印度初等教育教师质量监控政策研究

印度初等教育教师质量监控政策研究内容摘要：初等教育老师质量遭到印度的高度看重。印度和各邦在老师入职资格、老师招聘、老师专业发展等方面制订了相关的政策，并通过推行这些政策进行老师质量监控。这些政策施行经过中产生了老师培养培训效果不睬想、合同老师大量存在、老师初始分配向城性等问题。对这些问题的研究对于考虑我们国家义务教育阶段中老师质量监控政策问题有侧重要的启示。本文关键词语：印度；初等教育；老师质量印度独立后，为实现初等教育的普及扩大了招募生源规模，但因没有相应的师资贮备，继而引发了初等教育系统中受过专业培养合格的师资短缺问题。为解决这一问题，很多邦降低标准招聘大量不合格和没有受过专业培训的人员进入初等教育系统。这种情况连续了多年，在这期间，老师质量问题逐步成为政策者和履行者关注的重要问题。直到2080年代这种状态才有了明显的改善。其后印度通过相关的多项政策对初等教育老师质量进行监控。对这些政策及其影响的分析对我们国家义务教育阶段老师质量监控政策有侧重要的借鉴意义。一、印度初等教育老师质量监控政策分析1950年印度宪法确定初等教育管理是地方的责任。1976年第42修正案提出，在初等教育的管理问题上地方和处于并列的位置，这意味着各邦和国家机构的共同责任。[1]印度的老师教育国家委员会(NationalCouncilforTeacherEducation，简称NCTE)是决定老师教育标准的最高机构，在初等教育水平上，所有的邦都是根据的老师教育政策框架来设计并运作各自的老师质量监控政策。〔一〕老师入职资格国家和邦层面的老师入职资格政策影响着要想成为老师候选人的数量和质量。老师教育国家委员会颁布了老师入职最低的教育和职业资格标准。在初等教育水平上，所有的邦根据老师教育国家委员会的规范和标准制订了他们自己的老师入职资格政策。自1993年以来，老师教育国家委员会在不同时期的通知中提出并不断修订初等教育老师的最低入职资格。2011年老师教育国家委员会制订了初等教育阶段学校老师分段入职的最低教育和专业资格标准。[2]1.初等教育阶段老师入职资格标准申请到1-5年级任教的老师需要具备两方面的入职资格：(1)需要具备高中学历〔或同等学历〕和一个2年的初等教育文凭〔任何类型的初等教育文凭〕，其中高中学历〔或同等学历〕的教育和专业资格成就至少到达50%；或教育和专业资格成就至少到达45%的高中学历〔或同等学历〕和根据2002年老师教育国家委员会规定的一个2年的初等教育文凭〔任何类型的初等教育文凭〕；或教育和专业资格成就至少到达50%的高中学历〔或同等学历〕和四年的初等教育学士〔.〕；或教育和专业资格成就至少到达50%的高中学历〔或同等学历〕和一个2年的教育文凭〔特殊教育〕；或本科毕业和2年初等教育文凭〔任何类型的初等教育文凭〕。(2)需要通过老师资格测试(TeacherEligibilityTest，简称TET)，这一测试是由相关的部门根据老师教育国家委员会指点框架施行的。申请到6-8年级任教的老师也需要具备两方面的入职资格：〔1〕需要具备本科毕业和2年初等教育文凭〔任何类型的初等教育文凭〕；或本科学历而且教育和专业资格成就至少到达45%和一年的教育学士(.)，其中一年的教育学士是根据老师教育国家委员会规定组织的；或教育和专业资格成就至少到达50%的高中学历〔或同等学历〕和四年的初等教育学士(.)；或教育和专业资格成就至少到达50%的高中学历〔或同等学历〕和四年的文学学士〔B.A.〕/理学学士〔.〕、教育文学学士〔.〕/教育理学学士〔.〕；或本科毕业而且教育和专业资格成就至少到达50%和一年的教育学士〔.〕〔特殊教育〕。〔2〕需要通过老师资格测试〔同1-5年级配定〕。2014年老师教育国家委员会在老师专业资格方面又提出了新规定，重要是提出教育学士项目，这一项目是一个为期2年的课程，整合了文学学士和教育学士水平的四年课程，20周的理论工作包含教育学士课程以及至少16周的教学理论。这一项目同时对商业学士和技术学士毕业生开放。2.老师资格测试由受权的中等教育委员会(TheCentralBoardofSecondaryEducation，简称CBSE)，在国家层面上施行老师资格测试〔TET)，作为老师资格测试(theCentralTeacherEligibilityTest，简称CTET)。各邦从2011年开始根据老师教育国家委员会原则施行老师资格测试。老师资格测试由两张试卷构成：[3]试卷1是为申请1-5年级老师资格的人员预备的。试卷2是为申请6-8年级老师资格的人员预备的。假如申请人既申请1-5年级也申请6-8年级老师资格那就需要加入两个考试。试卷1中的问题20%是关于孩子发展和教育学的，80%是关于学科内容的〔语言、数学或环境研究〕。试卷2中有20%的问题关于孩子发展和教育学，40%关于所有申请人的语言方面，40%有关老师申请者申请数学和科学学科方面的内容，40%有关老师申请者申请社会学科的社会研究方面内容。在老师资格测试中十分强调学科内容。老师资格测试合格分数是60%。老师教育国家委员会指点中也提出允许适宜的邦施行自己的老师资格测试，但要服从老师教育国家委员会指点；也允许学校〔、地方、赞助和未赞助的〕根据他们现有的预留政策以及在招聘经过中老师资格测试的分数权衡考虑给予预留优惠。但获得测试的资格仅仅仅是任命资格标准之一，还不能聘用。老师教育国家委员会指点中提出适宜的邦至少每年举行一次老师资格测试，老师资格测试合格证书的有效期最高是七年。但对于个人考老师资格测试获取证书的时间次数没有限制。〔二〕老师招聘一般情况下，在印度，由各邦的公共效劳委员会来承当老师招聘工作。在大多数邦，招聘机构的功能是施行入职测试〔老师资格测试或一样的测试〕、面试、按成就和预留政策确定招聘清单。一旦清单预备完毕，将其转交给初等教育管理相关部门，由主管部门任命。根据各邦的招聘政策，任命部门与所选的教师联络。一般情况下，一旦成就清单完成，任命和招聘工作就由各邦的教育部门来完成。1.招聘老师来源全国范围内各邦初等教育层面的老师招聘来源重要有二种：一是直接招聘，二是间接招聘。[4]直接招聘重要是招聘不在老师系统中的人；间接招聘重要招聘当前已经在教育系统中的老师或需要提升的老师。通常情况下，间接招聘重要根据老师的经历体验和资格完成。在有些邦，假如初等教育老师想要从初小转到高小，能够通过间接招聘完成资格提升。2.招聘老师身份各邦在老师招聘方面要考虑下面情况：(1)邦能够承当的薪酬和与额外老师相关的其他费用。(2)为确保当前新建学校师资的稳定供应，老师的正式资格需要改变。(3)为确保缩小老师和学生之间的社会差距和增长更多的责任性，更多地施行老师当地招聘。为知足这三个方面的条件，大多数邦通过用固定薪水、有时限的合同来招聘老师。因而，大多数邦招聘的老师身份有两类，一是普通老师，另一类是合同老师。[5]当前很多邦继续聘用合同老师，但是出现了通过延长效劳年限或者增长附加资格使合同老师合法化的趋势，而且很多邦对合同老师资格要求也有不断提升的趋势。3.招聘老师程序邦层面的招聘程序一般有两种：系统和有效的制度招聘以及政治驱动招聘。系统和有效的制度招聘有着系统的运作程序，[6]首先，做老师需要评估——每所学校将他们的需求报送到街区，街区整理核对后送到地区；随后地方官员运用〔儿童免费承受义务教育的权利行动〕〔RighttoEducation，简称RTE〕作指点考虑地区范围的比例，将他们的要求送达邦；随后这些评估送到内阁、财政部批准。根据的预算情况，这些评估可能会下调。一旦评估获准，空岗信息就会在网络上公布，招聘工作正式启动。政治驱动招聘这一经过遭到政治利益的影响。这种形式的招聘只是应对政治考虑，与学校师资的需求没有关系。例如在有些邦，这种招聘都是在邦举行选举之前针对潜在老师岗位申请者的群体压力而进行的。4.招聘老师初始分配在印度，初等教育老师的初始分配是集中决定的。根据各邦情况的不同，老师任命和分配的决定由州、地区或块级官员制订。也就是说老师在任命方面的初始分配依靠于老师归属的地方〔邦、地区、乡〕，也依靠于他所在邦的招聘和任命程序。在这个意义上，老师不能选择他要去哪所学校任教，学校不能决定他们雇佣哪些老师。[7]在大多数邦，初等教育老师的任命决定由管理部门确定，这个经过可能是基于等级考虑或可以能牵涉政治领导人或老师工会代表的干涉；有的邦则利用计算机来完成招聘老师的初始分配，这种做法通常能使老师和达成一致意见。〔三〕老师专业发展在国家层面上有几个组织，像全国教育研究和培训委员会、国家教育规划和管理研究所(NationalInstituteofEducationalPlanningandAdministration)和老师教育国家委员会；邦层面的一些机构，像邦教育研究和培训委员会、邦教育机构等都在关注印度老师教育的各个方面，包含初等教育老师专业成长、在职培训、教学有效性等。1.专业成长在印度，初等教育老师要想得到专业提升，需要老师有一个能跨越当前岗位的资格。例如，在有些邦，初级小学的老师需要本科学位能力提携到高级小学，高级小学的老师完成教育学士学位后能力被提携到中学。那些中学老师，在他们各自的学科领域中完成硕士学位后能力被提携到大学预科学院或高中。当然，实际的提携是依靠空缺岗位情况而定的。实际上，只要较少的邦制订了详细的有助于老师获得专业提升需要资格的项目。卡纳塔卡邦〔Karnataka〕就有着最全面和最优惠的政策，[8]该邦的老师，假如有5年以上工作经历体验而且年龄不跨越45岁的，就能够被选拔出来去承受高等教育文学学士/理学学士/教育学士或者研究生/副博士/博士的学习；为这些老师提供长达四年的带薪休假〔文学学士、理学学士学习3年，教育学士学习1年，研究生课程学习2年〕，其职位临时由其别人替代。享受这一政策的先决条件是签订一个为至少工作十年的合同。2.在职培训1986年以前，在印度，老师在职培训项目极少。1986年〔国家教育政策〕〔NationalPolicyonEducation，简称NPE〕强调了在职老师教育的主要性，成立了由全国教育研究培训委员会和邦教育研究培训委员会提供专业和后勤支持的地区教育培训学院，为所有初小和高小老师提供连续的在职培训。1994年在乡和区水平上成立了乡资源中心〔BlockResourceCentre，简称BRC〕和区资源中心〔ClusterResourceCentre简称CRC〕，为老师提供连续的和现场教学的支持。[9]地区教育和培训机构〔DistrictInstituteofEducationandTraining，简称DIET〕为乡资源中心全体成员提供指点。根据印度初等教育普及计划(SarvaShikshaAbhiyan，简称SSA)，每位小学老师承受每年二十天的在职培训，这样的培训大约有十天在区资源中心进行，剩余的在乡资源中心进行。乡资源中心组织小学校长和老师以及区资源中心的全体人员的在职培训项目，监管与指点区资源中心的在职培训项目。乡资源中心需要将自己以及区资源中心的相关资料提供应地区教育和培训机构，同时，把地区教育和培训机构的指导或建议传达给区资源中心。区资源中心必需给乡资源中心提供关于它的行为和项目以及老师培训的反应，以便能使乡资源中心的培训知足当地的特殊需要项目，也期望承受来自乡资源中心的指点和学术支持。[10]当前，印度各邦的老师在职培训用一个特定方式施行，几乎都是由两个资助计划：初等教育普及计划和中等教育普及计划〔RashtriyaMadhyamikShikshaAbhiyan，简称RMSA〕提供经费支持。但由于受制于这些资金的可用性以及相关的形式和优先顺序，各邦承受在职培训的比率明显不同。3.教学有效性1970年国家教育委员会建议引进对学校监督的新系统。之后“国家教育政策〞建议将检查和监督系统改变成一个学术支持系统。自1986年的“国家教育政策〞开始，印度已有若干举措来改良现有的老师评估系统。指点监管人员的详细项目由国家和邦一级机构定期施行，提出了采用自我评估、教育官员评估、村级委员会评估的初等教育老师评估形式。当前，在各邦中，参与老师教学有效性监控的人员重要有校长、资源中心工作人员、官员、初等学校管理委员会。校长被要求正式监控老师每一天的课堂工作；乡资源中心工作人员也需到校寻访，考察老师并给他们提供反应。固然这些系统正式存在，但在现实中，履行力度很弱。[11]经常是教育管理部门的其他官员随机来学校检查，只关注数据和行政管理问题，而不考察课堂教学效果。二、印度初等教育老师质量监控政策的影响〔一〕老师质量得到一定水平的改善1.老师学历资格构造得到改善从2011年至2016年的5年里，初等教育老师的学历资格呈现稳步增加的趋势。初等教育中本科教育下面的老师比例从2011-2012年度[12]的37.12%降到2015-2016年度[13]的26.14%，其中高中学历的老师比例为17.68%，初中学历老师比例为7.34%；具有本科学历的老师比例从2011-2012年度的38.91%增加到2015-2016年度的42.04%；研究生以上学历在这一段时间内也从23.33%增加到31.69%。2.老师专业资格有所提升从2011-2012年度到2015-2016年度，不管是普通老师还是合同老师，老师专业资格的比例都有所提升。具有专业资格的普通老师的比例2011-2012年度[14]是79.58%，2012-2013年度[15]有所降低为78.58%，而在2013-2014年度、[16]2014-2015年度、[17]2015-2016年度[18]不断提升，分别为80.06%、81.14%、82.41%，近五年普通老师的专业资格增加了3%左右；从2011-2012年度至2015-2016年度合同老师的专业资格比例分别为62.02%、54.01%、55.55%、65.84%、67.02%，近五年合同老师的专业资格增加了5%。〔二〕老师培养培训机构运行效果与预期目的存在差距在全国范围内不同地区的沟通中，新教育政策改革委员会〔TheCommitteeforEvolutionoftheNeweducaitonPolicy〕屡次得悉关于教育学士课程质量较差的信息，为期一年的项目不能使老师充足把握学科知识以及教学技能。多年来，教育学士学位能够通过函授课程获得，大多数其他学院提供的教育学士项目的质量远未到达人们的满意水平。固然邦和老师教育国家委员会支持这类院校的发展，但这些院校不重视培养培训质量，看起来更像兜售文凭的商店。[19]初等教育老师培训学院的条件也不是很乐观。多年以来，这类培训机构的准入资格是10年级水平即可通过审核，经过一年的文凭培训之后，这些老师就能够教授7年级以至8年级。到当前为止，初等教育学校老师的准入资格仅仅仅是承受过12年教育，本科毕业的老师一般则被布置到高级小学任教。[20]初等教育快速扩招以及对老师的需求导致了低于标准的文凭学院的快速成长，很多被这些学院认证的老师成为初等教育学校的老师。因忽视老师教育在初等教育阶段已经付出了繁重的代价。自20世纪70、80年代至今的三、四十年，学校已经聘用了低学术水平、职前培训不足的老师。直到近期采用了一些激进的、以至不受欢迎的办法来提升老师教育和老师的质量。在〔儿童免费承受义务教育的权利行动〕中制订了将本科毕业作为高级小学部分老师的准入资格；老师教育国家委员会规定了必需要完成的两年教育学士课程。〔三〕合同老师的大量招聘影响了师资队伍的质量与稳定在有些邦，合同老师的重要职责是支持普通老师或承当详细教学工作，但薪水却很低，这使得能够以较低成本，在无需等待扩大老师教育能力的情况下，维持老师队伍人数，很多邦越来越多地招聘合同老师。在过去的二十年里，大量的合同老师被引入教育系统，从近五年的数据能够明显地看出这种趋势，印度初等教育阶段合同老师，在2011-2012年度的总数为813005人；[21]2012-2013年度、2013-2014年度有所下降，分别为538579人、[22]508312人；[23]但2014-2015年度却激增到1119655人，[24]2015-2016年度固然有所下降，但总数仍然很高，到达1064215人。[25]由于合同老师的特殊身份，从理论上讲这些老师轻易不会与学校起纠纷，所以这些非正式老师承当的责任通常都远远跨越最初的合同要求。这种薪水低而且还没有过多工作保障的就业方式几乎是没有鼓励作用的，这就导致了合同老师去寻求更多薪水和正式身份的工作。[26]聘用不合格人员作为老师的现象不仅扰乱了师资队伍的稳定，增长了老师管理规范的复杂性，而且容易失去人们对老师信任。〔四〕缺乏配套鼓励机制的初等教育师资初始配置存在向城性特征在过去的十年里，降低师生比已经成为印度的一项重要政策目的。在初等教育普及计划鼓励方案里，师生比的规定是40：1，2009年修订后师生比降到30：1。从当前的统计数量分析来看，国家层面的目的已经实现。2012年以来，全国初等教育系统中的师生比一直呈稳定下降趋势。2011-2012年度、2012-2013年度、2013-2014年度、2014-2015年度、2015-2016年度的总体师生比分别为：29.76：1，[27]27：1，[28]26：1，[29]25：1，[30]24：1。[31]固然全国的师生比逐年下降，但这些平均数据掩盖了学校老师分配不公平现象，尤其是初等教育师资初始分配存在的向城性特征。在印度，初始分配后的老师薪酬构造不能有效地鼓励老师去农村地区。对于那些申请老师资格的人来说，到农村地区或者偏僻地区就职意味着他们只能得到很低的住房租金补助，没有城市补偿津贴还不得不每年从自己的口袋里拿出钱来用于到学校的交通等方面的额外费用。[32]所以，他们中的大多数人不肯意到农村或困难的地区，正由于如此，初始配置对这些老师来说是一件特别主要的事情，他们会想尽一切办法获得他们想要的岗位。[33]2015-2016年度的统计数据能够看出初等教育师资配置存在城乡较大差距，城市地区新增长老师65641人，[34]而农村地区增长的人数只要48110人。[35]三、印度初等教育老师质量监控政策问题的经历体验与启示〔一〕监控政策要有明确的要求与指标，确保老师质量监控的方向与效率老师质量监控效果怎样很大水平上取决于监控政策中对老师质量的要求和指标的规定。这些要求与指标确立得能否合理直接影响到监控指标的有效性和可靠性。印度许多邦在老师在职培训方面没有有效的政策，几乎所有的在职培训都是由资助的初等教育普及计划和中等教育普及计划赞助施行，由于缺少对初等教育老师实际专业发展需求的了解与评估，导致在职培训的效果并不睬想。因而，不管是国家层面还是基层，老师质量监控政策都应该有明确的要求与指标，这种要求与指标应该随着社会和教育的发展不断更新以合适新的需要。国家层面制订的要求与指标应该作为绝对指标，确保监控的方向正确，基层部门要以国家的绝对指标为