《财政学（第二版）》第15章 财政体制

第15章财政体制2概要15.1财政体制的内容和类型15.2政府间职责分工15.3政府间财政收支划分15.4政府间转移支付制度15.5我国的财政体制315.1财政体制的内容和类型15.1.1财政体制的概念15.1.2财政体制的内容15.1.3财政体制的类型415.1.1财政体制的概念财政体制是为了处理政府间的财政关系，规定政府各科层组织应承担的职责以及相应的财权财力的基本制度。具体地说，它是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。作为处理财权财力划分的一项制度，财政管理体制属于上层建筑，它反映着特定的经济基础的要求并由其所规范和界定着财政的一切活动，它直接地由财政分配关系所决定，必须与各个特定时期的财政分配关系相适应。515.1.2财政体制的内容现代市场经济国家多奉行财政联邦制，各级政府的财政相对独立，只对同级立法机构负责。财政联邦制与国家结构形式所指的联邦制有同有异，其差别在于单一制国家也可以实行财政联邦制。财政体制内容各级政府间财政职责的分工。政府间收支权限的划分。政府间的转移支付制度。615.1.3财政体制的类型统收统支体制这一形式的财政体制从1950年3月开始，并实际延续到1952年。主要特征全国各地的主要财政收入，统一上缴中央金库，没有中央拨付命令不得动用；地方的一切开支均需经过中央的核准，统一按月拨付；财政管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准、预决算和审计、会计制度，统一由中央制定、编制和执行；留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设，以及其他临时性的需要。715.1.3财政体制的类型财政包干体制大体上存在于1958年、1971—1973年、1980—1993年等年份中，主要是在80年代改革开放后得到广泛的应用。主要特征将整个财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央财政和地方财政的分成收入，将整个财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的财政收支范围。按照收支划分的范围，以包干体制确定前一年的预算执行数为基础，确定地方财政的包干基数，并相应确定地方财政与中央财政之间的上缴或者补助数额，“一定五年不变”。这就比“一年一定”的体制减少了体制变动的不稳定程度。815.1.3财政体制的类型在此基础上，地方财政“以收定支”、多收多支、少收少支、自求平衡。地方预算自行编制，但仍然要纳入全国的统一预算之中。各省、自治区、直辖市根据中央的方针、政策和统一计划，统筹安排本地区的生产建设和财政支出。中央各企业、事业主管部门，对于应当由地方安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出指标。这就为地方财政最终独立编制自己的预算提供了一定的基础。中央对民族自治区给予特殊的照顾。附带应指出的是，1971—1973年间的财政体制仍然是“一年一定”的，但由于它基本的内容是“大包干”，因而仍然将其归入包干类型之中。915.1.3财政体制的类型分税制分级财政体制分税制分级财政体制是西方经济发达国家普遍实行的财政体制类型。主要特征按照税种划分中央收入和地方收入，即有的税种为中央税种，有的税种为地方税种。还有的税种为中央与地方共享税种，或按一定的规定将这些税种的收入在中央财政与地方财政之间划分，或对同一税种按不同的税率分征。在税种划分上，通常数额大、增收潜力大的税种归中央。为此，往往还分设国税局和地税局，实行分税、分管和分征相结合的税收征管方法。划分中央财政与地方财政的支出。全国性的支出归中央财政，区域性的支出归地方财政，涉及到上下级政府共同的事务，则往往通过上级财政对下级财政的补助拨款来解决。1015.1.3财政体制的类型各级财政的主要收入以自有财源解决，主要是通过本级财政的税种来解决。此外，下级财政还可以从上级财政获得一定的转移支付补助，这也构成本级财政收入的一部分。此时税种的划分、支出的划分以及转移支付制度的确立，都是依据宪法或其他法律规定形成的，这就以法律方式将上下级财政之间的分配关系固定了下来，除了修改相关法律条文之外，在财政体制问题上不存在讨价还价，以及为本级财政捞取好处的余地。分级财政体制的核心是中央财政和地方财政分立、自收自支、自求平衡。国会只审批中央预算，而中央预算不包括地方预算，地方预算则由地方议会审批和监督。地方预算经常收入由地方税收、中央补助金和服务性收入组成，以上收入不能满足支出需要时，由地方政府发行债券或向银行借款，但地方政府举债有一定的限制性规定。1115.2政府间职责分工15.2.1财政分权的理论依据15.2.2政府间职责分工1215.2.1财政分权的理论依据财政分权的重要理论施蒂格勒的分权理论—地方自治理论奥茨的分权理论—地方供应有效理论特里西的分权理论—偏好误识理论布坎南的分权理论—俱乐部理论蒂伯特的分权理论—用脚投票理论1315.2.1财政分权的理论依据财政分权的优势与不足优势它能够使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好。在分权制下，比起中央政府，地方政府与当地居民更为接近，有助于地方性公共产品的有效提供。它有利于促进政府间的竞争。在分权制下，如果居民能够在不同的辖区间进行选择，根据蒂伯特的用脚投票理论，一旦当地政府管理不当，公民就可能决定居住到其他地方去。这种潜在的威胁有可能激励政府官员更加有效地提供公共产品和服务。财政分权有利于推动公共服务的创新。1415.2.1财政分权的理论依据财政分权的优势与不足辖区间外溢性地方性公共产品收益与成本的对称，是其有效提供的基本要求。这也就是说，地方财政所提供的公共产品带来的所有效益，都为本地区人民所享有。而为此付出的成本，则全部由本地人民来承担。但是，地方政府提供公共产品的收益或成本常常会外溢到辖区以外。规模经济有些公共产品的提供成本，会随着消费人数的增加而下降。如果由各地分别提供这类产品，则会因生产达不到最优规模而增加成本，降低效率。1515.2.2政府间职责分工资源配置职能的分工根据公共产品受益范围的大小，可以将之分为国际性公共产品（全球性公共产品）、全国性公共产品和地方性公共产品。根据收益与成本对称的原则，国际性公共产品应该由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。受益范围的限制，使得中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品供应；应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来合理确定政府间的职能分工。

例

16例子：中央政府统一提供公共产品的效应问题

有关例子的分析参见教材。结论如果各地对公共产品的需求存在差异，那么最好的办法就是由各地自己提供公共产品。中央政府统一提供公共产品，对于有着不同需求水平的地方会带来福利损失。要根据不同地区的实际需求提供公共产品，中央首先需要了解各地的需求信息。而信息的获得，需要支付成本。一般认为，地方政府接近当地人民，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共产品上，地方比中央拥有更多的信息优势，能够按照当地人民的偏好提供产出，有助于合适的公共产品数量的提供以及社会福利最大化的实现。资源配置效率职能的分工应以地方为主，中央为辅。1715.2.2政府间职责分工收入分配职能的分工收入分配职能的目标是实现社会公平。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府来承担，地方其辅助作用。由中央政府履行收入分配功能，就不会产生流动性要素在地区间的流动带来任何负面影响。对地区之间的收入再分配，由于各地方之间的关系是平等和独立的，因此贫困的地区就不具备强迫富裕地区无偿转让部分收入的权力，富裕地区也很难自愿地给予贫困地区单方面的补助。1815.2.2政府间职责分工稳定职能的分工市场经济下稳定功能也应由中央政府发挥主导作用。稳定功能即政府的宏观经济调控功能，一般涉及总需求和总供给的调节问题。如果由某个地方政府单独行使宏观调控权，以期实现当地的稳定目标，但一地政策运作很可能无法与其他地区的稳定政策运作相配合，从而难以达到全国统一协调稳定的目的。地方辖区间经济的开放性限制了财政政策的有效性。地方政府的财政决策作为总体经济的组成部分，对国民经济状况是有影响的。宏观经济的稳定问题需要地方政府的参与，起到辅助中央政府的作用。1915.3政府间财政收支划分15.3.1政府间收支划分的影响因素15.3.2政府间收入权限的划分15.3.3政府间支出责任的划分2015.3.1政府间收支划分的影响因素国家的政体机构一般来说，联邦制的国家地方政府的权责较大，相应的财政收支权力也较大。历史传统历史上有地方自治传统的国家，往往拥有更多的财政收支权力；而历史上注重中央集权的国家，中央集中的财政权力就会相对较多。政府在经济稳定和发展中的作用政府在经济稳定和发展中的作用越大，其中央政府所需要集中的权力就越大。2115.3.2政府收入权限的划分收入划分的基本问题现代政府财政的主要收入来源是税收，因此收入划分最主要是分税问题。政府财政收入来源还可能有国有资产收益、收费、公债等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。2215.3.2政府收入权限的划分收入划分的基本思路税种划分考虑的因素所涉税种针对收入再分配或者经济稳定的目标、税基在各地区分配极为不均的税种、税基流动性较大的税种，应该作为中央税。分配给地方政府的税种的税基流动性不应过大。税基流动性较小、税负不具备转嫁给非当地居民、能够帮助地方政府筹集足够的收入减少纵向的财政不平衡的税种，应作为地方税。中央地方分税应注意规模经济效应。分配给地方政府的税种应便于管理。基于受益原则的税种和使用费项目可以被充分安排给各级政府，尤其适合于安排给地方政府。2315.3.2政府收入权限的划分收入划分的基本思路税基分享的方式对某一税基，分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税的税率上，附加一定的比例或附加费的形式分享只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。2415.3.3政府支出责任的划分中央和地方政府支出责任分工的基本思路全国范围内的居民共同享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。地方政府应提供满足当地居民偏好、适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度上参与。调节地区间、居民间收入分配问题在很大程度上属于中央政府的职责。2515.3.3政府支出责任的划分地方各级政府间支出责任分工的基本思路由中央政府制定政策和规范，省或州一级地方政府监督和指导，省或州以下政府来具体实施。在综合考虑规模效益和受益范围之后，决定某个项目具体由哪一级地方政府来实施。某些公共服务由私人部门提供可能更有效率。2615.4政府间转移支付制度15.4.1政府间转移支付的定义及其作用15.4.2转移支付的种类以及不同的经济效应15.4.3转移支付数量的确定2715.4.1政府间转移支付的定义及其作用转移支付的定义转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移，通过财政补助制度完成的。转移支付的作用保证下级政府的支出需要。有助于地方财力均等化。有助于地区间利益的协调。有助于上级政府对下级政府的控制。2815.4.2转移支付的种类以及不同的经济效应转移支付的种类无条件转移支付：不附带任何条件，不规定转移支付资金的具体使用项目和使用方式，由受补助者自主决定和支配。配套转移支付：要求受补助者不仅需要按指定用途使用资金，还需要提供一定数额或比例的配套资金，才可以得到相应的转移支付。封顶配套转移支付不封顶配套转移支付无配套转移支付有条件转移支付（分类转移支付）：附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，有时甚至有配套资金的要求。2915.4.2转移支付的种类以及不同的经济效应不同类型转移支付的经济效应无条件的转移支付无条件的转移支付提高的社会福利水平。有条件的无配套转移支付有条件的无配套转移支付导致的福利水平提高不如无条件转移支付。有条件的不封顶配套转移支付有条件的不封顶配套转移支付提高了福利水平。配套转移支付是解决正外溢性问题的一种切实可行的方法。有条件的封顶配套转移支付3015.4.3转移支付数量的确定现实中，各国转移支付的计算公式都很复杂，一般采用因素分析法来测算政府间转移支付的数额。决定各地可以获得多少转移支付的重要因素之一，是其税收努力（taxeffort），即所课征的赋税与税收能力的比率，意思是尽力征税，但还不能为较高水平的公共服务融资的社区可以取得的转移支付。3115.5我国的财政体制15.5.1我国财政体制的历史演变15.5.2目前的政府间财政关系15.5.3现行分税制财政体制的问题及对策3215.5.1我国财政体制的历史演变

20世纪50年代，中国在建立起高度集中的计划经济体制的同时，也建立起了与之相适应的财政体制。自从1978年我国实行经济体制改革以来，我国发生了三次重大的财政体制改革。1980年，进行了“划分收支、分级包干”，即俗称的“分灶吃饭”的财政体制改革。1985年，财政体制实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。1988年以后开始实行各种形式的预算包干。3315.5.1我国财政体制的历史演变

计划经济体制下的财政体制的弊端按企业隶属关系划分收入，不利于政企分开和公平竞争；地方收入包干弱化了税收的调节功能，也不利于全国统一市场的形成和产业结构优化。由于预算体制和税收征管体制不合理，加上征管不严，一些地区搞“藏富于企业”、“藏富于民”，使财政收入流失严重，国家财力偏于分散，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。3415.5.1我国财政体制的历史演变

计划经济体制下的财政体制的弊端到分税制改革的前夕，为满足各方面的要求，在财政体制上形成了多种形式并存的局面，这与市场经济所要求的建立统一和规范的财政体制的客观要求相违背，也不能体现公平和效益的原则，不同地区财政间苦乐不均的状况非常严重。中央掌握的专款过多，引起地方“跑部钱进”。3515.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革初步构建了市场型政府间财政关系的基本框架。按中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预3615.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的原则正确处理中央与地方的分配关系，调动两方面的积极性，促进国家财政收入合理增长。合理调节地区财力分配，推动资源配置与产业结构的优化。坚持统一政策与分级管理相结合的原则。保持整体设计与逐步推进相结合的原则。3715.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的基本内容中央与地方事权和支出的划分中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。3815.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的基本内容中央与地方收入的划分划分中央和地方收入的原则是：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种，划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润及外贸企业出口退税，等等。3915.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的基本内容地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税（已暂停征收），城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，烟叶税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税（尚未开征），土地增值税，国有土地有偿使用收入，等等。中央、地方共享收入包括：增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易印花税（是印花税的一部分，不是独立的税种）。增值税中央分享75％，地方分享25％。企业所得税和个人所得税以2001年收入为基数，增量部分中央分享60％，地方40％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易印花税，中央分享97％，地方分享3％。4015.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的基本内容转移支付体系1994年分税制后形成的政府转移支付体系是由体制补助与体制上解，中央对地方的税收返还，中央对地方财政的专项补助以及中央与地方财政年终结算补助、其他补助等几种形式构成的。税收返还是为了保证地方的既得利益，中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。实行分税制以后，原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同类型执行：实行递增上解的地区，按规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。4115.5.2目前的政府间财政关系

1994年分税制改革的基本内容转移支付体系1994年的转移支付办法承认了既得利益，显得不够规范。1995年过渡期转移支付办法出台。这个办法是在不触动地方既得利益的条件下，由中央财政安排一部分资金，按照相对规范的办法，解决地方财政运行中的主要矛盾，并体现向民族地区倾斜的政策。1996年和1997年，“过渡期转移支付办法”进一步规范化。2002年开始，原来的过渡期转移支付概念不再沿用，为一般性转移支付所取代。2009年，我国将中央对地方的转移性支出，简化为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三类。将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目，简化中央与地方财政结算关系。4215.5.3现行分税制财政体制的问题及对策事权以及支出的划分问题中国关于政府的职能应如何在中央和地方之间划分，一直缺乏明确的标准，也没有找出有效的划分办法。政府除了承担了国防、科教文卫、社会福利、行政管理以及债务支出以外，还承担了大量与经济建设有关的费用，其中包括了一些应让企业自主解决的支出。对策财政联邦主义理论提供了在各级政府间进行职能分配的基本原则。就资源配置职能而言，地方政府要承担起资源配置的主要职能，而中央政府主要负责一些地方政府无力独自解决好的问题，如全国性公共品的提供，省级行政区间的外溢性问题等。就分配职能而言，这是中央政府的职能。稳定职能也是中央政府的职能。4315.5.3现行分税制财政体制的问题及对策事权以及支出的划分对策与宏观经济稳定、收入再分配有关的事权应由中央政府独立承担，地方政府主要承担当地所需的公共产品与服务。为了防止在实际执行中各级政府相互侵权、相互推诿，保证地方政府在支出上的自主权，应用法律的形式对事权的划分作明确的规定。根据支出与事权相对应的原则，中央政府的支出应包括：国防、外交、邮电、国道建设、大型工程支出、高新科技的研究与开发、大型环境治理、高等教育及社会保障、中央的司法、行政等方面的支出。地方政府的支出主要包括：普通教育、市政建设、公共设施、地方道路建设、治安、消防、环卫及地方行政、司法等方面的支出。4415.5.3现行分税制财政体制的问题及对策收入的划分税种的划分—以个人所得税和资源税为例个人所得税目前的个人所得税中中针对利息课征的所得税属于中央税，但并没有改变个人所得税主要是地方税的事实。从短期来看，因个人所得税占税收总收入的比重不高，这种划分还不会带来太多的问题。但从长期来看，从中央政府履行收入分配职能和宏观调控职能的角度来看，则这种划分具有很大的不合理性。资源税资源税作为中央地方共享税这一划分方向，基本是正确的。考虑到资源在各地区分布不均衡的特点，资源税应由中央政府来征收。4515.5.3现行分税制财政体制的问题及对策收入的划分税种的划分—以个人所得税和资源税为例资源税资源在开发过程中需要大量使用地方的公共设施，因而税收收入需要与地方共享。然而在确定分享方式时，却是按资源品种划分的，将大部分资源税划为地方收入，只有海洋石油资源税为中央收入。这使得那些富有资源的地方可以获得更多的收入，而那些资源贫乏的地方获得收入的能力较小，造成地方财政收入贫富不均。另外还造成了资源丰富地方过度开发资源，形成对资源税收入的过度依赖，不利于长期合理利用资源。资源税应当设置成中央税。4615.5.3现行分税制财政体制的问题及对策收入的划分地方税体系及其管理权限问题给予地方政府一定的税收立法权是必要的，其中包括：地方可以根据一定的规定和程序，开征一些地方新税种；对一些与地方提供公共服务有关的地方税种，应有权在一定的范围内进行税率的调整等。但地方政府的管理权限不能违反宪法及国家税法的规定。从根本上说，分税制框架下的地方财政应该拥有较为独立的税收立法权和发债权。至于因此可能产生的问题，应该通过颁布税收基本法和和加强人民代表大会制度建设等来解决。4715.5.3现行分税制财政体制的问题及对策政府间转移支付体系当前转移支付体系存在的问题有条件转移支付中，转移支付项目过多，且政出多门，削弱了国家政策的执行力度；拨款目标不明确，标准不规范，随意性大，财政支出效率低下无条件转移支付所占比重过大，影响了中央财政的调控无条件转移支付中，中央对地方的税收返还数额是根据基数法确定的。省级以下财政体制建设的不规范，影响了财政职能的发挥。4815.5.3现行分税制财政体制的问题及对策政府间转移支付体系有效的转移支付体系应满足的条件保证各级政府的财政收支平衡。鼓励地方政府努力征收和控制支出。使得各地居民享受的公共服务水平大体一致，最终实现均等化目标。具有透明度和稳定性。中国政府间转移支付的基本目标弥补地方财政经常性缺口。缓解横向非均衡。体现国家政策导向。4915.5.3现行分税制财政体制的问题及对策政府间转移支付体系转移支付的三种补助形式用一般补助弥补财政缺口。用有条件补助缓解横向非均衡方面，其中重点是保证地方政府提供最低公共服务水平。用有条件的配套或非配套补助体现政府政策导向，同时用于办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。50本章小结财政体制，是指为了处理政府间的财政关系，规定政府各科层组织应承担的职责以及相应的财权财力的基本制度。具体地说，它是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。财政体制决定于国家结构形式及政府职能的划分。近现代国家结构的基本形式有单一制与复合制两种，复合制又有联邦制和邦联制之分。财政体制内容包括了以下几个方面：各级政府间财政职责的分工;政府间收支权限的划分;政府间的转移支付制度。财政体制可分为三种类型：统收统支体制；财政包干体制；分税制的分级财政体制。51本章小结财政分权的重要理论有：施蒂格勒的分权理论—地方自治理论；奥茨