《苏州市工资支付保证金制度试行办法》

PAGEPAGE24《苏州市工资支付保证金制度试行办法》立法后评估报告苏州市人力资源和社会保障局内容摘要根据《苏州市规章立法后评估办法》（以下简称《办法》），苏州市人力资源和社会保障局作为我市具体实施工资支付保证金制度的行政主管部门，是该项评估工作的实施机关。市人社局成立了后评估工作小组，制定了《关于印发<〈苏州市工资支付保证金制度试行办法〉实施后评估工作实施方案>的通知》（苏人保法〔2012〕4号）。评估采取网上公开征求意见、召开利益相关者座谈会、组织专家论证并听取意见、调查统计表、统计数据分析、典型案例分析等方式方法，多角度、全方位对《办法》进行综合评估，确保评估结果的真实有效。评估报告认为该《办法》：1.制定合法有效。主要依据《江苏省工资支付条例》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《江苏省农民工权益保护办法》等法律法规。2.规定较为合理。欠薪问题极易引发群体上访等突发事件，影响劳动关系的和谐与社会稳定。建立工资支付保证金制度能进一步规范工资支付行为，维护劳动者合法权益的现实需求，也是践行科学发展观、构建和谐苏州的有效途径。3.协调措施有力。在制定过程中，充分考虑了与其他部门相关规范性文件的协调，出台后，我市也出台了配套的实施细则《关于印发苏州市市区工资支付保证金制度实施细则的通知》（苏劳社监〔2008〕33号）。4.可操作性不强。《办法》的实施对象为近两年内发生过拖欠工资行为的用人单位，但是此类单位本身相对困难，也无力承担担保费用；规定的是与用人单位签订预存工资支付保证金协议，但若用人单位不签，缺乏有效强制措施；规定的预存工资支付保证金以协议签订当月的苏州市月最低工资标准的2倍为人均预存标准，按用工总人数确定预存额度。有部分企业认证用人数量较多，负担将十分沉重。5.立法技术规范。内容周全、逻辑严密，对工资支付保证金的设定目的和方式、预存条件和额度、启用条件和程序、管辖管理、运作监督以及后续保障等方面都全面的规定。6.取得阶段成效。各市、区结合地区实际，根据《办法》制定了实施细则，通过当地基层政府、劳动行政部门、工会组织等相互配合，形成合力，推动工资制度保证金制度有效落实，在预防和解决工资拖欠问题上取得了一定的效果。7.问题与建议。《办法》存在支撑乏力、行政强制手段欠缺，操作性低、执行情况仍不理想，存在弊端，实施细则有待完善等方面的不足，所以建议参照其他省市的立法方式，由省级列入立法项目，使得工资支付保证金制度真正有法可依，有据可循，具有法律强制性。

引言2012年初，苏州市政府《关于印发2012年立法有关工作计划的通知》（苏府〔2012〕9号）将《苏州市工资支付保证金制度试行办法》（苏府〔2008〕104号，以下简称“《办法》”）列入2012年规范性文件后评估工作计划。根据《苏州市规章立法后评估办法》，苏州市人力资源和社会保障局作为我市具体实施工资支付保证金制度的行政主管部门，是该项评估工作的实施机关。为了对该规范性文件进行全面客观的评估，按照苏州市人民政府的统一部署，我局成立了后评估工作小组，制定了后评估工作实施方案，明确评估内容、方法和程序。经过深入研究分析，完成了评估工作。就本次我局开展的立法后评估活动而言，主要在于实现以下3个方面的目的：1.以合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性以及绩效性为标准，评估《办法》的总体质量和实施效果；2.通过评估，了解《办法》相关制度设计是否科学、合理，是否适应我市当前社会经济发展的新形势、新要求，是否与其他法律规范存在矛盾冲突，为进一步修改完善奠定基础；3.对《办法》实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的问题，有针对性地提出《办法》有效实施的建议。二、评估工作概况（一）科学制定评估方案建立完善并推动执行工资支付保证金制度，是解决欠薪长效机制的一项重要工程，对新形势下持续构建和谐稳定的劳动关系具有重要意义。为保证《办法》实施后评估工作的顺利进行，确保评估效果，我局成立《办法》实施后评估工作领导小组，由局分管领导任组长，市财政局、总工会分管领导担任副组长，领导小组下设办公室，办公室设在局劳动关系与监察处，负责统筹协调和实施评估等具体工作。领导小组制定并下发了《关于印发<〈苏州市工资支付保证金制度试行办法〉实施后评估工作实施方案>的通知》（苏人保法〔2012〕4号），分解任务，明确责任，召开相关工作会议，启动《办法》实施后评估工作。立法后评估工作体制安排符合《评估办法》第五条“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关”的规定。（二）规范执行评估程序本次评估的内容主要包括工资支付保证金的设定目的和方式、预存条件和额度、启用条件和程序、管辖管理、运作监督以及后续保障等方面。评估重点采取网上公开征求意见、召开利益相关者座谈会、组织专家论证并听取意见、调查统计表、统计数据分析、典型案例分析、借鉴周边先进经验等方式方法，多角度、全方位对《办法》进行综合评估，确保评估结果的真实有效。重点开展了以下几项工作：1.公开征求社会公众意见。我局通过苏州人力资源社会保障网发布《关于<苏州市工资支付保证金制度试行办法>实施后评估公开征求意见的公告》，公开征求社会公众对《办法》的实施情况和效果、后续修改完善等方面的意见，广泛收集社会各界的建议。2.召开座谈会征求利益相关者意见。一是组织召开管理部门座谈会，听取财政、总工会等部门对《办法》实施情况、存在问题、改进设想等方面的意见建议，掌握管理监督部门对《办法》的政策性反馈。二是分别组织相关企业、行业协会组织、企业职工代表召开座谈会，听取他们对《办法》实施效果、期待政府进一步帮助解决的问题和困难等方面的意见建议，从行政管理相对人的角度充分了解《办法》的实际执行效果。3.邀请专家论证、听取专家意见。听取苏州大学教授对《办法》实施情况的意见，吸收理论界的建议，为今后的政策完善工作提供有益借鉴。4.发放工资保证金制度实施情况统计表下发《关于填报工资支付保证金制度实施情况统计表的通知》，要求各地劳动关系与监察机构准确填报《工资支付保证金实施情况统计表》。了解苏州大市范围内各市、区建立工资支付保证金制度的情况，了解各地同级政府、相关职能部门或本单位是否下发过专门文件或制定具体管理办法。通过统计表的填报，掌握了各地工资支付保证金设立的金额、是否动用等情况。5.统计数据分析。对《办法》实施以来的相关数据进行统计汇总，重点了解劳务派遣、建筑施工及租赁场地经营等企业工资支付和劳动维权方面的具体情况，分析数据背后所反映出的问题，探索解决问题的方法措施。6.典型案例分析。选取近年来发生的拖欠工资问题典型案例，对案件的发生原因、处理方法、最终结果进行深度剖析，提出对《办法》后续改进和推进实施的具体建议。（三）认真撰写评估报告11月以来，经过对各项材料的汇总分析，评估工作小组对调研结果形成了较为全面的认识，大致确定了评估报告的基本框架，对实施评估取得的各方数据、记录、分析、报告进行汇总，召开评估领导小组会议进行总结，综合分析各项评估产生的数据、结论等，全面总结《办法》制定以来的执行力度、取得成效和存在不足，提出相关建议，由我局政策法规处、劳动关系与监察处具体撰写评估报告初稿。经过与会专家的深入研讨和全面论证，大家一致认可后评估报告的方法、过程和结论，根据专家们提出的意见和建议，经过再次修改，形成《办法》评估报告的送审稿。三、制度设计评估为充分全面地对《办法》进行评估，根据《苏州市规章立法后评估办法》，需要从合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性以及绩效性等几个方面分别进行评估。按照《评估办法》第二十条规定,经过为期3个多月的评估工作，将《办法》的评估结果概括为以下6个方面：（一）合法性评估依据《中华人民共和国立法法》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》和《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》等法律、法规和规章，通过考察《办法》的制定背景与制定程序，评估课题组认为《办法》是一部合法有效的规范性文件。1.制定主体适格。根据《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》第六条的规定，市人民政府可以制定规范性文件。《办法》由苏州市人民政府以苏府〔2008〕104号文颁布实施，符合相关法律、法规和规章的规定。2.制定程序规范。《办法》由市人力资源和社会保障局负责起草，市人社局通过调查研究，掌握有关情况和资料后，对规范性文件制定的必要性和可行性进行充分论证；采取书面征求意见、召开座谈会和论证会等形式，听取相关职能部门、公民和专家的意见；对所要解决的问题、拟确立的制度和拟规定的措施等进行了充分的调研论证；起草后经市政府法制部门审核通过，报苏州市人民政府颁布实施。3.制定依据合法。主要依据《江苏省工资支付条例》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《江苏省农民工权益保护办法》等法律法规。（1）《江苏省工资支付条例》第四条：工资分配应当遵循按劳分配的原则，实行同工同酬；工资支付应当遵循诚实信用的原则，按时以货币形式足额支付。第四十一条：县级以上地方人民政府根据本行政区域内工资支付的实际情况，建立欠薪预警制度。对连续拖欠劳动者工资二个月以上或者累计拖欠达三个月以上的用人单位，劳动保障行政部门视其欠薪情况，可以实施工资支付重点监察，并可以向社会公布。纳入工资支付重点监察的用人单位,必须按照政府欠薪预警制度的规定提交由金融机构出具的保函或者预交工资支付保证金。工资支付保证金专户储存，专款专用，用于保障该单位劳动者的工资支付。（2）《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）明确要求：严格规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人，做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理对重点监控的建筑施工用人单位实行工资保证金制度。（3）《江苏省农民工权益保护办法》第十三条：建立农民工工资保证金制度和工资支付重点监控制度。但是，通过评估我们发现，《办法》的出台缺乏严格意义上的上位法，虽然《办法》规定采取协议形式，通过签订预存工资支付保证金协议，明确双方的权利、义务关系。一旦该单位出现拖欠职工工资情况可以用工资支付保证金直接支付被拖欠的职工工资。但是采取协议形式的话，需要用人单位自愿签订，如果用人单位不签并无强制手段。（二）合理性评估近年来，欠薪问题已成为政府和社会各界关注的热点。苏州劳动用工情况总体较好，但是随着我市经济高速发展，各种经济组织快速增多，用人单位数量庞大，劳动者就业人数不断增加，劳动关系也日益复杂，欠薪事件时有发生，由欠薪引发的劳动争议和投诉举报案件持续上升。欠薪案件极易引发群体上访等突发事件，由于缺乏解决问题的有效机制，劳动保障部门在处理此类事件上十分被动，一旦处理时间较长，劳动者容易采取极端手段和办法直接找当地党委、政府要求解决，严重影响劳动关系的和谐与社会稳定。通过对《办法》条文进行分析，评估小组认为《办法》是一部具备合理性的规范性文件，这主要体现在以下3个方面：1.建立工资支付保证金制度是维护劳动者合法权益的现实需求。《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《江苏省工资支付条例》等法律法规明确劳动者享有取得劳动报酬的权利，但是法律法规比较原则，对于用人单位拖欠劳动者工资的具体行为，并未明确有效的保障措施，有必要出台工资支付保障制度相关办法来进一步规范工资支付行为，保障劳动取得报酬的合法权益，建设和谐劳动关系。2.建立工资支付保证金制度是和谐苏州的基本要求。苏州市第十届党代会提出了“苏州和谐社会建设走在全国前列，力争到2010年总体达到省基本实现现代化要求，到2020年主要发展指标达到中等发达国家和地区水平”的奋斗目标。要实现这个经济社会发展目标，必须要有和谐稳定的社会，而和谐的劳动关系是和谐社会的基础，有必要通过制度形式，进一步夯实以劳有所得为基石的和谐劳动关系。3.建立工资支付保证金制度是实践科学发展观，树立服务型政府、有为政府良好形象的有效途径。苏州市人民政府苏府[2008]6号文件进一步明确，要充分认识建立解决拖欠工资问题长效机制的重要性和必要性，劳动保障、财政、法制等部门要从实际出发，研究制定工资支付保证金制度，为促进经济又好又快发展，建设和谐苏州打下坚实的基础。建立工资支付保证金制度，保障劳动者依法取得劳动报酬，是贯彻科学发展观，实践立党为公、执政为民宗旨的有效途径。通过欠薪事件的妥善处理，有利于树立政府服务于民、务实有为的良好形象，是政府自身建设的一项重要举措。（三）协调性评估《办法》是一部协调性程度较高的规范性文件。《办法》在制定过程中，充分考虑了与其他部门相关规范性文件的协调。如《办法》第十四条规定“建筑行业用人单位按《苏州市市区建筑业企业工资支付担保暂行办法》规定执行”，对于建筑行业方面的工资拖欠问题通过建筑业企业工资支付担保的方法予以单独解决；同时，《办法》出台后，我市也出台了配套的实施细则《关于印发苏州市市区工资支付保证金制度实施细则的通知》（苏劳社监〔2008〕33号），配套制度的制定，都参照了《办法》的要求，与《办法》协调性较高。（四）可操作性评估经反复研究、多方听取意见，在制度设计上我们参考了其他地区相关制度，结合苏州实际情况，力求办法出台后有利于服务苏州经济稳定发展的大局，具有可操作性。但《办法》出台上因缺乏上位法支撑，不具有强制性，因此可操作性不强，主要有：1.实施对象。根据实际工作情况，经综合考虑，最终确定近两年内发生过拖欠工资行为的用人单位为主要实施主体，但是曾经拖欠过工资的企业生产经营本身相对困难，也无力承担担保费用，因此可操作性大大降低。2.操作形式。当初设想采取协议形式，通过签订预存工资支付保证金协议，明确双方的权利、义务关系。一旦该单位出现拖欠职工工资情况可以用工资支付保证金直接支付被拖欠的职工工资。但是采取协议形式的话，需要用人单位自愿签订，如果用人单位不签并无强制手段。这样在具体实践中导致企业不愿签订协议，具体执行部门也无可奈何的情况。3.预存额度。预存工资支付保证金以协议签订当月的苏州市月最低工资标准的2倍为人均预存标准，按用工总人数确定预存额度。有部分企业认证用人数量较多，负担将十分沉重，这样是企业不愿意缴纳工资保证金的原因之一。（五）技术性评估通过分析《办法》条文的用语、比对《办法》条文之间的关系，可以看出《办法》的用语符合汉语规范要求，同时也符合规范性文件语言的要求。内容周全、逻辑严密，对工资支付保证金的设定目的和方式、预存条件和额度、启用条件和程序、管辖管理、运作监督以及后续保障等方面都全面的规定。总体而言，《办法》是一部用语比较规范、逻辑严密的规范性文件。（六）绩效性评估《办法》虽然缺乏上位法支撑，但各市、区结合地区实际，根据《办法》制定了实施细则，通过当地基层政府、劳动行政部门、工会组织等相互配合，形成合力，推动工资制度保证金制度有效落实，在预防和解决工资拖欠问题上取得了一定的效果。1.制定实施细则，建立保证金账户。早在2007年，高新区就率全市之先，推出企业工资支付保障金制度，进一步规范企业工资支付行为，预防和妥善解决企业拖欠职工工资问题，先后出台了《苏州高新区企业工资支付保证金制度试行办法》、《苏州高新区企业工资支付保证金制度实施细则》（试行）及《苏州高新区企业工资支付保证金账户管理办法》等办法，要求租赁经营场地且职工总人数在20人以上300人以下的生产型企业、用工人数在20人以上的餐饮等服务类企业及近两年内发生过拖欠工资行为的企业应实行工资保证金制度，企业将工资保证金统一缴入专户储存，由劳动部门进行监管。此项制度实施以来，全区共有近200家企业缴存了工资保证金1600多万元。此外，昆山市也制定了《昆山市租赁企业和劳务派遣企业预存工资保证金暂行办法》，目前该区域内缴存工资保证金企业14户，缴存金额223.36万元；太仓市缴存工资保证金34户，缴存金额180万元。2.及时动用资金，解决欠薪难题。2012年12月底，我市高新区内一家外资企业因生产经营发生问题，无力支付33名劳动者近35万元工资及社保，老板行踪不明，劳动者忧心忡忡。经调查，该公司无力支付拖欠劳动者的工资，且临近年关，新区劳动社保局依照规定启动工资保证金支付工资程序，用该公司缴存的31.5万元工资保证金支付劳动者工资，并为劳动者缴纳了公司拖欠的社会保险。2013年1月15日，被拖欠的工资终于全部发放至劳动者手中，劳动者顺利与单位协商解除劳动关系，并办理了退工失业手续，为他们再次就业解除了后顾之忧。此外，太仓市有4户单位发生工资拖欠行为，太仓市人社部门动用企业缴存的工资支付保证金，向职工清欠34万元。3.实行建筑业担保，保障民工权益。《办法》规定，建筑行业用人单位按《苏州市市区建筑业企业工资支付担保暂行办法》规定执行，因此我市抓紧落实了建筑业企业工资担保机制。针对建筑业农民工工资支付问题，我市专门出台了《关于印发苏州市市区建筑业企业工资担保暂行办法的通知》，明确施工单位在申领施工许可证时，必须先提供一份工资支付保证文件。随后，大市中的五个县级市及工业园区、相城、吴中区、新区也分别实施了这项制度，在全市范围内有效地构建了工资支付的保护网。在劳动行政部门、建设部门和总工会的配合下，办法取得了良好的成效，有效地遏制了苏州市建筑企业拖欠职工工资多发的势头。四、评估结论与建议《办法》的颁布，对建立解决拖欠工资问题长效机制有着重要的意义。《办法》实施四年来，对规范企业工资支付行为，预防和妥善解决拖欠职工工资问题，和谐区域劳动关系起到了积极作用。随着实践的发展，《办法》自身及其实施过程中的问题也不断凸显。（一）《办法》施行过程中存在的不足1.支撑乏力，行政强制手段欠缺。《办法》按照立法层级属于地方政府的规范性文件，虽然《办法》规定采取协议形式，通过签订预存工资支付保证金协议，明确双方的权利、义务关系。但是采取协议形式需要用人单位自愿签订，如果用人单位不签并无强制手段。劳动行政部门不能以此《办法》向企业强制收取费用，大多数企业为减轻其负担，也不愿意缴纳保证金。2.操作性低，执行情况仍不理想。《办法》出台时机正值2008年国际金融危机，企业普遍经营困难，该制度推进难度很大，属于适用对象之一的曾经拖欠过工资的企业生产经营本身相对困难，也无力承担担保费用。昆山市还出现部分企业因经营困难申请退还保证金的情况。3.存在弊端，实施细则有待完善。按照一企一户建立的企业工资支付保证金账户，屡因企业发生的债权债务纠纷被有关法院封存，从而失去工资支付保证金的作用；同时我们发现，由于建立工资支付保证金的企业越来越多，一企一户过于分散，不便劳动行政部门进行监管。针对以上《办法》执行不理想的问题，为更好地筹措应急资金，妥善解决因生产经营困难无力支付工资或者企业主欠薪逃匿的问题，2011年，我局通过专题调研，经财政局同意，按照属地管理的原则，由地方财政筹资，建立了欠薪应急周转金制度。制度对应急资金的筹措、垫付欠薪的条件、程序、标准、追偿和管理等方面作出规定，并要求各地成立由财政、人社、总工会、法院等部门为成员单位的管理应急资金联席会议办公室，为在全市范围内建立统一规范的欠薪应急周转金制度打下基础。在我局指导下，太仓市出台了相关办法，采取预存保障金的形式，保障工资支付，目前应急周转金数额为176.6万元，吴中区实施解决企业拖欠工资应急处置办法，各镇（区、街道）根据本地企业数量、规模等基本情况，设立50-80万元不等的解决企业工资拖欠问题应急准备金，累计金额850万元。吴江区人民政府专门下发《关于建立欠薪应急周转金制度的通知》（吴政办〔2012〕103号），对欠薪应急周转金的筹集和管理进行明确规定，吴江区财政安排100万元，各镇财政安排60万元以上，目前累计金额640万元。我市其他地区也要求各镇（区）按照属地管理原则，自行筹措应急资金，有效保障了职工权益。（二）建议经过评估小组的密切协商、共同研究，决定对该《规定》提出如下完善方案：提升《办法》立法层级。目前我国部分城市先后出台了工资保证金制度，而且效力等级较高。深圳市于1997年实施《深圳经济特区欠薪保障条例》，在全国率先建立欠薪保障制度；上海市也在2007年10月施行了《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》。这些制度的出台，有效遏制企业随意欠薪的现象，维护了社会的和谐稳定。建议参照其他省市的立法方式，由省级列入立法项目，使得工资支付保证金制度真正有法可依，有据可循，具有法律强制性。

苏州市工资支付保证金制度试行办法第一条为预防和妥善解决用人单位拖欠职工工资问题，建立健全工资支付保障机制，保障劳动者依法取得劳动报酬的权利，维护社会稳定，根据有关法律法规和文件精神，结合本市实际，制定本试行办法。

第二条本办法所称的工资支付保证金制度，是指用人单位应当支付而未及时支付劳动者工资时，采取的一种应急保障措施。

第三条凡在本市行政区域内符合下列情形之一的各类企业、个体工商户、民办非企业（以下简称用人单位），均应按照本办法预存工资支付保证金：

（一）近两年内发生过拖欠工资行为的;

（二）工会组织与用人单位协商一致认为应预存工资支付保证金的；

（三）其他应当预存工资支付保证金的。

第四条工资支付保证金制度按劳动监察现行管辖权限，由各市（区）组织实施。

第五条各市（区）人民政府负责工资支付保证金制度的推进工作，应当建立相应的情况通报制度。

基层人民政府负责本辖区工资支付保证金制度的组织协调和监督工作，督促符合本办法第三条情形的用人单位及时与当地总工会或工会联合会（以下简称总工会）签订预存工资支付保证金协议(以下简称协议)。

劳动保障部门负责工资支付保证金制度的指导、管理，具体负责预存工资支付保证金用人单位的认定、额度的核定以及工资支付保证金使用审查等工作。

总工会作为职工方代表，具体负责与用人单位签订协议，管理保证金专户、建立台账，定期通报专户相关情况，及时支付被拖欠工资以及帮助职工依法维权等工作。

财政部门负责工资支付保证金运行的监督管理，审计部门负责审计监督。

指定银行负责账户日常管理，明确专人负责，定期反馈工资支付保证金账户情况。

第六条工资支付保证金实行专户储存，专款专用。总工会在指定银行设立工资支付保证金专用账户，对各单位预存资金实行单独明细核算，每年结付利息。用人单位仍享有对预存资金的所有权，可定期查询、了解账户资金情况。

第七条预存工资支付保证金以协议签订当月的苏州市月最低工资标准的2倍为人均预存标准，按用工总人数确定预存额度。预存额度依据用人单位人数变化及苏州市最低工资标准变动情况适时进行调整。

用工总人数在300人以上，不满500人的用人单位，预存额度可减存25%；用工总人数在500