控制性详细规划历史与基本理论课件

主要内容第1讲控规历史与基本理论第2讲

控规编制方法与技术第3讲

控规编制案例介绍教材同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中科技大学联合编写.控制性详细规划.北京：中国建筑工业出版社，2019城市、镇控制性详细规划编制审批办法.2019城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2019）参考文献夏南凯、田宝江编著，控制性详细规划，上海：同济大学出版社，2019桑劲，夏南凯，柳朴主编.控制性详细规划创新实践.上海：同济大学出版社，2019江苏省城市、镇控制性详细规划编制导则（征求意见稿）.2019南京市城市规划编南京市控制性详细规划编制工作规定.2019汪坚强，于立，我国控制性详细规划研究现状与展望，城市规划学刊，2019，（3）王晓东.政策视角下对控制性详细规划的几点认识.城市规划，2019，vol.35，（12）1主要内容第1讲控规历史与基本理论教材1第1讲

控制性详细规划

——历史与基本理论2第1讲控制性详细规划

——历史与基本理论2一、控规产生的背景1、城市建设方面的要求土地使用制度改革提出新问题1984年，明确实行有计划的商品经济1987年，深圳市实行国有土地有偿出让制度，由此我国逐渐建立土地有偿使用制度建设方式与投资渠道变化带来新要求单一的政府投资变为国家、集体、个人及企业多元的投资主体和投资渠道多元的投资主体带来多样的需求，影响城市的合理布局和城市风貌的完整性城市经济、产业结构大调整多提出的新要求全球化与市场化对于城市经济、产业结构的调整必然引起城市土地资源配置和空间形态的变化原有的详细规划无法适应新的形势，为了调节市场经济下的土地开发与建设必须进行创新3一、控规产生的背景1、城市建设方面的要求32、规划管理方面的要求土地管理的观念与方法的转变行政划拨——有偿出让，需要有效的手段进行有效的调节以实现城市规划管理的意图和公共利益的最大化房地产开发的管理方式的转变房地产市场蓬勃发展土地投放的“招拍挂”制度3、新形势下对规划设计工作的要求城市规划设计要服务规划管理工作的要求总体规划过于原则，修详缺乏灵活性和弹性，需要介于之间的弹性规划能够将城市设计意图进行灵活、有效表达的技术工具42、规划管理方面的要求4二、控规的发展历程控制性详细规划（regulatoryplan）的产生是适应我国城市发展形势的变化与要求，在借鉴国外土地分区管制（区划）原理的基础上根据中国实际情况发展起来的第一阶段：尝试1980年，美国女建筑师协会访华进行学术交流，带来了土地分区规划管理（区划法，Zoning）的概念1982年，为了适应外资建设的国家惯例要求，上海虹桥开发区编制土地出让规划，采用8项指标对用地建设进行规划控制，成为控规开先河之作1986年，上海市城市规划设计院承担部级科研课题《上海市土地使用区化管理研究》，编制了《城市土地使用区划管理法规》、《上海土地使用区划管理法规》。1990年建设部组织专家对课题进行评审，肯定了区划技术对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重大作用1986年，在兰州召开的全国城市规划设计经验交流会上，上海虹桥开发区和兰州城关区规划的经验得到重视5二、控规的发展历程控制性详细规划（regulatorypl第二阶段：研究1987年，厦门、桂林等城市先后开展控制性详细规划编制工作。两项规划引入了区划的思想，借鉴虹桥开发区规划的做法，初步形成一套较为完善的控制性详细规划编制方法。控制性详细规划的名称正是从这时正式提出1988年，温州城市规划管理局编制温州市旧城控制性详细规划，在广泛吸取国内外经验的基础上形成了一套比较完整的控规成果。同时制定了《旧城区改造规划管理实行办法》和《旧城土地使用和建设管理技术规定》两个地方性城市法规1989年，江苏省城乡规划设计研究院承接省建委《苏州市古城街坊控制性详细规划研究》课题，在深入研究的基础上编写了《控制性详细规划编制办法（建议稿）》1991年，东南大学与南京市规划局共同完成《南京控制性详细规划理论方法研究》课题，对控规做了较为系统的总结6第二阶段：研究6第三阶段：立法1991年，建设部颁布实施第12号部长令《城市规划编制办法》，其中列入了控制性详细规划的内容，明确了编制要求。提出控制性详细规划的主要任务是：在对用地进行细分的基础上，规定用地的性质、建筑量及有关环境（交通、绿化、空间建筑形体等）的控制要求，通过立法实现对用地建设的规划控制1992年，建设部下发《关于搞好规划、加强管理，争取引导城市土地出让和开发活动的通知》，对温州编制控规引导土地出让的做法进行推广2019年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求。2019年10月，建设部颁发了新的《城市规划编制办法》，进一步修改和完善了控制性详细规划的编制内容和要求，明确了规划的强制性内容2019年1月1日正式执行的《城乡规划法》进一步加强了控制性详细规划的地位和作用2019年12月1日，住房和城乡建设部第7号令颁布《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，自2019年1月1日起施行2019年2月17日，住房和城乡建设部制定并印发《建设用地容积率管理办法》，自2019年3月1日起施行7第三阶段：立法7三、控规的作用与地位控规是伴随着中国城市规划理论与实践的变革而出现的，代表了一种新的规划理念，表明中国城市规划管理从终极形态走向动态控制的过程。与以形体设计为特征的修详相比，代表一种新的技术手段，实现规划设计与管理的有机结合承上启下，强调规划的延续性与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据体现城市设计构想城市政策的载体8三、控规的作用与地位控规是伴随着中国城市规划理论与实践的变革1、《城乡规划法》中的控规条文第一章总则第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。91、《城乡规划法》中的控规条文9第二章城乡规划的制定第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

10第二章城乡规划的制定10第三章城乡规划的实施第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

11第三章城乡规划的实施11第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第三十九条规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

12第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。

临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。13第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和第四章城乡规划的修改第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

14第四章城乡规划的修改14第六章法律责任第六十条镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；

（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；

（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；

（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。15第六章法律责任15《城乡规划法》的颁布实施，使控规成为城市规划工作的中枢制定控规成为城市人民政府的法定责任和义务，不依法编制控规要受到处罚控规是落实总体规划、专项规划、近期建设规划的关键环节，相关建设要求都要通过控规来具体落实控规是行政许可的直接依据，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、批准临时建设都要依据控规控规是国有土地使用权出让的前置条件，国有土地出让前，必须依据控规提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核控规是建设项目规划合法性判定的依据，项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目查处，要依据控规做出判断16《城乡规划法》的颁布实施，使控规成为城市规划工作的中枢162、《城市规划编制办法》第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：

(一)确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

(二)确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

(三)提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；

(四)根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

(五)根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

(六)制定相应的土地使用与建筑管理规定。第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。172、《城市规划编制办法》173、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第一章总则第一条为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》，制定本办法第二条控制性详细规划的编制和审批，适用本办法。第三条控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。第四条控制性详细规划的编制和管理经费应当按照《城乡规划法》第六条的规定执行。第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性详细规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合控制性详细规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反控制性详细规划的行为。183、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》18第二章城市、镇控制性详细规划的编制第六条城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。第七条城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇人民政府（以下统称控制性详细规划组织编制机关）应当委托具备相应资质等级的规划编制单位承担控制性详细规划的具体编制工作。第八条编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。第九条编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。19第二章城市、镇控制性详细规划的编制19第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：

（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；

（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；

（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；

（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第十一条编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。

镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标。20第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：

（一）土地第十二条控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。第十三条控制性详细规划组织编制机关应当制订控制性详细规划编制工作计划，分期、分批地编制控制性详细规划。

中心区、旧城改造地区、近期建设地区，以及拟进行土地储备或者土地出让的地区，应当优先编制控制性详细规划。第十四条控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为规划管理的法定依据。21第十二条控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编第三章城市、镇控制性详细规划的审批第十五条城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

县人民政府所在地镇的控制性详细规划，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。

城市的控制性详细规划成果应当采用纸质及电子文档形式备案。第十六条控制性详细规划组织编制机关应当组织召开由有关部门和专家参加的审查会。审查通过后，组织编制机关应当将控制性详细规划草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关。第十七条控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。第十八条控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台。

22第三章城市、镇控制性详细规划的审批22第十九条控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。第二十条经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：

（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；

（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；

（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；

（四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。23第十九条控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度4、《建设用地容积率管理办法》第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。第六条在国有土地使用权划拨或出让前需调整控制性详细规划确定的容积率的，应当遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定执行。第七条国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：

（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；

（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；

（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；

（四）法律、法规规定的其他条件。244、《建设用地容积率管理办法》24第八条国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：

(一)建设单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面申请并说明变更理由；

(二)控制性详细规划组织编制机关应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家等对容积率修改的必要性进行专题论证；

(三)控制性详细规划组织编制机关应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证；

(四)控制性详细规划组织编制机关提出修改或不修改控制性详细规划的建议，向原审批机关专题报告，并附有关部门意见及论证、公示等情况。经原审批机关同意修改的，方可组织编制修改方案；

(五)修改后的控制性详细规划应当按法定程序报城市、县人民政府批准。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果；

(六)经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。25第八条国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨第九条国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：

(一)建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申请报告，说明调整的理由并附拟调整方案，调整方案应表明调整前后的用地总平面布局方案、主要经济技术指标、建筑空间环境、与周围用地和建筑的关系、交通影响评价等内容；

(二)城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家对容积率修改的必要性进行专题论证；

专家论证应根据项目情况确定专家的专业构成和数量，从建立的专家库中随机抽取有关专家，论证意见应当附专家名单和本人签名，保证专家论证的公正性、科学性。专家与申请调整容积率的单位或个人有利害关系的，应当回避；

(三)城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证；

(四)城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准；

(五)经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。26第九条国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或第十条城市、县城乡规划主管部门应当将容积率调整程序、各环节责任部门等内容在办公地点和政府网站上公开。在论证后，应将参与论证的专家名单公开第十一条城乡规划主管部门在对建设项目实施规划管理，必须严格遵守经批准的控制性详细规划确定的容积率。

对同一建设项目，在给出规划条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，城乡规划主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项目竣工验收完成。

对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。第十二条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设工程进行核实时，要严格审查建设工程是否符合容积率要求。未经核实或经核实不符合容积率要求的，建设单位不得组织竣工验收。第十三条因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。

第十四条建设单位或个人违反本办法规定，擅自调整容积率进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照《城乡规划法》第六十四条规定查处。第十五条违反本办法规定进行容积率调整或违反公开公示规定的，对相关责任人员依法给予处分。27第十条城市、县城乡规划主管部门应当将容积率调整程序、各环节四、控规的概念与特征《城市规划基本术语标准（GB/T50280-2019）》定义：控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求1、控规的概念28四、控规的概念与特征《城市规划基本术语标准（GB/T502829292、控规的特征控制引导性和灵活操作性控制引导性主要表现在对城市建设项目具体的定性、定量、定位、定界引导灵活操作性主要表现在适应城市快速发展，实现规划管理的简化操作，缩短决策、土地批租和项目建设的周期，提高城市建设和房地产开发的效率。将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解，提高可操作性。控规在必须遵循的指标和原则外，留有一定的“弹性”，可根据实际情况适度调整法律效应法定规划，控规的基本特征图则标定成果表达方式上区别于其他层次规划的重要特征，控规法律效应图解化的表现开发导向更侧重于强化政府的综合调控职能，使政府能够多种因素都不太确定的情况下，通过对土地的开发控制来引导开发在城市规划的整体安排下从事建设活动302、控规的特征控制引导性和灵活操作性30END31END31谢谢！谢谢！32控制性详细规划历史与基本理论课件33主要内容第1讲控规历史与基本理论第2讲

控规编制方法与技术第3讲

控规编制案例介绍教材同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中科技大学联合编写.控制性详细规划.北京：中国建筑工业出版社，2019城市、镇控制性详细规划编制审批办法.2019城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2019）参考文献夏南凯、田宝江编著，控制性详细规划，上海：同济大学出版社，2019桑劲，夏南凯，柳朴主编.控制性详细规划创新实践.上海：同济大学出版社，2019江苏省城市、镇控制性详细规划编制导则（征求意见稿）.2019南京市城市规划编南京市控制性详细规划编制工作规定.2019汪坚强，于立，我国控制性详细规划研究现状与展望，城市规划学刊，2019，（3）王晓东.政策视角下对控制性详细规划的几点认识.城市规划，2019，vol.35，（12）34主要内容第1讲控规历史与基本理论教材1第1讲

控制性详细规划

——历史与基本理论35第1讲控制性详细规划

——历史与基本理论2一、控规产生的背景1、城市建设方面的要求土地使用制度改革提出新问题1984年，明确实行有计划的商品经济1987年，深圳市实行国有土地有偿出让制度，由此我国逐渐建立土地有偿使用制度建设方式与投资渠道变化带来新要求单一的政府投资变为国家、集体、个人及企业多元的投资主体和投资渠道多元的投资主体带来多样的需求，影响城市的合理布局和城市风貌的完整性城市经济、产业结构大调整多提出的新要求全球化与市场化对于城市经济、产业结构的调整必然引起城市土地资源配置和空间形态的变化原有的详细规划无法适应新的形势，为了调节市场经济下的土地开发与建设必须进行创新36一、控规产生的背景1、城市建设方面的要求32、规划管理方面的要求土地管理的观念与方法的转变行政划拨——有偿出让，需要有效的手段进行有效的调节以实现城市规划管理的意图和公共利益的最大化房地产开发的管理方式的转变房地产市场蓬勃发展土地投放的“招拍挂”制度3、新形势下对规划设计工作的要求城市规划设计要服务规划管理工作的要求总体规划过于原则，修详缺乏灵活性和弹性，需要介于之间的弹性规划能够将城市设计意图进行灵活、有效表达的技术工具372、规划管理方面的要求4二、控规的发展历程控制性详细规划（regulatoryplan）的产生是适应我国城市发展形势的变化与要求，在借鉴国外土地分区管制（区划）原理的基础上根据中国实际情况发展起来的第一阶段：尝试1980年，美国女建筑师协会访华进行学术交流，带来了土地分区规划管理（区划法，Zoning）的概念1982年，为了适应外资建设的国家惯例要求，上海虹桥开发区编制土地出让规划，采用8项指标对用地建设进行规划控制，成为控规开先河之作1986年，上海市城市规划设计院承担部级科研课题《上海市土地使用区化管理研究》，编制了《城市土地使用区划管理法规》、《上海土地使用区划管理法规》。1990年建设部组织专家对课题进行评审，肯定了区划技术对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重大作用1986年，在兰州召开的全国城市规划设计经验交流会上，上海虹桥开发区和兰州城关区规划的经验得到重视38二、控规的发展历程控制性详细规划（regulatorypl第二阶段：研究1987年，厦门、桂林等城市先后开展控制性详细规划编制工作。两项规划引入了区划的思想，借鉴虹桥开发区规划的做法，初步形成一套较为完善的控制性详细规划编制方法。控制性详细规划的名称正是从这时正式提出1988年，温州城市规划管理局编制温州市旧城控制性详细规划，在广泛吸取国内外经验的基础上形成了一套比较完整的控规成果。同时制定了《旧城区改造规划管理实行办法》和《旧城土地使用和建设管理技术规定》两个地方性城市法规1989年，江苏省城乡规划设计研究院承接省建委《苏州市古城街坊控制性详细规划研究》课题，在深入研究的基础上编写了《控制性详细规划编制办法（建议稿）》1991年，东南大学与南京市规划局共同完成《南京控制性详细规划理论方法研究》课题，对控规做了较为系统的总结39第二阶段：研究6第三阶段：立法1991年，建设部颁布实施第12号部长令《城市规划编制办法》，其中列入了控制性详细规划的内容，明确了编制要求。提出控制性详细规划的主要任务是：在对用地进行细分的基础上，规定用地的性质、建筑量及有关环境（交通、绿化、空间建筑形体等）的控制要求，通过立法实现对用地建设的规划控制1992年，建设部下发《关于搞好规划、加强管理，争取引导城市土地出让和开发活动的通知》，对温州编制控规引导土地出让的做法进行推广2019年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求。2019年10月，建设部颁发了新的《城市规划编制办法》，进一步修改和完善了控制性详细规划的编制内容和要求，明确了规划的强制性内容2019年1月1日正式执行的《城乡规划法》进一步加强了控制性详细规划的地位和作用2019年12月1日，住房和城乡建设部第7号令颁布《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，自2019年1月1日起施行2019年2月17日，住房和城乡建设部制定并印发《建设用地容积率管理办法》，自2019年3月1日起施行40第三阶段：立法7三、控规的作用与地位控规是伴随着中国城市规划理论与实践的变革而出现的，代表了一种新的规划理念，表明中国城市规划管理从终极形态走向动态控制的过程。与以形体设计为特征的修详相比，代表一种新的技术手段，实现规划设计与管理的有机结合承上启下，强调规划的延续性与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据体现城市设计构想城市政策的载体41三、控规的作用与地位控规是伴随着中国城市规划理论与实践的变革1、《城乡规划法》中的控规条文第一章总则第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。421、《城乡规划法》中的控规条文9第二章城乡规划的制定第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

43第二章城乡规划的制定10第三章城乡规划的实施第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

44第三章城乡规划的实施11第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第三十九条规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

45第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。

临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。46第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和第四章城乡规划的修改第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

47第四章城乡规划的修改14第六章法律责任第六十条镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；

（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；

（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；

（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。48第六章法律责任15《城乡规划法》的颁布实施，使控规成为城市规划工作的中枢制定控规成为城市人民政府的法定责任和义务，不依法编制控规要受到处罚控规是落实总体规划、专项规划、近期建设规划的关键环节，相关建设要求都要通过控规来具体落实控规是行政许可的直接依据，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、批准临时建设都要依据控规控规是国有土地使用权出让的前置条件，国有土地出让前，必须依据控规提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核控规是建设项目规划合法性判定的依据，项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目查处，要依据控规做出判断49《城乡规划法》的颁布实施，使控规成为城市规划工作的中枢162、《城市规划编制办法》第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：

(一)确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

(二)确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

(三)提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；

(四)根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

(五)根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

(六)制定相应的土地使用与建筑管理规定。第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。502、《城市规划编制办法》173、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第一章总则第一条为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》，制定本办法第二条控制性详细规划的编制和审批，适用本办法。第三条控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。第四条控制性详细规划的编制和管理经费应当按照《城乡规划法》第六条的规定执行。第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性详细规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合控制性详细规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反控制性详细规划的行为。513、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》18第二章城市、镇控制性详细规划的编制第六条城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。第七条城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇人民政府（以下统称控制性详细规划组织编制机关）应当委托具备相应资质等级的规划编制单位承担控制性详细规划的具体编制工作。第八条编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。第九条编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。52第二章城市、镇控制性详细规划的编制19第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：

（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；

（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；

（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；

（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第十一条编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。

镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标。53第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：

（一）土地第十二条控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。第十三条控制性详细规划组织编制机关应当制订控制性详细规划编制工作计划，分期、分批地编制控制性详细规划。

中心区、旧城改造地区、近期建设地区，以及拟进行土地储备或者土地出让的地区，应当优先编制控制性详细规划。第十四条控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为规划管理的法定依据。54第十二条控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编第三章城市、镇控制性详细规划的审批第十五条城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

县人民政府所在地镇的控制性详细规划，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。

城市的控制性详细规划成果应当采用纸质及电子文档形式备案。第十六条控制性详细规划组织编制机关应当组织召开由有关部门和专家参加的审查会。审查通过后，组织编制机关应当将控制性详细规划草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关。第十七条控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。第十八条控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台。

55第三章城市、镇控制性详细规划的审批22第十九条控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。第二十条经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：

（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；

（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；

（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；

（四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。56第十九条控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度4、《建设用地容积率管理办法》第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。第六条在国有土地使用权划拨或出让前需调整控制性详细规划确定的容积率的，应当遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定执行。第七条国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：

（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；

（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；

（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；

（四）法律、法规规定的其他条件。574、《建设用地容积率管理办法》24第八条国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：

(一)建设单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面申请并说明变更理由；

(二)控制性