《经济法学（第二版）》第十二章计划调控原理与制度

经济法学（第二版）

经济法分论

第十二章计划调控原理与制度第一节计划调控的基本原理一、计划的概念、职能与宏观调控计划通常是指人们在行动以前预先进行的设计、规划或筹划。它包括行动的具体内容和实施步骤等。计划是理性的体现，即使是一般的组织、个人的行动，也往往需要计划，对于国家而言，计划就更为必要。国家计划是一国对其经济和社会事业发展所作出的预测及所希望实现的政策目标，以及为实现政策目标所需采取的相互协调的政策措施。它是一国进行宏观调控的重要手段，在国家和国民的生存和发展中有着重要的地位。我国自实行市场经济体制以来，对于计划职能的认识也在不断深化。一般说来，计划的职能主要是：（1）预测引导。即预测未来发展方向，引导市场主体遵从。（2）政策协调。即在实施计划目标的过程中，协调各个方面的政策，以实现计划目标。（3）宏观调控。通过预测引导、政策协调，来对经济与社会发展的主要方面进行宏观调控。二、计划的内容和形式1.计划的内容通常，计划的内容主要是确定国家在一定时期经济和社会发展的主要目标和为实现计划目标所采取的政策措施。因此，计划的内容主要包括两大部分，即目标体系和政策体系。计划的目标体系包括一系列重要指标，如经济增长率、货币供应量、通货膨胀率、国民收入、国际收支、就业率、人口增长率等。计划的政策体系包括：（1）综合性政策，如总量平衡政策、经济结构政策、收入分配政策、可持续发展政策、对外经济政策等，是一些较为综合的政策。它们与具体的经济政策直接相关。（2）具体政策，是实现综合性政策的重要工具，如财政政策、货币政策、投资政策、价格政策、国际收支政策、人口政策等。计划恰恰通过相关的政策及其具体措施的变动，来实现宏观调控。2.计划的形式上述计划的内容需要以一定的计划的形式加以体现。计划的形式依据不同的标准可作多种分类。例如，依据计划的适用范围，可分为综合性计划、行业性计划和专项计划；按计划的适用期限，可分为长期计划、中期计划和短期计划。其中，后一种分类更为重要。一般说来，长期计划是期限在10年以上的计划；中期计划是5年计划，是国民经济和社会发展计划的基本形式；短期计划是为期1年的计划，因而也称年度计划。三种期限的计划是相互联系的，它们共同构成一国的计划体系，以体现国家计划的远期、中期和近期目标。三、计划法的概念及发展计划法是调整在制定和实施国家计划过程中发生的社会关系的法律规范的总称。它是经济法中的宏观调控法的重要部门法，在宏观调控方面具有极为重要的作用。计划法的调整对象是在制定和实施国家计划的过程中发生的社会关系，简称计划关系。它还可分为计划实体关系和计划程序关系。计划法律关系是依据计划法而形成的计划主体之间的权利义务关系。我国曾长期实行计划经济体制，但计划立法却十分薄弱。至今尚无一部《计划法》，也无一部主要调整计划关系的法律。这主要是因为在实行计划经济体制时期，法律虚无主义盛行，当时的指令性计划就是行政命令，必须执行；而在从计划经济转为市场经济时期，虽然重视法制建设，但由于计划虚无主义又很盛行，且对于计划的职能、地位尚缺少明确的、统一的、深入的认识，因而计划法的制定也数易其稿，时断时续。尽管如此，在实行市场经济体制的今天，已经有许多人认识到，国家的相关计划仍然是必不可少的，并且，有计划就会有计划工作或计划行为，有计划行为就需要有法律对其进行规范，否则计划的科学性就无法保障，其指导作用也无法发挥，因此，必须加强计划立法。四、计划法的主要立法形式计划法的立法主要有两种立法模式：一种是分散立法，即不进行专门的计划立法，只是在相关的立法中规定一些有关计划法的条款，如在产业法、投资法、价格法等相关立法中，都可以有计划调控的规范；另一种是集中立法，即进行专门的计划立法。在采取集中立法模式的情况下，计划法的立法形式可以有以下几种：（1）法典形式的《计划法》；（2）《稳定法》；（3）《宏观经济协调法》。首先，上述法典形式的《计划法》，在我国的全称就是《国民经济与社会发展计划法》，简称《计划法》，这是我国曾长期拟制定的一部法律。它主要应将有关国民经济与社会发展计划的一些基本的制度、计划主体的权利和义务、计划活动的程序、计划法律责任等内容明确下来。其次，上述的《稳定法》，全称为《经济稳定增长法》或《经济稳定与增长促进法》，主要是以反经济周期，保障宏观经济稳定、健康发展为宗旨的法律。最后，上述的《宏观经济协调法》，或称《宏观经济调控法》，是协调各类宏观经济政策以及相关的宏观调控立法的一部法律。以上几种宏观的综合性的计划法的形式，都属于集中立法的形式，除此以外，由于计划中还涉及宏观经济的四大目标，并由此涉及很多具体的法律制度，涉及产业的优化以及价格总水平的调控，因而，相关的产业调控法、投资调控法以及价格调控法的有关规定，也是计划法的重要表现形式，它们对于计划调控制度的规定更为具体。五、计划调控实体规范（一）《计划法》中的计划调控规范一般说来，在《计划法》中应规定计划调控的目标、计划调控的手段、计划调控的领域、计划调控主体的职权与职责、计划调控受体的权利和义务，以及法律责任等内容。这些内容涉及计划管理体制、宏观调控目标体系、宏观调控政策体系、计划主体的权义结构及法律责任等方面的规定。（二）《稳定法》中的计划调控规范如前所述，《经济稳定增长法》也是计划法的重要形式，并且是较为可行的立法形式。该法的立法宗旨是通过各种法律化的经济政策的综合调控，来实现总体经济的平衡，以求在市场经济体制下促使经济持续稳定地增长，实现宏观经济的四大目标，即稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡。《经济稳定增长法》的基本功能是通过法律化的经济手段来促进经济平衡，熨平经济周期，防止或缓解经济波动。六、计划调控程序规范计划调控程序规范，主要包括计划的编制、审批、执行及调整等方面的规范。计划调控程序规范至为重要，它是计划活动合法性的重要保障。计划的编制主体，是依法有权编制计划的中央和地方政府。计划调控的起点，在于计划的编制，它尤其要体现出战略性、宏观性、政策性、协调性。计划编制完毕后，便进入审批阶段。计划经过审批后，便进入计划的实施阶段或称执行阶段。有义务执行计划的主体必须依法来执行计划。计划调控的实施，主要靠计划中所体现出的经济政策、经济杠杆、经济参数的诱导，使相关主体能够基于理性的选择，审时度势，趋利避害，以实现计划调控的预期目标。政府可通过相关的经济信息的发布，国家政策的未来走向的告知，税率、利率、汇率、保护价等经济杠杆的调节，来使计划调控的目标得到更加圆满的实现。为了保障计划调控的有效进行，还应当加强计划监督检查。第二节计划调控的主要制度一、产业调控制度（一）产业调控制度的定位产业调控制度，包括产业结构调控、产业技术调控、产业布局调控等制度，是计划调控制度的重要组成部分。此类制度对于总体计划的具体贯彻和落实，对于充分就业和经济增长，提升产业竞争力，对于经济与社会、人与环境的协调发展，具有重要作用。为此，在计划调控方面，必须关注产业调控；在计划调控制度中，产业调控制度同样占据重要地位。产业调控制度与产业政策密切相关，它是相关产业政策的法律化。基于产业政策的法律化而形成的产业调控法，是为推进产业结构调整、实现产业结构合理化，从供给方面促进经济总量平衡的法。从计划调控的角度来看，在产业结构方面，无论是区域结构，还是技术结构，以及其他的结构，都需要按照一定的计划安排进行调控，由此就形成了计划调控制度中的产业调控制度。（二）产业调控的目标、重点我国产业结构调整的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。上述目标，其实也是产业调控的直接目标。在这样的产业格局之下，产业调控的目标，就是运用财税、金融等各种调控手段，不断推进产业结构的升级和优化，促进各个产业的节约发展、清洁发展、安全发展，以及整体上的协调发展和可持续发展，进而推进整体经济的增长和发展，推进经济与社会的良性运行和协调发展。目前，产业调控尤其应当着重关注以下重要产业：1.农业。主要应巩固和加强农业的基础地位，加快传统农业向现代农业转变。2.基础保障产业。主要应加强能源、交通、水利和信息等基础设施建设，以增强对经济社会发展的保障能力。3.制造业。主要应以振兴装备制造业为重点，发展先进制造业，以发挥其对经济发展的重要支撑作用。4.高新技术产业。尤其应当增强高新技术产业对经济增长的带动作用。5.服务业。主要是提高服务业比重，优化服务业结构，促进其全面快速发展。为了更好地推进上述各重要产业的升级和优化，在产业调控方面还应当注意以下方面：（1）产业环境。应当大力发展循环经济，建设资源节约和环境友好型社会，实现经济增长与人口资源环境相协调。（2）产业组织和布局。（3）对外开放。（三）产业调控的导向分类《指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，它由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。各种分类所适用的情况如下：1.鼓励类，主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。2.限制类，主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。3.淘汰类，主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。对上述的鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案；各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持；同时，还应依法给予税收优惠以及其他优惠。对上述的限制类的新建项目，禁止投资。对上述的淘汰类项目，禁止投资。上述的鼓励类、允许类、限制类、淘汰类的分类，不仅充分体现了经济法的规制性，也体现了产业调控制度的特殊性。此外，由于这些方面都与投资密切相关，因而，要有效地进行产业调控，还应当有效地进行投资调控，还应当关注投资调控制度。二、投资调控制度投资调控也是计划调控的重要组成部分，因为投资离不开计划，对投资的调控实际上也是一种计划调控，并且，没有投资调控，就很难有效地进行产业调控。正因如此，投资调控制度也是计划调控制度的重要内容。我国自改革开放以来，经过一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，对投资的宏观调控还很不够，投资过热及其引发的经济过热问题时有发生，如果不加强投资调控，就会给整体的经济运行、产业结构优化等造成负面影响。我国的投资调控制度的主要内容概括为以下方面：1.企业投资的主体地位与投资调控的间接性我国的投资调控主要强调间接调控，强调转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位。为此，应改革项目审批制度，落实企业投资自主权。2.政府投资的重要地位与投资调控的计划性在新的投资体制之下，并不是不要政府投资，而是要合理界定政府投资的范围。事实上，政府投资具有重要地位，它主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等领域。3.投资调控的体制与方式在投资调控体制方面，国家发展和改革委员会要在国务院的领导下，会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，以保持合理的投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步。在投资调控方式方面，国家强调要综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。4.投资调控的手段和依据投资调控要灵活运用多种手段，主要是投资补助、贴息、价格、利率、税收杠杆等，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。通过适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。同时，还要建立严格规范的土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。为了使上述投资调控手段能够更加有效地发挥作用，还需要加强和改进投资信息、统计工作，以及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。同时，还应建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。三、价格调控制度价格调控是计划调控的重要组成部分；价格调控制度是整个计划调控制度中的重要内容。事实上，在形式意义的《价格法》中，既涉及对微观的市场主体的价格行为的规制，也涉及对价格总水平的宏观调控，两者的联系非常密切，但又相对独立。其中涉及价格调控的内容，是在宏观调控法中，特别是在计划调控法中需要加以介绍的内容。1.价格的类型与价格调控依据我国《价格法》的规定《中华人民共和国价格法》自1998年5月1日起实施。价格包括商品价格和服务价格两类。目前，国家注意完善在宏观调控下的市场形成价格的机制，强调价格的制定应当符合价值规律，因而对大多数商品和服务价格实行市场调节价，只对极少数商品和服务才实行政府指导价或者政府定价。这与宪法所规定的基本精神是一致的。2.政府指导价和政府定价的范围在市场经济条件下，定价主要是市场主体自己的事，但在某些情况下，也存在政府定价行为。政府定价和政府指导价的适用范围主要包括：与国计民生关系重大的极少数商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务等。政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。商品价格和服务价格，除上述适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依法自主制定。经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。明确界定政府指导价和政府定价的范围，有助于更好地明确价格调控的目标和手段。3.价格调控体制为了更好地进行价格调控，必须明确价格确定权或称定价权。在定价目录的基础上，相关主体可以依法定价。4.价格总水平调控价格调控之所以会成为计划调控的重要组成部分，价格总水平调控目标之所以会列入国家计划，是因为价格总水平的调控直接关系到物价稳定，关系到经济的稳定增长，关系到宏观经济的总体目标的实现。为此，我国《价格法》规定，稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。价格总水平的稳定是法定的宏观经济目标，价格总水平的调控目标同时也是国家计划的重要目标，需要综合运用财政、货币、投资、进出口等多种调控手段来保障实现。其实，除了上述价格以外的手段，《价格法》还规定了多种价格调控制度，以保障价格总水平的稳定。（1）差价调控制度为了保障价格总水平的稳定，在制定政府指导价、政府定价时，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。（2）垄断价格调控制度目前，关系国计民生的许多重要商品，都由具有垄断地位的大企业或公用事业提供，其垄断价格对于价格总水平的影响较大，因而主要的价格形式是政府指导价或政府定价，对此类垄断价格的调控无疑非常重要。（3）储备调控制度为了保障价格总水平的稳定，对于一些关系国计民生的重要商品，如粮食、石油等，有必要建立重要商品储备制度，以在供求发生剧烈变化影响价格剧烈波动时，平抑物价。（4）价格监测制度为了保障价格总水平的稳定，需要对整个经济运行情况进行监测、预警，尤其需要建立价格监测制度，这是价格调控的重要基础。（5）价格保护制度实行价格保护制度，对某些重要农产品按保护价收购，对于保障农民的利益和生产积极性，保障农产品供应，防止农产品价格的大幅度波动，保护国民的生活和利益，具有重要意义。（6）价格干预制度在广义上，各类价格调控都属于价格干预，但在狭义上，还有一类价格干预制度，即规定在价格有剧烈波动或可能发生剧烈波动时，由政府采取各类价格限定等措施的制度。四、外贸调控制度在计划调控方面，国际收支平衡是一个重要目标。而外贸调控则在实现国际收支平衡等方面具有重要作用。事实上，在经济全球化的背景下，外贸调控对于经济增长、稳定物价、充分就业等其他宏观经济目标的实现都有重要价值，对于相关的产业保护、环境保护、经济安全等方面，也具有重要作用。我国的外贸调控制度也体现在诸多的法律、法规规定之中。1.外贸调控中的限制和禁止除了上述的目录引导以外，国家对限制进口或者出口的货物，实行配额、许可证等方式管理；对限制进口或者出口的技术，实行许可证管理。这些都是较为直接的外贸调控手段。凡实行配额、许可证管理的货物、技术，应当经国务院对外贸易主管部门或者经其会同国务院其他有关部门许可，方可进口或者出口。2.外贸调控中的鼓励和促进（1）国家根据对外贸易发展的需要，建立和完善为对外贸易服务的金融机构，设立对外贸易发展基金、风险基金。（2）国家通过进出口信贷、出口信用保险、出口退税及其他促进对外贸易的方式，发展对外贸易。（3）国家建立对外贸易公共信息服务体系，向对外贸易经营者和其他社会公众提供信息服务。（4）国家采取措施鼓励对外贸易经营者开拓国际市场，采取对外投资、对外工程承包和对外劳务合作等多种形式，发展对外贸易。（5）国家通过对外贸易经营者依法成立和参加的协会、商会，维护其成员和行业的利益，获取有关对外贸易的建议，开展对外贸易促进活动。（6）国家扶持和促进中小企业开展对外贸易，同时，扶持和促进民族自治地方和经济不发达地区发展对外贸易。五、规划调控制度1.规划的分类按对象和功能的不同，可以将规划分为三类，即总体规划、专项规划、区域规划。总体规划是综合性很强的规划，而后两类规划的条块特点更突出。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。2.规划的编审与宏观调控在规划的编制方面，国家总体规划和地方市县级以上总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省（区、市）的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。在规划的审批方面，总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准的重大项目以及安排国家投资数额较大的国家级专项规划，由国务院审批；其他国家级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案。跨省（区、市）的区域规划也由国务院批准。除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的外，规划经法定程序批准后应当及时公布。3.《“十二五”规划纲要》有关计划调控的规定2011年3月14