我国城镇住房保障制度研究分析 公共管理专业

我国城镇住房保障制度研究/r/n摘要/r/n住房是一个人赖以生存的基本要素，享有适当的住房权属于基本人权。因此，保证公民实现/r/n“/r/n居者有其屋/r/n”/r/n成为各国行动中的一个基本准则。建立和完善住房保障制度关系到我国改革、发展与稳定的大局，、关系到人民群众能否安居乐业的切身利益，关系到住房市场化改革的顺利推进，关系到建立、住房新体制的进程，具有重大的经济和社会意义。建立完善的城镇住房保障制度，是对市场机制的必要补充，也是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。为实现社会公平，政府必须采取有效措施帮助中低收入阶层解决住房问题。我国目前初步形成了现行的城镇住房保障制度，主要包括廉租房、经济适用房及住房公积金制度三个方面。现行的住房保障制度对解决中低收入家庭的住房问题起到了较大的作用，但是由于起步晚，发展慢，仍然很不成熟，存在着较多问题，使得住房保障没有发挥其应有的作用，在一定程度上甚至恶化子现存的住房难问题。尤其是在财政金融领域，没有相应的配套政策来促进住房保障制度的实施。而国外一些发达国家由于较早就开始实行住房保障制度，各方面机制相对比较健全，有很多值得我们学习和借鉴的地方。因此如何结合我国的实际情况，构建一个适合国情的相对完善的城镇住房保障体系，是当前急待解决的一个重大问题。/r/n关键词/r/n：城镇/r/n；/r/n住房保障/r/n；/r/n制度/r/nResearchonChinasurbanhousingsecuritysystem/r/nABSTRACT/r/nHousingisoneofthebasicsurvivalfactors,accesstoadequatehousingrightbelongstothebasichumanrights.Therefore,toensurethecitiz/r/nenstorealize"homeownership"hasbecomeabasicprincipleinaction.Establishandimprovehousingguaranteesystemtoourcountryreform,developmentandstableoverallsituation,mattertopeopletoliveandworkinpeace,thepersonalinterestinrelationtothehousingmarket,theadvanceofreform,relatedtotheestablishmentofthenewsystemofhousing,theprocess,withgreateconomicandsocialsignificance.Establishandimprovetheurbanhousingsecuritysystem,itisnecessarytothemarketmechanism,butalsothenationalsocialpolicyandanimportantpartofsocialsecuritysystem.Inordertorealizethesocialjustice,thegovernmentmusttakeeffectivemeasurestohelplow-incomepeopletosolvethehousingproblem.Ourcountryispreliminaryformedtheurbanhousingsecuritysystem,includinglowrenthousing,affordablehousingandhousingaccumulationfundsysteminthreeaspects.Thecurrenthousingsecuritysystemtosolvethehousingproblemsoflow-incomefamilieshasplayedalargerrole,butbecausestartlate,progressisslow,isstillnotmature,therearemoreproblems,thehousingsecuritydidnotplayitsduerole,toacertainextentevenworsenexistinghousingproblemchild.Especiallyinthefinancialfield,thereisnocorrespondingpoliciestopromotetheimplementationofhousingsecuritysystem.Whilesomeforeigndevelopedcountriesduetoearlyimplementationofhousingsecuritysystem,thesystemisrelativelyperfect,therearemanyworthyofourstudyandrefere/r/nnce.Sohowtocombinetheactualconditionsofourcountry,buildasuitableconditionsrelativetoimprovetheurbanhousingsecuritysystem,isthecurrenturgentneedtosolveamajorproblem./r/nKeywords:/r/nurbanhousingsecurity;system;/r/n目录/r/nTOC\/r/no"1-3"\h\z\u/r/n/r/n/r/n/r/n1./r/n前言/r/n /r/n/r/n1/r/n/r/n/r/n/r/n1.1/r/n研究的背景/r/n /r/n/r/n1/r/n/r/n/r/n/r/n1.2/r/n研究意义/r/n /r/n/r/n1/r/n/r/n/r/n/r/n1.3/r/n研究的方法和内容/r/n /r/n/r/n1/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n．/r/n城镇住房保障制度理论基础/r/n /r/n3/r/n/r/n/r/n/r/n2.1/r/n城镇住房保障制度概述/r/n /r/n3/r/n/r/n/r/n/r/n2.1.1/r/n城镇住房保障制度涵义/r/n /r/n3/r/n/r/n/r/n/r/n2.1.2/r/n城镇住房保障制度基本功能/r/n /r/n/r/n3/r/n/r/n/r/n/r/n2.1.3/r/n城镇住房保障制度的特征/r/n /r/n4/r/n/r/n/r/n/r/n2.2/r/n城镇住房保障制度设计的理论依据/r/n /r/n4/r/n/r/n/r/n/r/n2.2.1/r/n公平分配理论/r/n /r/n/r/n4/r/n/r/n/r/n/r/n2.2.2/r/n住房过滤理论/r/n /r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n2.2.3/r/n住房梯度消费理论/r/n /r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n2.2.4/r/n政府干预理论/r/n /r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n．/r/n我国城镇住房保障制度的现状及存在的问题/r/n /r/n6/r/n/r/n/r/n/r/n3.1/r/n我国城镇住房保障制度整体上的问题/r/n /r/n6/r/n/r/n/r/n/r/n3.1.1/r/n政府职能缺位/r/n /r/n6/r/n/r/n/r/n/r/n3.1.2/r/n法制化建设滞后/r/n /r/n/r/n7/r/n/r/n/r/n/r/n3.1.3/r/n住房保障制度缺少整体规划，定位不清晰/r/n /r/n/r/n7/r/n/r/nH/r/nYPERLINK\l"_Toc320621872"/r/n/r/n3.1.4/r/n住房保障配套制度建设滞后/r/n /r/n7/r/n/r/n/r/n/r/n3.2/r/n我国城镇住房保障具体制度的现状和问题/r/n /r/n/r/n8/r/n/r/n/r/n/r/n3.2.1/r/n经济适用房制度/r/n /r/n/r/n8/r/n/r/n/r/n/r/n3.2.2/r/n廉租住房制度/r/n /r/n8/r/n/r/n/r/n/r/n3.2.3/r/n住房公积金制度/r/n /r/n/r/n9/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n．/r/n国外城镇住房保障制度及其经验启示/r/n /r/n9/r/n/r/n/r/n/r/n4.1/r/n发达国家住房保障/r/n /r/n9/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n．/r/n1/r/n．/r/n1/r/n美国的住房保障/r/n /r/n9/r/n/r/nHYPERLINK\l/r/n"_Toc320621880"/r/n/r/n4/r/n．/r/n1/r/n．/r/n2/r/n新加波的住房保障/r/n /r/n/r/n10/r/n/r/n/r/n/r/n4.2/r/n发达国家住房保障制度的经验启示/r/n /r/n10/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n．/r/n2/r/n．/r/n1/r/n健全住房保障法律体系/r/n /r/n10/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n．/r/n2/r/n．/r/n2/r/n政府主导作用发挥/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n．/r/n2/r/n．/r/n3/r/n完善住房保障措施体系/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n/r/n/r/n5./r/n完善我国城镇住房保障制度的思考及建议/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n5.1/r/n健全住房保障法制建设/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/nHY/r/nPERLINK\l"_Toc320621887"/r/n/r/n5.2/r/n确立政府职能的主体性/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n5.3/r/n完善住房公积金制度/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n5.4/r/n完善经济适用房制度/r/n /r/n/r/n14/r/n/r/n/r/n/r/n5.5/r/n完善廉租房制度/r/n /r/n/r/n14/r/n/r/n/r/n/r/n5.6/r/n建立健全住房保障制度的配套制度/r/n /r/n/r/n14/r/n/r/n/r/n/r/n参考文献/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n致谢/r/n /r/n/r/n/r/n17/r/n1.前言/r/n1.1/r/n研究的背景/r/n中国是一个有着十几亿人口的大国，住房在我们的日常生活中扮演着举足轻重的角色。受儒家传统文化思想的影响，/r/n“/r/n安居才能乐业/r/n”/r/n、/r/n“/r/n居者有其房/r/n”/r/n等观念根深蒂固，使得中国人特别重视住房问题。甚至在一千多年前，杜甫的/r/n“/r/n安得广厦千万间/r/n”/r/n的诗句也充分抒发了他的类似情怀。可见房子始终不仅是人们心中的无限企盼和向往，也是人们美好幸福生活的归属点，因此人们为此的努力从没有停息过。住房不仅是一个家庭温馨的要素、幸福生活的保障，是人类赖以生存和发展的重要条件，更是关系着国家社会、政治、经济的稳定和发展的重大现实问题。改革开放30多年以来，我国的住房保障制度发生了翻天覆地的变化。1978年，邓小平针对住房问题提出的城镇居民个人可以购买房屋、可以随便出售，后来又提出了提高租金、出售公房的措施，1980年正式允许实行住房商品化政策，再到90年代初期开始推行经济适用房建设等，这一系列的改革都旨在保障人们的住房这一基本利益。但是当前，我国的住房保障制度还存在着很多不合理、不完善的地方，诸如房价过高、住房政策的不完善、购房主体的不平等、收入分配的不公平导致的购买力不足等。这些不公平的问题充分反映了当前我国的住房保障制度体系还不健全。2008年4季度，在应对国际金融危机的形势下，中央将加快建设保障性安居工程作为扩大内需、促进经济增长的十大措施之首；温家宝总理在去年的政府工作报告中，对加快保障性安居工程建设提出了明确的要求；去年以来，李克强副总理两次召开专题会议，部署保障性安居工程建设工作。近年来的两会热点话题也都离不开/r/n“/r/n住房/r/n”/r/n一词/r/n/r/n周珂.住宅立法研究[M].法律出版社，2008，（8）/r/n/r/n周珂.住宅立法研究[M].法律出版社，2008，（8）/r/n1.2/r/n研究意义/r/n完善的住房保障制度，不论是对经济增长还是对社会进步及稳定都起到了很大的促进作用。住房问题不仅是一个经济问题，更是一个重要的社会问题，如何完善我国的城镇住房保障体系，满足中低收入阶层居民的住房需求，是实现人们安居乐业、推动经济发展的重要保障，同时也是促进社会稳定、构建和谐社会的客观要求，更是关爱民生、重视民生的重要表现。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场的购房者给予的一种帮助，是社会保障体系的一个重要组成部分。/r/n我国目前初步形成了现行的城镇住房保障制度，主要包括廉租房、经济适用房及住房公积金制度三个方面。但是由于我国住房保障制度起步晚，发展慢，目前仍然不成熟，存在着很多问题，比如住房保障法制体系不健全，政府职能缺位，城镇住房保障对象不清晰，保障方式单一等，使得住房保障制度没有发挥其应有的作用，在一定程度上甚至恶化了现存的住房难问题。尤其是在财政金融领域，没有相应的配套政策来促进住房保障制度的实施。而国外一些发达国家由于较早就开始实行住房保障制度，各方面机制相对比较健全，有很多值得我们学习和借鉴的地方。因此，如何结合我国的具体国情，有选择的吸收和借鉴国外住房保障的成功经验，探索完善我国城镇住房保障制度的建议，就具有十分重要的理论、政策和现实意义。/r/n1.3/r/n研究的方法和内容/r/n本篇文章/r/n采用文献调研法、历史分析法、通过国内外对比研究，进行系统的分析和逻辑归纳/r/n和总结，对我国现有的城镇住房保障制度进行剖析，研究其发展的现状，发现其存在的问题，并就此结合本国实际情况，借鉴国外先进经验，提出相应的建议，以期对我国的城镇住房保障制度提供借鉴意义。/r/n2/r/n．/r/n城镇住房保障制度理论基础/r/n2.1城镇住房保障制度概述/r/n2.1.1/r/n城镇住房保障制度涵义/r/n住房保障制度是指国家或政府通过立法对国民收入进行分配和再分配，对中低收入家庭，特别是生活有特殊困难的家庭的基本住房权利给予保障的制度。/r/n它/r/n在发挥/r/n调控住房市场/r/n作用的同时也/r/n调节收入分配/r/n。住房保障制度/r/n作为/r/n社会保障制度的重要组成部分，是政府寻求解决中低收入居民住房问题的一种努力/r/n。/r/n它有两层含义，一是为解决中低收入家庭的住房问题而设置的国家保障性住房方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分；二是在市场经济条件下，为弥补市场经济的缺陷和不足，而对市场经济中的弱势群体提供的帮助和救济。住房保障制度不仅进一步提高了市场配置住房资源的效率，而且体现了社会公平和人道主义精神，是实现经济又好又快发展、社会和谐稳定的基础/r/n/r/n刘康.关于中国经济适用房制度改革的思考[J].科教文汇，2009，（5）/r/n/r/n刘康.关于中国经济适用房制度改革的思考[J].科教文汇，2009，（5）/r/n我国现行的住房保障制度主要包括三个基本方面：/r/n一是经济适用房制度。经济适用房是指以行政划拨土地，享受政府优惠政策，以保本微利为原则，面向中低收入职工家庭的普通商品房。/r/n‘’/r/n经济适用房具有两重性，它具有一般商品房的属性，但给购房者以较低的价格优惠，使中低收入家庭有购买能力，因此它又具有社会保障性。/r/n二是廉租房制度。主要是针对最低收入家庭的非市场化保障方式，政府通过建立贴息制度，为买不起经济适用房的低收入人群提供廉租住房，帮助他们解决住房问题。/r/n三是住房公积金制度。住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度，通过强制性的缴交措施，具有一系列优惠政策的一种住房资金储蓄。/r/n2.1.2/r/n城镇住房保障制度基本功能/r/n/r/n/r/n首先，/r/n住房问题不仅是一个经济/r/n问题/r/n题，更是一个社会问题。由于住房短缺而引发的社会矛盾，不仅我国有，在世界各国几乎都是普遍存在的。/r/n‘/r/n生活质量差的地区，容易使不良分子为非作歹，威胁社会稳定。新加坡社会学家拉兹/r/n·/r/n哈桑曾经实证证明，住房过分狭窄和过分密集是青少年犯罪的因素之一。此外，居住条件的好坏，还影响着人们的身体健康、道德修养等。因此，帮助中低收入家庭实现住房需求，完善住房保障制度，有利于维护社会稳定和政治安定。/r/n/r/n其次，/r/n可以抑制房地产的投机和泡沫，促进房地产业的健康发展。随着住房保障制度的健全，/r/n‘/r/n国家将进一步加强对房地产市场的监管、规范房产开发各环节的操作程序等，抑制房地产市场的投机行为，从而引导房价朝着合理的方向发展。健全的住房保障制度还可以促进房地产投资结构更趋完善、开发结构趋于合理，保证住宅供需的基本平衡，最终实现房地产业持续、健康、有序的发展/r/n。/r/n再次，/r/n可以促进大量农民的顺利转移，促进城镇化发展和我国现代化的进程，这又将促进国内消费的扩大和城乡差距的缩小。住房保障制度有利于容纳人口增长，促进城镇化的发展。世界上的很多城市都面临着人口的过快增长，每增加一个人口就要相应增加住房、基础设施及医疗等一系列配套设施和服务的需求。更多的大城市面临着农村民工潮，大量农民工的增加一方面加大了房地产等相关行业的负担，使得有限的资源显得更加稀缺。另一方面廉价的农民工可以为城市发展提供大量低成本的劳动力资源。如果有了完善的住房保障制度做后盾，就可以缓解城市人口过快增长与城市住房等资源稀缺之间的矛盾，满足城市新增人口的住房需求，从而为大量农民的顺利转移和城镇化的发展提供重要保障。而城镇化的快速发展又将扩大消费市场和缩小城乡差距，加快经济持续、稳定增长的步伐。/r/n2.1.3/r/n城镇住房保障制度的特征/r/n首先是有限福利性。住房保障的目标是为中低收入人群提供住房救济，帮助他们满足基本的住房需求，它保障的对象是中低收入家庭，所以说并不是所有的居民都可以任意享受住房保障，必须符合一定的条件。另一方面，我国住房保障由先前低租金的普遍受惠制逐步过渡到只向中低收入家庭提供福利即经济适用房和廉租房为主的供应体系，对于高收入人群则是商品房供应体系，这种区别对待也表明住房保障具有有限福利性的特征/r/n/r/n张泓铭.完善城镇住房保障制度的探讨[J].城市开发，2000，（11）/r/n。/r/n/r/n张泓铭.完善城镇住房保障制度的探讨[J].城市开发，2000，（11）/r/n其次是非配给性。住房保障制度改变了住房完全由国家供给的情况，采取了出售公有住房、建设经济适用房和廉租房、市场供应商品房的形式，国家不再是唯一的住房供给主体。居民也有了根据自己的经济能力和现实条件来选择自己住房的自由，可以自己决定其住房需要，而不再被动地等待国家的配给，保障方式转变成了非配给制。这一特征也表明了住房供给方式的灵活性和多样化。/r/n2.2城镇住房保障制度设计的理论依据/r/n2.2./r/n1/r/n公平分配理论/r/n公正一直贯穿在我国的社会经济发展中，公正是制度伦理设计的价值依据，制度善的核心价值。一方面，它具有鲜明的相对性，另一方面它又具有内在的客观性和绝对性。社会权利和义务以及社会资源的公平分配，相互对等，也称分配公正，分配公正是制度的实质公正，最能体现制度制定的好与坏。制度设计的核心问题是价值取向问题，是关于制度的正义，公正与否的问题。制度设计应该体现先进生产力的要求，与生产力的发展相适应；应该体现先进文化的发展方向，在真与假，善与恶，美与丑的矛盾解决中，充分体现对真、善、美的追求。/r/n分配公平是保障房的生命线，如果守不住这条生命线，建保障房就失去了意义。如果不能把保障房分配给最需要的人，建设的量越大，浪费反而就越大，还会进一步加剧社会不公平。在制度设计层面，不同类型保障房应该怎么分，在根本上决定着保障房实际分配过程中会不会出现不公平。如果制度设计科学合理，能在最大程度上避免不公，如果设计不合理，只要留下寻租的空间，实际操作中就难免出现不公平。/r/n2.2.2/r/n住房过滤理论/r/n住房/r/n“/r/n过滤/r/n”/r/n是均衡住房市场中普遍存在的一种自然现象。/r/n“/r/n过滤/r/n”/r/n理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯（burgess）在20世纪20年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的。但直到20世纪60年代，经济学家劳瑞（lowry）才给出了一个较权威的定义：过滤就是在统一价格指数下，某一已存在住房的实际价值的变化/r/n/r/n刘康.关于中国经济适用房制度改革的思考[J].科教文汇，2009，（5）/r/n。这个定义具有清晰和简单的特点，但比较抽象。而通俗地说，住房/r/n“/r/n过滤/r/n”/r/n/r/n刘康.关于中国经济适用房制度改革的思考[J].科教文汇，2009，（5）/r/n2.2.3/r/n住房梯度消费理论/r/n迈达尔理论认为：随着任何一个国家或地区的经济发展，在生产分布上必然会产生两种趋势，即生产向某些地区集/r/n中的极化趋势和生产总体向广大的地区分散的不断扩展趋势；前者受到极化效应的支配，后者受到扩展效应的支配。根据迈达尔这一原理，处于高梯度的地区，经济的发展目的主要在于防止经济结构的老化，最为有效的办法是进行不断的创新，建立新的行业、新的企业，创造新的产品，保持在技术上的领先地位；处于低梯度的地区，经济的发展首先应该重点发展那些占有较大优势的初级的产业、劳动密集型的产业，尽快接过那些从高梯度地区淘汰或外溢出来的产业，发展地区经济，并尽量争取外援，从最低的发展梯度向上攀登，进入世界先进行列。/r/n所谓梯度消费，形象的说法就是把消费品的不同价格构成比做一座金字塔，把消费者不同的收入水平比做另一座金字塔，那么消费者的各种消费行为应该是在其中某一个相对应的层面上进行的。对于住房消费者来说，改善现有的居住环境，是首要的目的，但是在选择环境的同时，房产消费层次也是一个不能忽视的因素。/r/n2.2.4/r/n政府干预理论/r/n一国经济的兴哀完全取决少有效需求是否充分，而国家有效需求不足现象的最终产生原因在于三大最基本的心理因素，经济机制既与之没有太大关系也起不了多大作用。因此，国家经济的自然调节需要由政府来引导进行。凯恩斯一方面还运用经济乘数原理，即通过增加投资就可以引起多倍于投资量的国家国民收入的增长，进一步强调认识到政府对于经济干预的必要性/r/n/r/n杨伟民.社会政策导论[M].2004北京：中国人民大学出版社/r/n/r/n杨伟民.社会政策导论[M].2004北京：中国人民大学出版社/r/n3/r/n．/r/n我国城镇住房保障制度的现状及存在的问题/r/n3.1我国城镇住房保障制度整体上的问题/r/n3.1.1/r/n政府职能缺位/r/n/r/n面对目前强劲的房地产市场状况，房价上涨带动低价上涨，/r/n因为中央/r/n政府没有为各地的经济适用房建设提供额外的财政支持，/r/n导致地方政府由于/r/n以免征土地出让金的方式来实现对经济适用住房的补贴而/r/n承受/r/n较大/r/n的财政损失，经济适用/r/n房制度与地方政府利益形成冲突/r/n。因此，导致一些地方政府/r/n对于/r/n是否要深入贯彻落实住房保障制度犹豫不决，有的甚至还没有制定相关政策规定，对经济适用住房的建设/r/n、/r/n实施方式/r/n缺乏信心，导致政府职能位/r/n。/r/n3.1.2/r/n法制化建设滞后/r/n我国先后出台了/r/n一系列政策、规定以及行政命令/r/n：据建设部有关统计，/r/n2007年全国安排廉租住房资金77/r/n亿元，超过历年累计安排资金的总和。2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告，当年中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元。2009年保障性住房支出达到550.56亿元，这一年，中央加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度：西部地区400元／平方米，中部地区300元／平方米，辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元／平方米。2010年中央安排保障性安居工程专项补助资金达802亿元/r/n/r/n李晓.论完善廉租房制度的法律途径[J].法制与社会，2008，（35）/r/n/r/n。来自住房城乡建设部的最新数据显示，/r/n“/r/n十一五/r/n”/r/n期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336亿元。与此同时，一系列涉及金融、土地方面的扶持政/r/n/r/n李晓.论完善廉租房制度的法律途径[J].法制与社会，2008，（35）/r/n但是，/r/n国家有关住房保障的/r/n立法层次较低，覆盖范围比较狭窄，而且我国至今还没有出台一套系统的专门性住房保障/r/n/r/n法律/r/n。作为法治国家，只有依法可依，才能使住房保障制度得到全面的落实。/r/n3.1.3/r/n住房保障制度缺少整体规划，定位不清晰/r/n现阶段我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。持续多年的/r/n政府实行的专项资金补贴/r/n住房保障方式已不符合国情，大量小面积住房的竣工有可能造成社会资源的浪费。/r/n“/r/n城中村/r/n”/r/n即/r/n在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。/r/n住房是我国城镇范围内重要的住房供给源，发挥了廉租房的特殊作用，短期内/r/n“/r/n城中村/r/n”/r/n住房仍是廉租房/r/n建设压力的有效缓解渠道/r/n。/r/n3.1.4/r/n住房保障配套制度建设滞后/r/n建立行之有效的公共住房专业管理机构。保障性住房实施需建设部、民政部、财政部、发改委、税务总局、人民银行等多部门协调多项配套政策的落实，在紧缺资源管理权限分散的情况下，容易产生权利寻租，滋生腐败。建立/r/n住房保障配套制度诸如，/r/n基本住房建设用地规划强制制度/r/n、/r/n政策性住房的准入与退出机制/r/n、保障性住房轮候制度/r/n/r/n焦怡雪.城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究[D].中国城市规划设计研究院，2007，（7）/r/n/r/n焦怡雪.城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究[D].中国城市规划设计研究院，2007，（7）/r/n3.2我国城镇住房保障具体制度的现状和问题/r/n3.2.1/r/n经济适用房制度/r/n/r/n经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用住房制度/r/n是在我国住房制度改革进程中诞生并逐步发展起来的。自1998年23号文提出/r/n“/r/n建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系/r/n”/r/n的房改任务以来，我国住宅业由过去的缓慢发展开始步入高速增长期，经济适用房也得到了一定程度的发展。2005年成为住房价格指数的一个分界点，把住房价格指数在时间趋势上分成两个阶段，形成一个倒/r/n“/r/nU/r/n”/r/n型的发展趋势/r/n/r/n陈伯庚.城镇住房制度改革的理论与实践[M].上海:上海人民出版社,2003/r/n/r/n陈伯庚.城镇住房制度改革的理论与实践[M].上海:上海人民出版社,2003/r/n/r/n实践表明，经济适用住房建设功效显著，深受群众欢迎，应予坚持；但同时又存在缺陷，引起广泛批评，急需创新，予以完善。存在问题主要有一下几个方面。/r/n/r/n首先，购买对象难以界定。按规定，经济适用住房的购买对象是中低收入家庭，在社会诚信体系尚未完全建立的情况下，居民收入透明度差，家庭收入很难精确计算，再加上监管环节多，难度大，骗取购买经济适用住房资格并非难事。/r/n/r/n其次，销售价格难以控制，由于许多地方政府经济适用住房的管理机构设置不完善，管理人员严重缺乏，管理手段比较落后，政府把开发建设和分配管理责任，委托给了营利性房地产开发企业。因而，房价控制力度不够。/r/n/r/n最后，建设标准难以控制。在实际建设过程中，户型超标、贪大求洋是近年来很多地方经济适用房建设中存在的问题。由于政府监管不利，建设标准越来越高。/r/n3.2.2/r/n廉租住房制度/r/n从建设部2011年通报资料得知，/r/n从2009年起到2011年，用三年时间，基本解决/r/n了/r/n747万户现有城市低收入住房困难家/r/n庭的住房问题。其中，2008年第四季度已开工建设廉租住房38万套，三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户/r/n/r/n曹振良.房地产经济学通论[M].北京:北京大学出版社,2003/r/n。进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策。2009年，解决了260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源177万套，新增发放租赁补贴83万户。2010年，解决了245万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源180万套，新增发放租赁补贴65万户。.2011年，解决了204万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源161万套，新增发放租赁补贴43万户。2009年廉租住房建设中央补助标准为：西部地区400元/平方米，中部地区300元/平方米，辽宁/r/n、山东、福建省的财政困难地区200元/平方米。/r/n/r/n曹振良.房地产经济学通论[M].北京:北京大学出版社,2003/r/n近几年廉租房建设成果显著，资金有了很大的保障，并且住房保障范围扩大，基本满足了符合规定条件家庭的需求。/r/n廉租/r/n房/r/n制度主要存在以下问题：首先，政府重视程度不够。有些地区确实存在资金不足，无力保障，但不可否认，有些地方/r/n“/r/n有力不使/r/n”/r/n。其次廉租/r/n房/r/n制度覆盖面小。现行廉租/r/n房/r/n对象界定政策排斥了/r/n“/r/n夹心层/r/n”/r/n、流动人口等住房弱势群体，不利于体现公平原则。/r/n3.2.3/r/n住房公积金制度/r/n住房公积金缴存比例实行动态调整机制，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。/r/n2008年末，全国应缴职工人数11154.05万人，实际缴存职工人数为7745.09万人，同比增加557.18万人丁增幅为7.75%。2008年，缴存额继续稳定增长，当年全国住房公积金缴存额为4469.48/r/n亿元，/r/n同比增加926.56亿元，增幅为26.15%。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%;缴存余额为12116:24亿元，新增余额2511.13亿元，增幅为26.140k。2008年，全国住房公积金提取额为1958.34亿元，占同期缴存额的43.82%，同比增加149.56亿元，增幅为8.27%。截至2008年末，全国住房公积金提取总额为8583.54亿元，占住房公积金缴存总额的41.47%/r/n/r/n郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究[D].西南财经大学,2006/r/n/r/n郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究[D].西南财经大学,2006/r/n住房公积金制度推动了个人住房信贷机制的发展，增加了廉租住房建设资金，增强了住房保障能力，是住房制度改革的重要措施。/r/n住房公积金制度有几点不足：首先是覆盖率不高，住房公积金强制征缴力度不够，还没有实现全覆盖。其次，公积金资金使用率不高，保障能力有所下降，住房公积金适用效率与地区经济发展密切相关，由于区域经济发展不平衡，城镇职工收入差距较大，导致资金适用效率总体不高，地区间差距较大。/r/n4/r/n．/r/n国外城镇住房保障制度及其经验启示/r/n4.1发达国家住房保障/r/n4/r/n．/r/n1/r/n．1美国的住房保障/r/n一是不断加强住房保障的法制化。美国在住房保障方面最具特色的，就是通过立法保障各项措施的落实和实施。联邦政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《联邦住宅法》、《住房与城市发展法》、《住房与社区开发法》等，对住房保障的贷款、保险、房租补贴等多方面都作了较系统的规定。/r/n二是提供较低租金的公共住房。《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房，低收入者租住符合政府规定要求的住房时，只需支付占家庭收入25%的租金，超过部分由政府支付。在其后的修订稿中，又将这一房租补贴办法推广至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。/r/n三是加快住房私有化步伐。《开放住房法案》以帮助低收入者成为房主为目标，规定在10年内为低收入人群提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被称为/r/n“/r/n20世纪第一个公平住房法令/r/n”/r/n。为使低收入人群拥有住房，美国政府还采取了多种税收减免政策，如对购买和建造房屋的低收入者减免抵押贷款的利息支出，减免所得税和财产税。/r/n四是积极实施住房保障财税和金融政策。美国政府一直采取多种财政措施解决低收入人群住房问题，《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入人群公寓住宅，建成后的住房优惠提供给由于城市重建或政府公共计划而失去住所的人群；政府房屋署拨款建设公共房屋用于出租，那些政府给予优惠政策的津贴房屋，则由私人非牟利机构具体实施并管理，主要租给低收入的老年人。/r/n4/r/n．/r/n1/r/n．2新加波的住房保障/r/n政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。实行良性循环的公积金制度和/r/n住房公积金保障制度/r/n。/r/n新加坡的/r/n中央公积金制度创建于1955年，它规定雇员和雇主必须按照法律规定的公积金缴纳率进行强制储蓄。(目前为32％，其中雇主缴纳12％，雇员缴纳20％)而这部分储蓄一部分存入中央公积金局的个人账户，用于职工住房、退休、医疗、投资增值、教育等方面/r/n/r/n席卫群.国外住房保障体系中财税政策的借鉴和启示[J].税务研究,2008(4)/r/n。良性循环的中央公积金制度对于新加坡组屋计划顺利推行起到了十分/r/n重要/r/n的作用。一方面，公积金被中央公积金局归集起来以后，全部（除留足会员提款外）用于购买政府债券。建屋发展局之所以有能力进行大规模的公共住房建设是因为政府以贷款和补贴等形式注入建屋发展局。/r/n另一方面，中央公积金/r/n向建屋局也直接履行住房金融职能比如向个人购房者提供住房公积金贷款和发放公共住宅建设贷款/r/n。新加坡的中央公积金制度在解决了公共住房建设资金的问题/r/n的/r/n同时/r/n，也解决了/r/n低收入家庭购买力不足的问题。根据家庭收入水平，实施公共房屋政策的合理配置政策。通过出台法律严格限制炒卖组屋，保证组屋政策的顺利实施。精心设计和管理，因地制宜，制定科学合理的住房建设发展规划/r/n/r/n席卫群.国外住房保障体系中财税政策的借鉴和启示[J].税务研究,2008(4)/r/n4.2发达国家住房保障制度的经验启示/r/n4/r/n．2．/r/n1/r/n健全住房保障法律体系/r/n建立完善的住房保障法律体系，使住房保障走上法制化的轨道。国外住房保障制度的成功之处在于立法明确、法制健全。/r/n美国/r/n在住房保障建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保/r/n“/r/n居者有其屋/r/n”/r/n计划的贯彻实施，/r/n，联邦政府先后通过颁布多项法律诸如：/r/n《住房法》、《城市重建法》、《联邦住宅法》、《住房与城市发展法》、《住房与社区开发法》等，对/r/n美国/r/n住房保障/r/n体系内/r/n的贷款、保险、房租补贴等多方面都作了较系统的规定/r/n，保证了住房保障体系的权威性和完整性。/r/n这是国外的一条重要经验，也是其住房保障制度的主要内容和显著特征。/r/n4/r/n．2．2政府/r/n主导作用发挥/r/n健全以政府为主体的住房保障体系。国外政策的成功之处表现在政府主导、干预和介入，牢牢掌握了房地产市场的主动权，充分调动各种资源，通过合理组织有效地解决了中低收入国民的住房问题。/r/n新加坡/r/n政府/r/n在其住房保障体系的建设中，发挥了主导作用。首先，由政府/r/n主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。/r/n新加坡/r/n政府为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障/r/n，对于/r/n土地资源/r/n实行了严格的控制/r/n。/r/n另一方面，新加坡政府/r/n实行良性循环的公积金制度和/r/n住房公积金保障制度/r/n，这就是具体的政府主导住房保障体系建设的体现。/r/n它带来的/r/n启示是：/r/n政府作为一个国家经济的宏观调控者，/r/n应该把/r/n促进社会发展和保障所有公民的基本权利/r/n作为一种责任/r/n，实现和完善住房保障制度是政府履行其社会管理和公共服务职责的重要体现。所以，政府应该成为构建住房保障体系的主体/r/n。/r/n4/r/n．2．3/r/n完善住房保障措施体系/r/n1.树立起/r/n“/r/n执政为民/r/n”/r/n的理念/r/n政府要真正做到/r/n“/r/n以民为本/r/n”/r/n，树立起/r/n“/r/n执政为民/r/n”/r/n的理念，把解决中低收入群体的住房问题作为执政的一个重要目标，充分发挥其在住房保障中的主体性作用，完善各项配套设施，为住房保障制度的发展提供各种支持。/r/n2.设立政府直属的住房保障职能部门/r/n实行住房保障是一项长期性、综合性的工作，是政府社会管理和公共服务职能的具体体现。要想切实解决好住房问题，落实国家的各项住房政策，就必须要设立一个政府直属的住房保障独立职能部门，全权负责公共住房的土地供应、规划、设计、建造、管理等环节。/r/n3.规范地方政府财政预算和住房保障专项支出/r/n首先建议通过法规形式规定土地出让收入全额进入地方预算，解决房地产土地收益中的不规范使用及灰色利益链问题。其次，优先确立独立的住房保障资金支出项目，专款专用。确保地方政府在编制财政预算的过程中，确立独立的公共保障住房资金项目，并将其列入优先项目中。/r/n4.将住房保障纳入政府考核机制/r/n改变当前的政绩考核机制，杜绝地方政府与房地产开发商一起抬高房价的现象，同时也可以避免地方政府将有限的土地资源拿去进行商业开发，将有限的财力浪费在面子工程和形象工程上。因此，政府要认真界定住房保障对象，只为那些没有能力解决住房问题的最低收入和/r/n低收入家庭提供住房保障。要适应不同保障对象的具体需求，对不同收入家庭实行不同标准的住房保障政策。/r/n5.完善我国城镇住房保障制度的思考及建议/r/n5./r/n1/r/n健全住房保障法制建设/r/n当今世界上，几乎所有的国家都颁布了有关住房保障的专门性法律，《住房(宅)法》是被使用最多的专性法律。根据我国当前的实际情况，在完善法制的基础上，严格执法，规范操作程序，并加强各方对住房保障操作过程中的监督，使住房保障的实施更加透明、公正。只有这样才能使我国住房保障真正进入有法可依的发展轨道，确保整个住房产业的健康有序发展。/r/n5/r/n.2确立政府职能的主体性/r/n高效的市场机制和完善的保障机制共同构成适应社会主义市场经济体制要求的城镇住房新体制。但是，我国政府在住房保障体制构建过程中，分别存在着缺位、越位及错位的问题。目前国家有关部门制订的一些管理办法已经老化，不适应实践发展的需要。/r/n另一方面，政府也一直存在错位和越位的问题，比如有的地方对经济适用房购买对象不做严格控制，或完全放开，这样导致政府负担加重，违背了经济适用房优惠政策的出发点，使政府保障性的优惠政策不能真正落实到真正有需要的家庭中/r/n。因此，与市场经济相适应的住房保障体制的首要任务，就是要切实厘清政府与市场的职责，进一/r/n步明确并强化政府在住房保障制度中的主体地位/r/n/r/n赵红艳.基于财政视角的中低收入居民住房保障体系研究[J].地方财政研究,2008(3)/r/n/r/n赵红艳.基于财政视角的中低收入居民住房保障体系研究[J].地方财政研究,2008(3)/r/n5.3完善住房公积金制度/r/n扩宽住房公积金的覆盖面并加强对住房公积金的管理住房公积金的缴纳应扩大中低收入者的比重，提供适合于弱势群体使用的公积金新品种。同时，有关部门应加强对住房公积金制度的执行、管理、监督力度，从而使住房公积金切实达到完/r/n善住房保障机制的目的。/r/n首先应根据地区和行业的不同，明确规定职工和单位公积金缴存比例和缴存基数的上限标准，这样既降低了门槛，使一些效益不好的企业有能力缴存住房公积金，又使有些地方过高的公积金缴存比例和基数逐渐降下来，使广大中小企业职工也能享受到住房公积金制度的优越性。同时，对擅自不建立住房公积金制度，不缴、欠缴公积金的单位，要加大执法力度，以维护职工权益。/r/n其次，把公积金纳入强制实施的社会保障体系，增强住房公积金制度的法律权威性。再次，对那些经济效益确实不好的困难企业，可向住房公积金管理中心申请暂时降低比例，但是必须提供可靠的担保或相应的资产抵押。当企业条件变好的时候，再按正常缴存，并补足存缴不足的部分及利息。充分发挥住房公积金的保障作用，增强低收入者的住房消费能力。/r/n5/r/n.4完善经济适用房制度/r/n实现经济适用住房的循环利用，提高住房保障资源的利用效率；扩大住房保障范围；发挥政府调控房地产市场运行的功能，推动房地产业持续健康发展。/r/n首先/r/n要对地方政府机关进行严格监督，发现违规购房行为，决不手软，对违规单位的主要负责人进行严肃处理，从而约束地方政府不去滥用职权，/r/n使更多的济适用房能够为中低收入阶层所购买。/r/n其次，/r/n有很多人质疑开发商在放号的过程中存在着猫儿腻。为了使放号过程更加公平合理，必须把住房分配与开发商严格分开。政府应与开发商各司其职，开发商专心建房，而住房分配则要由政府指定的机构专门负责，并要加强对此类机构行为的监督/r/n/r/n白贵秀.住房保障制度研究[J].兰州学刊,2008(5)/r/n/r/n白贵秀.住房保障制度研究[J].兰州学刊,2008(5)/r/n最后要/r/n建设更多的经济适用房用以销售。倒卖房号现象之所以会普遍出现，还因为物以稀为贵。提高经济适用房项目的建设比例，使更多的中低收入者能够通过正规渠道买到经济适用房。这样可以有效地抑制房价快速上涨，降低资金追逐房地产的热情，对防止国外热钱流入、抑制流动性过剩也有一定的积极意义。/r/n5/r/n.5完善廉租房制度/r/n政府要拿出足够的资金来发展廉租房，为廉租房保障提供充足的资金支持。大力发展廉租房建设，是未来完善我国焦房保障制度的一个趋势。具体来讲，廉租房资金来源有以下五个途径:一是财政预算安排。地方财政要将廉租房保障资金纳入年度预算。二是住房公积金增值收益。在扣除了贷款风，险准备金和管理费用后，应全部用于廉租房建设。三是土地出让净收益。过去建设部要求用于廉租房保障资金的比例不低于50/0，事实上这个比例是远远不够的，各地政府可以根据实际情况适当提高比例。四是社会捐助，体现整个社会的爱心和责任心。五