中又与历史、宗教等问题交织在一起，当出现棘手问题时，政府及教育行政部门就不作为，而流失、闲置和荒废。三、农村被撤并学校资产处置的政策建议1.明确产权归属是关键农村被撤并学校资产产权不清是当前校产处理问题得不到很好解决的最重要原因。因此，厘清被撤并学校资产的产权，就成为解决被撤并学校资产问题的关键。对于被撤并学校来说，其产权处理又可以分为两类来讨论：第一类是完全由国家建立的学校，包括土地、校舍、设备等全部是属于国家出资建立，在以后的办学中国家一直完全支付学校的教育支出。这类学校的所有资产（包括校园用地、校舍和可动资产）毫无疑问应该属于国家所有。另一类学校为历史上曾经是乡办初中、乡办小学、村办小学的那部分学校。目前，这类学校的教学设备等可动资产基本能用到新学校中去，而对于学校用地、校田、校舍等不动资产的归属则争议较大。从各地方政府或教育行政很大。有的地方规定这部分学校所占用的土地和校舍等固定资产归乡、村[3]就是如此。而更多的地方则规定这部分学校的资产属于国有，所得应由教育部门统一处理。那么，被撤并农村学校的资产到底归谁所有呢？根据校产的不同性质，可以分三种类型来具体说明：（1）学校用地的产权归属中小学用地主要指校园内空地、运动场地、道路、操场、农（林）场、池塘沟渠、周围对外通道和植物园地等。农村被撤并学校的校园用地归属目前争议比较大，这是因为我国农村中小学校的建立有多个投入主体，在不同时期各方投入资金也在不断地发生变化，有人认为学校用地属于国有，有人认为属于乡、村集体所有。我们认为，农村被撤并学校用地来源须由农村学校的建立来确定。从学校用地的最初来源看，一般都为集体所有的土地。但是，由于我国的农村教育投入与管理体制一直是变化的，因此对这部分土地

年

5月

1

日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条对全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地所有权进行了规（定，即“《六十条》（布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：①签订过土地转移等有关协议的；②经县级以上人民政府批准使用的；③进行过一定补偿或安置劳动力的；④接受农民集体馈赠的；⑤已购买原集体所有的建筑物的；⑥农民集体所有制“

凡属上述情况以“情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。有六种情形之一的，应归国家所有。由于我国农村学校几乎都没有与县级相手续，无法补办的，则乡办学校用地应归乡集体经济组织所有，村办学校用地应归村集体经济组织所有。（2）校舍的产权归属以及其他建筑物、构筑物、林木、校办工厂等。这些资产的产权归属应该遵从而取得资产的所有权。如集体经济组织直接投资形成的资产，必须归集体界定资产所有权时，必须充分考虑这一原则，即从资产的原始来源入手，界系的原则，在处理不同集体经济组织之间的财产关系时，也同样适用。据此我们建议：历年村集体兴建的校舍或主要由村集体集资所建的校舍，其产权应该属于村集体所有，学校只是享有长期使用权。而对于原来由村集体出资兴建的校舍，后来被国家出资翻修或者重新兴建的校舍，按照《民法通则》规定应该属于国家所有。而对于由村集体投资兴建或者捐建，后来国家仅仅是小修小补的校舍，按照民法通则，应该属于村集体所有。（3）教育设备、资金等产权归属除去学校用地和校舍外，其余资产都属于可移动财产，包括各种教学设备、图书资料、桌椅、现金、学校各种收益等。这些资产的产权归属依然应该按照“谁投资、谁所有”的原则。即如果这些移动财产是国家出资购得，最终的所有权当然属于国有；如果是由村集体出资购买的设备等资产，那么收益，应属于学校自身所有，学校一旦撤并，这些收益应收归县教育行政部门所有。目前这部分校产的争议最小，原因可能是这部分校产能利用上的基本也都继续用于教育，村民们对此也无话可说。学校资产继续为教育所用，我们建议各地在撤并学校的过程中，应想办法确保被撤并学校继续用作开展教育活动，如开办幼儿园、成人教育机构等，以村有益的教育事业，对学校资产归属的争议就会减少。2.细化相关规定是基础（1）明确管理责任主体针对相关单位和个人胡乱作为的现况，为了避免被撤并学校无人管理、的责任主体。具体做法是，由省或市、区（县）人民政府发文，根据各地实际情况明确规定农村中小学场地、校舍等的产权归属，以县教育局为主、乡镇相关部门配合进行管理；因学校布局调整而撤并学校的资产处置，应由县级教育行政部门统一实施，其他组织和个人无权擅自处理。（2）加强对被撤并学校的资产管理针对大量学校资产被侵占、流失、闲置、荒废的状况，在明确管理责任主体的基础上，必须加强对被撤并学校的资产管理。首先，县教育局要安排责任心强的人员对被撤并学校资产进行看管，注意防火、防盗、防倒塌，对危房要及时拆除，消除安全隐患；其次，要建立农村学校资产评估制度，对农村学校资产进行彻底的清查核对，堵住资产流失的漏洞；第三，区（县）乡人民政府要将被撤并学校的安全管理纳入工作议事日程，加强检查与督办；第四，对盗窃、强占被撤并学校资产的单位和个人，要依法严肃查处，维护教育部门的合法权益，防止教育资产流失；第五，对未经批准擅自改作他用的被撤并学校资产，区（县）教育局要全部收回。（3）要因地制宜地处理闲置校产区教育机构，继续为发展教育事业服务，实现教育资产的保值增值。这样既的利用形式可以不拘一格，因地制宜。被撤并学校的图书、课桌椅、仪器设对于校园校舍，则可以举办幼儿园、乡（镇）村成人文化技术学校，以及中小学生的学农实践基地等等，关键是因地制宜，依据当地的实际需要而定。对于实在不能继续用于教育的闲置校园、校舍，一定要谨慎处理，防止因随意置换、出租、出售等，引发与当地乡、村集体组织关于变更土地所有权和使用权的矛盾。因此，在我国法律对农村被撤并学校的产权归属尚未确定之前，当地政府或教育部门应与当地乡、村集体组织沟通协商，必要时可以给予乡、村