《我国辅警管理的法律法规建设的现状分析【5200字】》

我国辅警管理的法律法规建设的现状分析摘要目前，正处于社会转型时期，经济体制改革不断深化，社会不和谐、不安全、不确定因素增多，社会治安形势呈现复杂化的局面。此种形势下，捉襟见肘的警力资源已难以满足现实维稳需求。近些年，随着辅警数量增加，队伍不断壮大，辅警已成为维护社会秩序力量中举足轻重的一方。但是，因我国关于辅警立法滞后、管理不规范造成辅警在发展过程中产生职责不清、法律保障不力等情况。基于此，本文新时代辅警法律法规发展现状及展望作为研究对象，分析出当下我国辅警警法律法规发展中存在的问题，有针对性地提出完善我国辅警警法律法规的对策建议，因此本文的研究具有一定的现实意义与理论参考价值。关键词：辅警；法律法规；法治化一、中国辅警发展历程在2009年，公安部作出对全国公安机关执法规范化建设的总体安排，为规范我国公安机关的行政执法行为，真正实现执法必严，违法必究的目的。但由于辅警制度的复杂性，辅警法律地位的模糊性等问题，仍没有出台一部明确的部门规章对辅警的法律地位以及辅警的权利义务关系进行合理的明确。这导致辅警制度的建设虽取得了一定进展，但仍然无法指明发展的方向。近年来全国各地公安机关在全面深化改革的同时，不断探究辅警的发展建设，结合所在城市在执法过程中所出现的问题，制定关于辅警的相关管理办法。2012年，苏州市政府率先以地方政府规章的形式出台了《苏州市警务辅助人员管理办法》，对辅警的职责职能，招聘方式，监督管理等方面进行了详细的规定，对辅警的权利义务进行了一定的明确。2015年，深圳市人民代表大会表决通过了《深圳经济特区警务辅助人员条例》，对深圳市的辅警的管理制度用地方性法规来进行规定，将辅警的法律地位首次得到了法规层面的明确。从地方性规章到地方性法规，再到2015年11月国务院办公厅为规范管理全国范围内的辅警，印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》。虽然近些年从中央到地方不断对辅警执法规范化建设制定相应的规范性文件，但我国辅警法律在发展过程中遗留的问题仍然很多，尤其是辅警法律地位的问题，如只将其定位为行政委托模式是否准确、如何将职权下放到辅警队伍中去，如何将辅警的权利义务加以明确化、系统化等问题。二、目前辅警管理法律法规建设存在的主要问题（一）辅警责任范围不清晰《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》中对于辅警人员在进行辅助性工作时的职权进行了详细规定，并对于辅警人员的责任也做出了相关规定，尤其明确勤务类辅警履行职责时其行为后果由公安机关来承担。这解决了辅警人员的行政法意义上的责任归属问题，但对于辅警人员履行职责时所产生的民事责任和刑事责任，只简单强调“构成违法犯罪的依法追求法律责任”。这种对其民事和刑事责任由谁承担、怎样承担、如何进行监督监管问题的不明确，导致对于辅警人员侵犯公民合法权益的事情，公安机关无法对其责任进行相关的认定，甚至相互推诱的现象依然存在，仅简单的对于辅警人员作出解除劳动合同等处理，使得公民合法权益在遭到侵害后得不到合理赔偿，也让人民群众对于辅警队伍的法律地位依然存在质疑。（二）管理的空白点在中国进行司法改革的背景下，在建设服务型政府的要求中，我国的公安机关更多面临两个方面的挑战，即如何更好地服务人民群众，解决人民群众的生活所难和如何更有效地打击犯罪，降低城市犯罪率，使人民群众的生命财产安全能够更好地得到保障。但在应对这两个方面挑战的过程中，因为执法环境复杂程度加剧，高科技手段的犯罪如电信诈骗、网上赌博等层出不穷，我国人口基数庞大，公安机关在面对这两个挑战时会出现严重的警力不足问题，所以如何更好地兼顾这两方面是我们现今公安机关工作过程中所面临的最大问题。虽然公安部也针对上述问题出台了相关对策，比如明确报警电话中哪些属于公安机关管理的内容、不断研发新型警用装备并向基层普及，但都无法从根本上缓解警力紧张。因此，结合国外经验和国内实际，探索一种辅警制度的新模式势在必行。（三）缺乏相应的配套管理制度我国的辅警制度经过几十年的发展，由于一直缺少一部明确的立法来对辅警的法律地位进行相关的明确，辅警的权利义务关系不清晰，而导致辅警队伍建设中出现了很多问题，尤其是在协助公安机关执法的过程中侵害公民合法权益的行为仍时有发生。针对辅警而言，首先其招募门槛过低，人员来源参差不齐。辅警人员的招募往往不是公安机关自主招募，只能委托给政府人事部门等机构，而在这些机构对辅警人员进行招募时，制定的招募标准不完善，如辅警人员学历普遍偏低，没有相关的法律知识等情况，这就给辅警日后从事警务辅助性工作带来很大挑战。其次，辅警的薪金待遇得不到保障。如在陈兵诉东莞辅警大队案中，陈兵认为其休假工资被克扣，但该案最终由于原告无法对其工资被克扣的事实进行举证而败诉。还有曾雄诉东莞辅警大队等案，都反映出辅警劳动关系的相关问题。再次，在辅警的职业发展上出现定位不明确，晋升机制不畅通等问题，辅警人员作为公安机关聘用的警务辅助人员，发展空间小，发展平台欠缺，导致辅警人员中优秀人才的流失率严重。最后，在辅警协助公安机关从事警务工作中，对辅警人员的监督管理由公安机关来进行，公安机关掌握辅警人员是否被录用的决定权，这就导致公安机关为了推卸逃避责任，而对辅警人员包庇纵容的情况时有出现。综上所述，《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的出台可以在管理监督、人事考察录用、辅助性职权规范化的方面对辅警人员起到相应的规范作用，但对明确辅警的法律地位方面仍有一些欠缺。四、完善的建议（一）提高对法律法规建设重要性的认识，加快建设进程依据我国辅警制度现行的与行政委托制度，辅警人员履行职责的相关法律后果由公安机关承担，但相关法律法规并未就辅警超越权限范围行使行政职权，造成法律后果的最终责任分配上作出具体规定。在我国辅警制度中，对于辅警人员参与执法过程所产生的法律责任问题并未有明确具体的规定，如何对于涉事辅警施以合法又合理的惩处成为棘手问题，也考验着社会的公平正义。依现行《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》相关规定：辅警人员违反有纪律要求的，予批评教育、经济处罚等；情节严重的，依法解除劳动合同；违法犯罪的，依法追究法律责任。实践中，公安机关多以将涉事辅警人员解除劳动合同了事，以较小的代价平息社会舆论。但是，这种处理方式简单且粗暴，将许多违法情况一概而论。相关涉事辅警人员在某些情形下沦为行政机关的“挡箭牌”，导致辅警人员对于其职业缺乏认同感与安全感。综上问题，究其原因是因为：一、辅警人员不隶属于《人民警察法》和《公务员法》所节制范畴，导致许多情形无法以身份犯定罪，又不适宜视为普通犯的违法行为，且关于此类情形也无相关明文规定；二、辅警人员相较于行政机关属于弱势一方，行政机关则掌握主动权，在涉事处理等问题上辅警人员只能听之任之。鉴于此，国家行政与立法机关理应考虑研拟相应法律法规，明确将辅警这一职业群体所涉情形区别于行政公务人员及普通民众。在遇到相关案件时，真正做到有法可依与罪刑法定，这样既保障了辅警人员的合法权益，又实现了社会的公平正义。（二）共性与个性我国国务院《意见》规定：警务辅助人员管理遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则。一般而言，市、县两级公安机关从宏观上对本辖区内的辅警进行管理监督；用人单位在微观上具体负责口常管理工作细节。无论是文职辅警还是勤务辅警，都按照规定在公安机关及其人民警察的指挥和监督下从事工作，因此我国在对辅警监管方面实行单向监管。单向监管机制下关系明确，管理直接。但是在现实环境中出现了衍生问题：权力异化、责任转移。具体而言，在辅警协助正式警察执行行政任务时，正式警察的权力与地位处于绝对高位。当部门警务工作繁重时，部分正式警察为了减轻负担提高效率，会将自由裁量权较为宽泛的工作事项转移给辅警完成。一旦出现问题，辅警成为承担责任的首选。此种情形下，辅警因受制于直属权力以及地位的不平等，就可能成为实际的任务执行主体和责任承担主体。单向监管暴露的弊端促使我们反思对辅警监管体制的构建，笔者认为可以构思建立双向制约的管理机制。在我国香港地区，辅警与正式警察工作运行模式是独立协同，一起执勤时，若两者职级相同，则辅警服从正式警察指挥；若职级不同，则按照职级高低，低职级服从高职级的指挥，而不论警察与辅警的身份关系，因此可能会出现低职级正式警察服从高职级辅警的情况。这种模式下，辅警与正式警察之间形成了以岗位职能和工作内容为中心的联动协作关系，摆脱了权力等级下的完全服从关系。大陆辅警监管机制的建设可充分借鉴香港的做法。首先，设立科学合理的辅警层级制度，正确处理好辅警与正式警察的职级关系。其次，严格规定纪律管理办法，开展独立协同、双向制约的管理模式，最大化地激活辅警的工作能量。最后，对于违纪辅警实行法定的质询程序，可由纪律委员会进行裁断，从而替代个人化、领导式威权的责任认定方式。（三）学习国外的经验在英国，辅警人员的数量少于政府警察，且辅警大部分为兼职志愿者和私人辅警队伍。兼职志愿者利用自己的业余时间来完成非核心警务工作，而私人辅警队伍则由政府或企业个人雇佣，用于保护公民生命财产安全，但在涉及行政强制措施等核心警务工作中由政府警察部门来执行并承担责任。在我国，目前辅警的数量则远超人民警察，并且这种趋势正在逐年扩大，导致各地公安部门将大量执法权限委托下放至辅警，辅警的从属地位逐渐转变。在很多地区，辅警的职业技能和素养良莠不齐，无法妥善完成本应归属于人民警察的执法任务，导致行政效率低下，责任权属不清，社会乱象时有发生。因此，英国辅警制度中辅警在组织架构上更加趋于合理，行政效率上也更胜一筹。首先，依职能在结构上进行结构化分：文职行政类辅警专职处理各类行政事务，不具备执法权；兼职志愿类辅警专职处理非核心警务，将警务进行充分筛虑；私人安保类辅警专职处理社会民间事务，分担政府警察大量基础性工作，由此可见，职能划分使各岗位各司其职，充分释放政府警察的精力与时间处理核心警务，使行政效率得以提高。其次，在人员数量与质量上烙守本土现代警务改革派专家约翰安德逊的“无增长改善论”，即政府警察部门在不增加人员数量、警械装备、政府预算的前提下通过合理配置警力、优化系统功能、借助社会资源等来进行内部挖潜，积极探求完善与提升综合警力的有效方法，在人员数量与质量上避免警力资源的浪费，在国家安防与政府预算的整体结构上趋于平衡。在法国，辅警队伍分工明确，招录考核制度完善，加之配备先进的技术装备与现代化的通讯设备，具备极强的社会安全防护能力。国家警察机构在辅警招录过程中遵循区分原则：对于技术服务类辅警，要经过面试、专业能力测试、身体检查、心理测试后再经内政部门与人事部门进一步筛选和审定方可聘用；对于警务辅助类辅警，还要求在国家警察学校进行法律法规、职业守则、警务执行等多方面严格考核后方可协助国家警察执行警务工作。目前，我国辅警招录程序只规定由各级公安机关提出各地辅警人员的招聘计划和名额，报同级政府或有关部门批准，最后由公安机关和人社部门组织实施招录考试等事项。招录制度中没有具体实施招录的细则。由此，笔者建议在借鉴法国辅警制度中招录程序的同时，在实践过程中要逐渐摸索和总结出一套符合我国国情的准入机制，迈出辅警队伍规范化管理的第一步。首先，各级公安机关上报招聘计划后，由政府和有关部门严格审查上报名额是否符合该地区实际的社会情况，避免名额资源的浪费；其次，相关招聘信息公告应及时向社会大众公开，由社会大众和媒体监督，公告的内容要具体详细，理应包括名额、职位、条件、待遇保障等，相关部门要对应试者的报考条件进行严格审查，符合条件者方可参加考试；再次，辅警的考试应包括笔试、面试、体能测试、职业技能加试等科目内容，相关内容应与国家公务员录用考试有所区别，在符合条件者中按成绩择优录取，再经政审和体检合格者，方可加入辅警队伍。

结语虽然中国辅警队伍管理源远流长，但是现代辅警队伍管理进入国内时间较短，发展慢，还没有走上正规化、法制化的道路。上至国家层面下至人民大众，对我国大部分地区辅警还没有一个确切的定义。通过借鉴苏州、深圳、天津、上海四地辅警管理条例的成熟经验，逐渐摸索出一套适合我国国情的具有新时代中国特色的辅警管理模式是十分必要的。参考文献[1]刘振华,石铛.湖南省邵阳市“一村一辅警”建设的调查与完善[J].河南警察学院学报,2020,29(01)：108-113.[2]杨丹丹.论辅警管理的法律规制——以《吉林省公安机关警务辅助人员管理办法》为例[J].湖北警官学院学报,2019,32(06)：152-159.[3]杨眉.现代辅警制度启示