公务员相关知识(HKTHS)

公务员知识（HKTHS）本课程，重点阐述国家公务员所必备的基本知识，如宪法的产生及其与政府体制的关系，公共行政、公共政策的基本概念和原理，中外公务员制度的形成与发展，中国和西方行政伦理观念的比较分析，行政法的基本原则与理论，组织行为学和公共经济学的基本范畴和基本理论等，本课程充分考虑了公务员读者对象的基本特点，针对性、实用性强，信息量大，浓缩公务员基本公共知识的精华。重点是“国家政治和公务员制度”、“公共管理”、“公共政策”、“依法行政”、“公共行政伦理”。使用教材：《公共管理（MPA）简明读本》，竺乾威主编，复旦大学出版社2005年版目录：第一篇宪法与政府第一章现代政府的宪法构造一、现代宪法的产生和发展（一）宪法产生的一般条件（二）现代宪法的产生和发展（三）现代宪法的发展趋势二、现代政府的体制形式（一）代议民主制度的内涵（二）代议民主制度的历史论证三、现代政府的权力配置方式与权力行使方式（一）人民主权原则（二）权力制约原则（三）法治原则第二章现代立宪政府的理论基础一、现代西方立宪政府的理论基础（一）理性王义（二）智性天义（三）制度王义（四）个人主义二、当代中国立宪政府的理论基础（一）人民民主（二）民本主义（三）社会平等（四）集体主义第三章现代立宪政府的制度构架及制度转型一、代议制度（一）代议机关的产生、性质和地位（二）代议机关的组成和职权二、行政制度（一）行政机关的组织形式（二）行政机关的职权（三）公务员制度三、司法制度（一）法律适用上（二）法院组织上（三）实体法与程序法的侧重上（四）诉讼程序上（五）违宪审查制度上四、现代立宪政府的制度转型（一）制度转型的推动力量（二）制度转型的现实演变途径第四章中国宪法与中国政府一、中国宪法的发展（一）我国宪法的产生历程（二）现行宪法的修改与完善二、当代中国立宪政府的制度框架（一）立法制度（二）行政制度（三）司法制度第二篇公共行政第三篇公共政策第四篇国家公务员制度第五篇行政伦理学第六篇行政法学第七篇组织行为学第八篇公共经济学

公共管理（MPA）简明读本（第一篇宪法与政府）第一章现代政府的宪法构造一、现代宪法的产生和发展（一）宪法产生的一般条件宪法从其本质上讲仅是配置国家公共权力的一种手段，而其根本目的是为借助这种手段达到限制国家权力，并最终为作为国家组成分子的每一个单个个人提供平等的保护，进而促进作为整体的人类的文明与进步。经济因素近代商品经济的发达是宪法产生的经济根源。商品经济的内在规律要求等价交换和自由竞争，这就是说：（1）不仅商品是等价的，作为商品所有者的社会地位也要平等，一切等级、特权以及维护这种等级、特权的社会制度都不能与之相容；（2）自由竞争要求形成全国统一的大市场，使商品能在全国范围内自由流通，这就要求打破当时王权对市场重要商品享有垄断权力的局面，同时废除严格的封建行会制度和保守的地域壁垒。政治因素资本主义商品经济的发达，还孕育了自己的利益代表——资产阶级。资产阶级在封建制后期，掌握了社会的主要经济资源，代表了先进生产力，是鼓励社会变革的促动力量。走上了一条寻求以法律并辅之以暴力的手段争夺国家控制权的立宪道路。思想文化因素启蒙思想家则追随前人的足迹，高举理性的大旗，用自然法理论为武器，用科学批判神学，用人权反对专制，使自由、平等、博爱等思想观念得以传播和普及，为宪法的产生创造了思想条件。（二）现代宪法的产生和发展资本主义类型宪法的产生和发展英国英国是最早确立立宪制度的国家，英国采取的是不成文宪法形式。1215年《自由大宪章》的签订标志着英国法律发展和政治发展的转折，它被看作是英国宪法最早的组成部分。随着资产阶级革命的爆发，现代意义上的宪法在政治解放的过程中逐步产生了。到18世纪前期，英国最终完成了现代宪法基本格式，并产生了现代宪政制度。20世纪以来，英国宪法在建构现代宪政制度的同时日益向公民权利和社会立法方向发展，1911年的《议会法》确立了下院对财政法案的专断权。法国法国是受资本主义现代宪政思想洗礼比较彻底的国家，但由于其力求资产阶级对封建势力的绝对胜利，以及其国内缺少作为革命润滑剂的中间势力，所以它的立宪路径显得异常惨烈与悲壮。以1789年8月26日法国《人权宣言》的通过为标志，法国开始了其漫长的资产阶级立宪之路。从1791年第一部成文宪法的颁布开始的200余年里，法国历史上一共存在了15部宪法，并先后经历了3次君主立宪制、2次帝制和5次共和制。直到1825年宪法诞生，法国才得以获得一部稳定的宪法，这部宪法一直存活到1940年法国被德国占领、维希政府成立。法国现行宪法是1958年第五共和国宪法，又称“戴高乐宪法”，该部宪法至今共经历了10次修正。美国美国是世界上第一个颁布成文宪法的国家，美国宪法是现代立宪史上最为悠久的一部宪法。美国宪法的历史轨迹相对简单，大致经历了一个由发表《独立宣言》宣告美国独立，到大陆会议制定《邦联条例》，再到制宪会议制定美国联邦宪法的历史过程。但这种简单同时也透着它的成熟与稳定。1787年通过的美国宪法是一部以现代立宪政治思想为内涵的典型资本主义宪法，确立了权力与制衡基础上的联邦共和制。它将国家权力划分为立法、行政和司法，分别由国会、总统和法院行使，三权互相分立，又保持一定的制衡关系。社会主义类型宪法的产生和发展与资产阶级宪法一样，社会主义类型宪法也是一定社会政治、经济发展的结果，它是无产阶级革命的产物，其思想基础是马克思主义的宪政理论。1917年俄国十月革命的胜利，社会主义类型的宪法也在世界上出现了。1918年7月10日第五届全俄苏维埃代表大会通过了世界第一部社会主义性质的宪法-----《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法根本法》。社会主义类型的宪法具有以下共同特征：（1）在国家制度方面，社会主义类型宪法都明确规定，国家的本质是工人阶级领导的、工农联盟为基础的国家。（2）在社会经济制度方面，社会主义类型宪法都明确规定维护和发展生产资料的社会主义所有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。（3）在公民的基本权利和义务方面，社会主义类型宪法都规定了公民享有广泛的民主权利，包括政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各方面。（三）现代宪法的发展趋势宪法在现代国内和国际关系的作用下表现出以下几个方面的发展趋势。1、行政权力逐渐加强，议会权力日渐式微，这是由于政治、经济的迅速发展，社会的频繁变动，国内和国际事务越来越复杂，日益要求发挥行政权力及时果断处理的优势。2、公民基本权利的保护日益受到重视，并且公民享有基本权利的内容越来越丰富。在扩大公民权利时，现代宪法还对权利的实现规定了专门的保障措施。3、专门的宪法监督机关成为一种潮流。各国纷纷建立了专门的宪法监督机关，如宪法法院和宪法委员会等。4、宪法的国际化趋势日益加强，宪法国际化趋势的一个深层次背景是全球化的发展。二、现代政府的体制形式（一）代议民主制度的内涵代议民主制度本身是代议制和民主制两者结合与互动的产物，代议是指一国的不同利益群体通过选举选出一些能够代表自己利益的人，这些人集中在一起就关乎群体利益的国家政治生活领域中的一些事务进行协商、讨论，并在必要的时候作出决定及采取一致行动的活动。它是建立在民主基础上的代议，同时又通过代议表达民主的要求。现代代议民主制度最早出现于17世纪末的英国，经过近三百多年的历史延绵和制度实践，基本上确立了以下几方面内涵：第一，主权来自人民的体现。在现代国家，社会与国家是分离的，社会代表人民的自治，而国家作为主权的象征，其权力来源只能是社会，代议民主制度就提供了这样一个制度性的桥梁，使人民得以和主权相联系，并控制主权，这样安排的结果是一方面使由人民产生的政府的力量得以源源不竭，另一方面使脱离人民利益的政府迅速走向死亡。第二，政府由民主选举产生。无论选举是直接的还是间接的，一切权力机关都必须经由这条路上走过，只有这样，才能从根本上杜绝封建世袭制和家长制的隐患，现代国家的选举都必须建立在民主的基础之上。第三，任期上的限制。民主国家与专制国家的一个重要区别就是民主国家努力寻求制度化的权力交接，而专制国家则力图实现一个人或一个集团的永久统治。代议民主制度下的国家，总会在宪法或宪法性文件中作出有关权力机关任期的规定，它不允许任何人有对一项权力独占的可能甚或是期待。第四，法律的制度化规范。在各国宪法中，一般对于代议机关的名称、地位、组成、产生、任期、权限以及行使权限的方式都有明确的规定，这既是代议民主制度的当然组成部分，也是使代议民主制度得以真正实现的内容构造，这种制度化的好处是，一方面避免了政府的肆意，使人民得以监督政府良好的运作，另一方面，保证了政府的和平交接。（二）代议民主制度的历史论证代议制的论证主要是解决这样一个问题：“在共和国变得领土过大和人口过多而不适用于简单的民主形式之后，什么是管理这个共和国或现代国家的公共事务的最好的政府体制，从而完整而又真实地体现现代国家的合法性基础及其要求？”比较早的对代议制度进行理论分析的是北美独立运动时期的思想家托马斯•潘恩。潘恩政治思想的基本出发点是：天赋人权、社会契约论、社会与国家的分离。继潘恩之后对代议制度进行更全面、更深入分析的是英国资产阶级哲学家、政治思想家约翰•斯图亚特•密尔。密尔认为能够增进统治者品质，有效组织人民来管好社会事务，促进社会利益的政府形式只能是代议制政府。同时，密尔在推崇代议制政府是最理想的政府时，也看到它容易产生的弊端和危险，他认为主要有两种情况：一是代议团体以及控制该团体的民意在智力上偏低的危险，二是当同一阶级的人构成团体内的多数时有实现阶级主张的危险。从现代政府的体制构造来说，无论是英国建立在内阁制基础上的君主立宪制，还是美国建立在三权分立基础上的联邦总统制，都是忠实的执行代议民主制的结果。同时，应当指出，代议制度作为人类文明的优秀成果，并不独为西方资本主义国家所采用，同样也为社会主义国家建设自己的政治文明所借鉴。从社会主义国家的制度实践来看，无论是列宁亲手缔造的社会主义国家的最高国家政权苏维埃，还是我国的人民代表大会制度，都是代议制度的发展，只不过由于各国历史条件、阶级力量对比关系的不同而表现为不同的形式而已。三、现代政府的权力配置方式与权力行使方式现代政府是由孕育于平民阶层的资产阶级所创立的，它表现为现代国家是全体人民的国家，政府本身没有权力，它的权力只能是人民赋予的。而人民在通过法律，尤其是宪法的形式，赋予政府权力的同时，为了防止权力反过来侵蚀人民权利及为了对抗政府的野心，便意图通过一定的权力配置方式实现权力对权力的制约，即政府只能在法的约束范围内运作。（一）人民主权原则现代国家一经确立，人民主权的观念就被确立为现代国家合法性的依据，其最主要的表现形式就是宪法的产生。世界上第一部成文宪法---美国宪法在其序言中写到：“我们美国人民，为了建立一个更完美的联邦……特为美利坚合众国规定和制定这部宪法。”“人民主权原则通过宪法成为现代政府的圣经，确立了政府发展的方向，从而改变了传统政治下国家合理性以全能政治为基础的状况。”各国宪法对人民主权原则的实践，除以上所介绍的美国宪法以外，我国宪法也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。法国宪法规定：“国家主权属于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。”日本宪法规定：“兹宣布主权属于国民。”朝鲜宪法规定：“朝鲜民主主义人民共和国的权力属于工人、农民、士兵和劳动知识分子。”从以上的各国宪法规定我们可以看出，人民主权原则已成为各国宪法的首要原则，是各国政权合法性的根本制度，也以最基础的文本语言的形式构造着人类文明史发展的制度过程（二）权力制约原则“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，必须对权力进行制约。各国为了保障人民权利，在宪法中都规定了对权力进行制约的机制。在英国，由议会掌立法，内阁掌行政，法院掌司法，而内阁由下议院多数党组成，并以有无下院支持为进退，同时内阁可以解散议会为武器抗衡议会，从而实现制约与平衡。法国第一部宪法将立法权交给国民议会，行政权交给国王，司法权交给法官。美国宪法建立了比较典型的三权分立体系。根据这部宪法的规定，立法权由议会行使，行政权由总统行使，司法权由法院行使。马克思主义创始人从科学的历史唯物主义态度出发，对三权分立论进行了批判，认为资产阶级分权的实质只能是资产阶级内部各个利益集团之间的分权与制衡。而与资产阶级阶级内部分权和制衡不同，社会主义国家在确认国家权力不可分割的基础上，普遍在宪法中规定了权力统一原则，即一切权力统一于人民，在实践中以人民代表机关作为统一行使国家权力的机关，同时，实行在人民代表机关居于主导地位的前提下实现对权力制约的社会主义民主集中制，发扬社会主义民主。我国是社会主义国家，实行的是民主集中制基础上的人民代表大会制度。（三）法治原则关于法治原则的内涵，由于社会环境的不同，中西方在理解上呈现出一定的差异，英国的宪法学家戴雪在《英宪精义》一书中对法治原则的内涵表述说：法治作为宪法的一个基本原则，它具有三种意义：首先，它意味着法律之于武断权力的影响来说具有绝对的至高无上或优势地位，它排斥政府的专断、特权或者广泛的自由裁量权的存在；其次，它表示法律面前的平等，或者说各阶级受制于同一法律，受同一法院管辖；最后，法治可以用来表述这样一种事实。即宪法法，或那些在外国自然构成宪法法典一部分的规则，不是个人权利的渊源，而是个人权利的表现。自现代国家建立以后，宪法就明确界定了政治社会中个人与个人、公民与政府的关系，并用来作为划分私人领域与公共领域的界限。宪法所蕴含的政治精神和所规制的政治原则是现代政府架构及其运作的最高规范。宪法的至上性确立了宪法对政府的关系，这种关系集中体现为：宪法是对政府的法律限制。宪政还意味着政府的权威与权力同国民的权力与自由之间的制衡。宪法的至上性把现代民主政治的发展建立在法治的基础之上。我们可以说宪法的出现是法治社会确立的标志。我国实行的是社会主义法治，与西方的法治有一定的共通之处，但与西方单纯强调法对公共权力的控制不同，我国当前实行的依法治国方略还同时注重保证国家权力的正常运行，发挥法治在维护公民权利、保障国家长治久安方面的积极能动作用。在我国，自十五大正式提出依法治国以来，1999年我国以宪法修正案的形式正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，2002年底党的十六大上，我国把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标之一。四、现代立宪政府的理论基础a)现代西方立宪政府的理论基础（一）理性主义当代新欧洲法律史研究流派中著名代表人物葡萄牙的叶士朋曾把欧洲共同法的话语模式划分为意志论和理性主义。对于理性主义来说，法乃是一种预先设定的秩序，此秩序铭刻在人的本性或事物的本性之中，可以通过理性的适当使用而获致。资产阶级革命时代的理性主义政治思维“已经用人的眼光来观察国家了，他们都是从理性和经验中而不是从神学中引出国家的自然规律”。这表明，“他们使一切事物——所有的人、所有的制度、所有的传统——受到理性的检验”。因此，理性革命指向了所有的旧制度。理性主义的政治思维深深地影响了现代西方宪政文明的发展。其一，理性主义政治思维规约和高扬了现代西方宪政制度的价值起点。理性主义政治思维预设了现代西方政治文明的价值规范，论证了现代立宪政治的合法性基础。其二，理性主义的政治思维把人从神的束缚中解放出来，实现了以世俗化的眼光审视个人权利与国家权力的内在关系，确定了人之为人的本质规定性。理性不仅是个人理性，而且需要国家理性，进一步是要在个人理性与国家理性之间取得某种协调或平衡。一方面理性主义政治思维要使人认识自己的存在和尊严，确立人在政治生活和社会生活中的地位，国家的理性既表明政治生活的合理性要求，又显示政治生活的合法性要求。（二）智性主义智性主义的政治理念在西方政治哲学史上源远流长。现代政治制度下对知识与政治关系的探讨则是在立宪政治框架的规定中进行的。西方政治哲学非常重视立宪政治制度对提升社会文明的意义、立宪政治制度精神对人类智慧的增进价值。近代西方政治哲学家普遍认为立宪政治制度具有启智功能。智性主义的政治理念在思考立宪政治制度时重视精英力量，这在一定程度上避免了现代立宪政治走向平庸政治。智性主义政治理念在政治社会的形成是公民的志愿选择，因此也就必须自觉遵守政治社会的法则。智性主义政治理念不仅重视智慧对政治社会的意义，也正视人类的缺陷。惟有理智与智慧才能真正看到自己的缺陷，这种对智慧的认识和对缺陷的正视使立宪政治制度得以确立的同时，也使立宪政治成为公民自己的选择。（三）制度主义制度文明的进步是西方政治哲学的永恒课题。可以说，没有近代政治哲学家以现代的眼光来讨论制度设计问题，就没有今日这种比较发达的西方制度文明。其一，从制度精神看，近代西方政治哲学家进行制度主义政治设计所坚持的是理性主义的政治思维。为了保证公民权利的实现，不仅要对掌握公共权力的人，而且从根本上看要对公共权力本身进行限制，从而实现政治社会生活的制度化。公民权利与国家权力之间关系的制度化构成了现代宪政精神的出发点和归宿处。其二，从制度的安排看，近代西方政治哲学家从制度与民情、制度与政治生活两方面来论证宪政秩序的制度设计。在制度与民情上，近代政治哲学家强调政治制度的设计必须与一国的国民性相适应。另外，在制度与政治生活的关系上，近代西方政治哲学家强调规范的制度是政治生活良性运行的保证，这从他们对自由的认识上就可明显地反映出来。他们认为自由从来就不是绝对的，没有绝对的自由。在一个营造和谐生活的社会之中，任何自由都不是毫无限制的。极端的自由就是走向不自由。在自由与不自由的临界点，制度就应运而生。人类社会的自由就是做制度、法律所许可或未禁止的事情。（四）个人主义个人主义成为西方现代立宪政治的合法性基础，它表现出了西方社会在宗法化纽带和权威日益脆弱的过程中对个人权利的合法性论证的关注。为防止政治权力对生命、自由和财产等个人基本权利的侵犯，近代西方政治哲学家大多主张对公共政治权力设定限制。在近代西方哲学家那里，个人权利是原点，是最基本的，政治权力是经个人认可而产生的。政治权力不是凌驾于个人权利之上的，而只是个人权利的守护者。个人主义的政治取向反映于社会与国家关系的定位上。近代西方政治哲学家认为，社会是个人权利的摇篮，社会总是促进个人基本权利的实现，而国家在本质上则是对个人权利的束缚，虽然它应履行保护个人权利的职责，但保护和侵害是一个问题的两个侧面，保护越多，限制也就越大。个人主义的政治取向最鲜明地体现在对财产权的认可和尊重上。近代西方政治哲学家普遍认为，财产是人们生存的保证，人要生存，就必须要有财产。如果没有财产，就失去了人之为人的尊严。对财产的保护，就是对人的尊重。据此，政治改革必须以保证成立责任政府为宗旨，政府必须是代议制，以便约束权力的滥用和暴政的推行，取消垄断和特权。时至今日，这仍是西方政治文明的普遍信念。b)当代中国立宪政府的理论基础马克思主义基于对人类社会发展内在规律的研究，揭示了作为人类社会发展的必然趋势的社会主义的本质规定性，这些本质规定性也就成为现实社会主义实践的指导原则，也即当代中国立宪政府的理论基础。（一）人民民主人民民主是无产阶级及其所建立的社会主义社会对民主的具体要求。中国共产党把人民民主视为中国社会主义民主发展的本质要求。中国共产党提出的“人民民主”这个概念，比列宁习惯用的“无产阶级民主”这个概念，更符合社会主义本质要求。在“人民民主”这个概念中，“人民”这个概念是个政治概念，具有明显的阶级性，而“人民民主”的本质就是劳动人民的统治。既然“人民民主”是一种阶级统治，因此，其表现形式必然是民主和专政的有机统一。这种有机统一关系体现在两个方面：第一，民主和专政之间各自具有相对的独立性，这种相对的独立性是基于民主和专政所承担的功能不同，因此，它们之间的有机统一体现为相辅相成、相互促进的关系，而不是相互可以替代的关系。第二，民主与专政的有机统一，是通过制度和法律这个中介来实现的。如果没有提供劳动人民实现民主和阶级专政的一套制度和法律，那么，劳动人民不论是实现民主还是实现专政，都可能对人民民主专政的整体构成直接的危害。（二）民本主义民本主义所强调的是人民利益为党和国家的最高利益，党和国家应全心全意为人民服务。民本主义的价值核心就是为人民服务，这既是作为执政党的中国共产党的性质所决定的，也是中国作为社会主义国家的国家性质所决定的。为人民服务这个原则实际上包括三个层次的内容：一是人民利益是最高的利益；二是为人民利益服务好坏是衡量一切工作的标准；三是党、国家和军队的性质决定了必须为人民服务，而且只有真正为人民服务，党、国家和军队才能获得真正的发展。中国共产党认为，要在为人民服务这个最高原则下赢得广泛的政治资源和领导基础，党和国家的领导必须做到以下两点：第一，把人民群众的利益要求作为自己制定政策的依据。第二，把人民群众的支持作为实现有效领导的动力与基础。在上述两大方面中，以人民群众的利益为依据，制定正确的路线、方针和政策是至关重要的，因为，它是赢得人民群众支持的重要基础。所以，改革开放以来，中国共产党十分重视路线、方针和政策的正确性、稳定性和长期性，并视其为党领导有力量的重要象征。（三）社会平等平等是社会主义的本质规定，也就是说，社会主义社会本质上是平等的社会。在社会主义实践中，社会平等既是作为社会原则而存在，同时也是作为制度的原则而存在。作为制度原则而存在的社会平等，其关注的是社会平等权利的保障和实现。在中国的现实条件下，作为制度原则的社会平等主要关注这几方面内容：第一，以宪法为最高权威，法律面前人人平等。党在宪法的范围内活动，遵守宪法和法律，反对任何形式的政治特权。第二，民族平等。民族问题的核心是民族平等。民主区域自治制度是中国共产党为保障少数民族自治权利，实现各民族平等发展而作出的制度安排。第三，性别平等。性别平等的最实质性的制度安排就是使“妇女重新回到公共劳动中去”。第四，对弱者的关怀。（四）集体主义集体主义最早是用来表述社会组织和社会制度的概念，出现于自由资本主义时期的经济学家和空想社会主义者的作品中。随着共产主义运动兴起，集体主义就逐渐作为无产阶级在经济和政治上调整本阶级政治关系的一种政治原则而被提出，并一开始就与资产阶级的个人主义相对立。中国共产党作为无产阶级政党，从建党起，就把集体主义作为党的政治原则、组织原则和行动原则。在社会主义条件下，中国社会的基本利益关系是个人利益、集体利益（地方利益）和国家利益的关系。在集体主义价值取向下，这三者利益所形成的关系，在党的系统和社会系统中是有区别的。社会系统中这三者利益关系虽受到党组织内利益关系原则的影响，但还是有自己的特点，主要有以下两点：第一，在强调国家利益和集体利益的同时，也充分肯定集体利益（地方利益）和个人利益，做到国家、集体和个人三者兼顾。第二，在强调个人对集体、个人对国家和集体对国家之间的利益关系具有一定的服从性同时，也充分肯定了利益的不可替代性。而在当前我们建设社会主义市场经济和政治文明的今天，再强调这种政治化的集体主义显然是不合时宜的，而应从完整的意义上将个人与集体互为价值主客体，个人成为实体意义上的价值主体，集体是个体主体间关系意义上的价值主体，当集体作为价值主体时，个人的价值就体现在有利于集体的全面进步上。个人与集体的相互意义是，个人要生存和发展，就必须融入或参与一定的集体；同样，集体要有活力和取得进步，也必须吸纳或招揽具有一定个性和创造能力的个人。在个人利益与集体利益的关系上，保障个人利益是实现集体利益的前提，维护集体利益是实现个人长远利益的基础，努力形成能够促进个人和集体双向发展的新集体主义。五、现代立宪政府的制度构架及制度转型a)代议制度（一）代议机关的产生、性质和地位代议机关的产生在西方国家，代议机关通称为议会，泛指有权制定、修改和废除法律，即行使立法权的国家机关。现代的代议机关脱胎于西欧中在封建时期的等级会议。代议机关的性质代议机关的性质主要存在于代议机关与其选民之间的法律关系之中。通常有三种：1、委托说。此说认为组成代议机关的代表，各为本选举区选民的受托人。2、代表说。此说认为根据代议机关与选民之间的某种特殊性质的委托关系，代议机关作为一个整体对全国人民负责。3、国家机关说。此说主张，选民团体与代议机关都是国家的一种机关，两者之间不具有委托关系，其职权均来自宪法。代议机关的地位从理论上综合各分权论学者的论述，代议机关的地位可以归纳为两种观点：一是主张代议机关的地位应高于其他国家机关；二是主张代议机关与其他国家机关地位平行。从宪法和法律上分析，各国代议机关的地位大致有四种类型：（1）优越型；（2）三机关平列型；（3）行政优越型；（4）立法至上型。无论理论和法律上如何划分，但在实践中，代议机关的地位呈现出日益弱化的倾向，甚至一些代议机关仅起到“橡皮图章”的作用，这与行政机关日益强化的地位形成鲜明对比。（二）代议机关的组成和职权代议机关的组成当今世界各国代议机关的组成，主要有一院制和两院制之分。在宪法学界，关于一院制与两院制的一般比较的意见有如下几种：1、支持两院制。2、支持一院制；3、折中说。综观当今诸国代议机关的组成形式，往往与本国的特殊政治、历史条件密切相关，并不单纯是选择的结果。我国之所以实行一院制，不仅仅是由于单一制的国家形式，同时也有我国所实行的人民民主专政和民主集中制的原因。代议机关的职权从现世各国宪法规定和宪法实践上看，代议机关主要行使两大职权：立法权和监督权。立法权立法权是代议机关的主要职权，它通过运用直接或间接民主的形式把民众的意见和要求汇总起来，再经过一定的立法程序使其成为法律。监督权代议机关作为民意的表达机构，受到选民的监督和制约，同时又负有代表人民监督其他国家机关的责任。从各国宪法实践来看，代议机关的监督权主要通过以下几种方式实现。1、人事监督权。一是任命批准权；二是倒阁权和弹劾权2、质询权。即议会对于行政或其他事件，得以书面或口头，向政府提出质询，要求答复的权力。3、建议权。即议会各院对于行政或其他事件可单独向政府提出建议案。4、财政监督权。它又称钱袋权，是指议会有权审议批准由政府所制定的预算案，进而决定国家财政收入的支出情况，它是代议机关控制政府的重要手段。b)行政制度（一）行政机关的组织形式内阁制内阁制发源于英国，二战后为日本、德国、意大利等许多国家所采用。总统制实行总统制的典型国家是美国，二战后拉美等地区的一些国家都是以美国为范本建立了总统制。合议制合议制又称委员制，以瑞士为代表。（二）行政机关的职权现代政府以宏观经济管理为中心，行使着三项职能，即服务于市场机制的经济职能、科教文化职能、社会公共职能，由于其职能广泛，因此职权内容也很丰富，依据各国宪法，具体有以下几种。任免权各国元首依据宪法，一般有权对下属及司法人员行使任命权、免职权。行政执行权依照权力分工原则，行政机关有依照法律管理社会、经济事务的权力。法律权1、委任立法权：即行政机关依立法机关授权，有对被授权范围内事务制定法律法规发布命令的权力。2、职权立法权：即行政机关在其职权范围内，为执行法律规定，对法律未有详尽规定的，制定补充规则或实施细则的权力。3、公布法律权：各国宪法一般赋予国家元首或行政元首对立法机关通过的法律有签署并刊行以使其获得正式效力的权力。4、法律提案权：是指行政机关有向立法机关提出普通法律案及财政案的权力。外交权1、使节权：即接受外国使节与向外国派遣使节的权力。2、缔约权：即代表本国与外国缔结双边或多边条约的权力。3、宣战权：此项权力在有的国家是归于行政机关，有的国家则由代议机关行使。军事权即行政机关享有统帅和指挥全国武装力量的权力。但这项权力同样为代议机关所节制。除以上主要职权外，部分国家宪法还赋予行政机关，主要是国家元首以颁布荣誉勋章或奖励有功人员的荣赏权，以及对有罪人员宣布缓刑或赦免的权力。（三）公务员制度公务员制度的核心精神是中立原则，强调公务员作为整体，其所服务的对象只能是国家或国民全体，而不能是某一政党或某一部分国民。公务员不随政府的更替而更替，而是有自己独立的任用和罢免机制，对于公务员依法执行职务而造成的损害，一般是由国家负赔偿责任。三、司法制度司法，是指运用国家法律处理诉讼案件或非诉讼案件的活动，本质上为居中裁判的意思。司法制度是围绕司法权的运作和司法价值的实现所建立和形成的一系列制度的统称。大体上，它包括司法原则、司法体制、司法组织、司法程序、裁判制度、司法人员等方面。概括性地可分为大陆法系与英美法系司法制度两大类。大陆法系国家基本上可以包括法国、德国、意大利、日本、俄罗斯等；英美法系国家则包括英国和美国等。(一)法律适用上大陆法系司法机关以适用制定法为主，制定法是指由国家依照一定的程序予以制定公布法律，具有形式的条文。英美法系司法机关以适用判例法为主。判例法是由法院法官在审理具体案件过程中所积累起来的法律原则和法律规范的统称，具有不成文的特点。（二）法院组织上大陆法系国家一般有普通法院与行政法院之分。普通法院审理民事刑事案件，行政法院专门审理以国家或国家公职人员作为当事人一方的案件。但大陆法系国家内部又有不同组织结构。法国法国法院有普通法院和行政法院之分。普通法院分三级：（1）初审法院。（2）大审法院。（3）最高法院。法国行政法院由二级构成，最高行政法院与低级行政法院。法国的行政法院并不是行政机构，而是一个政治组织属于行政系统。德国德国的司法组织与法国的有很多共同之处，但由于德国是联邦制国家，因而有联邦与州两种司法组织。德国法院的类型包括普通法院、行政法院、财政法院、社会法院和劳工法院。日本日本法院设置基本上属于大陆法系，但比较特别的是，二战后的日本司法系统受英国影响，将原本独立的行政法院并入普通法院。在英美法系中英美两国的司法系统差别也很大。英国英国的司法系统分为最高上诉法院、高级法院和其他法院三个层次。（1）最高上诉法院包括上诉委员会和司法委员会。（2）高级法院包括上诉法院、高等法院和刑事法院。（3）其他法院是指大量的低级法院，包括郡法院和治安法院。美国美国的司法系统也分为联邦法院和州法院两个系统。联邦法院系统又分为：（1）宪法性法院：包括最高法院、上诉法院和地区法院这三级普通法院以及国会赋予宪法规定地位的某些专门法院，如权利申诉法院、海关法院以及海关和专利权上诉法院。（2）立法性法院，指联邦在各领地建立的地区法院以及另一些专门法院，如目前的税务法院和军事上诉法院。宪法性法院法官任期为终身职，但立法性法院法官则不一定。（三）实体法与程序法的侧重上大陆法系国家一般都奉行“实体中心主义”传统，认为实体法概括各种行为规则，确认各种权利和义务，是人类正义和理性的结晶，所以是法律的核心，程序法则主要是为了实现实体法中的权利和义务而设定的，因而是从属于实体法的。英美法系国家奉行“程序中心主义”，对程序给予很高的评价和地位，认为程序本身就意味着公平和正义。但是，现代的发展趋势是大陆法系国家也开始重视程序的作用，而英美法系国家也不是一味的依赖程序正义。（四）诉讼程序上大陆法系国家实行职权制。即法官在诉讼中以积极的审判者的姿态出现，不但可以依职权主动对案件事实和证据进行调查，而且有权对当事人实行纠问式审判。英美法系国家采取当事人对抗制，即法官在案件审理过程中仅起控制诉讼程序正常进行和消极听审的角色，法庭上的主动权交由当事人双方。（五）违宪审查制度上大陆法系国家对违反宪法案件的审理一般由专门设立的宪法法院来进行。英美法系国家一般不设专门的违宪审查机关，而是由普通法院审理这类案件。无论世界各国司法体系与制度有怎样的差异与不同，但作为人类宪政发展史上制度文明的象征之一，他们都分享着共同的核心价值与司法原则，即公平正义、司法独立、平等保护和程序中立，而这些既是我们共同的财富，也是人类的价值追求四、现代立宪政府的制度转型从现代各国立宪政治的发展动向，表现为由议会民主制向行政集权制的转变。在本节中，我们将重点探讨两个问题：（1）究竟是什么力量推动着这种制度的转型？（2）这种制度转型的演变途径究竟是什么？（一）制度转型的推动力量从古到今，一切制度转型的根本推动力量只有一种：利益。从君主集权制到议会民主制的变革过程中，始终是利益在主导着它的进程。当然，从历史发展到今天来看，是在经济上占主导的资产阶级利益群体掌握了主动。然而，时至今日，当民主的激励泛化起每个人，尤其是被统治者对自己权利的追求，且这种追求又从经济利益渗透到政治利益的时候，甚至是统治者资产阶级内部也已对经济状态、社会状态产生不满时，制度又不得不开始思变了。所以，利益作为深层次的力量，对制度转型的推动起着关键作用。而具体说来，又有三种力量现实地推动着制度转型。一是代表无产阶级和广大劳动人民利益的政治力量对资本主义所奉行的议会民主制的批评。二是代表资产阶级利益的政治力量，无论是主张通过社会改良缓和社会矛盾的资产阶级，还是主张加强资产阶级统治能力和管理效率的资产阶级，都对议会民主制下政府无力有效解决工业社会所带来的社会危机和政治冲突的状态提出了批评。三是日益高涨的民族主义力量也展开了对议会民主制的批评，主张在现有的立宪政治框架内进行民主体制的变革。（二）制度转型的现实演变途径虽然现代西方民主体制的变迁方式不尽相同，但总体归纳起来，主要存在以下几种方式：一是直接通过宪政体制改革，加强作为国家最高行政领导的总统的实际权力。这是法国向行政集权民主制变迁的方式。除了“左右共治”的特殊情况外，总统独揽大权的现象已成为法国现代宪政发展的模式与特色。二是通过加强政党的政府体制内外的实际统合作用，特别是把执政党党魁与政府首脑合一的办法，削弱议会与行政机构之间的抗衡关系，增强行政机构对政治决策过程的影响力。这是英国立宪体制变迁的途径。三是通过加强行政机关在立法活动中的实际作用，显示行政机关对国家政治生活、经济生活和社会生活中的重要性，这在美国表现得较为明显。不论各国是通过什么途径来实现自身的制度转型，它的目标都很明确，即力图建立一种合理的制度模式来满足社会利益分配的需要。第四章中国宪法与中国政府一、中国宪法的发展中国宪法的发展历程极为坎坷和崎岖。纵观近代以来旧中国的宪政运动和立宪历史，主要表现为三种不同政治势力所要求的三种不同性质的宪法。第一种是从清朝末年，经北洋军阀到国民党统治时期反动政府所制定的伪宪法，它是大地主、大资产阶级所要求的，第二种是中国民族资产阶级所要求的资产阶级共和国式的宪法，其惟一代表是孙中山临时政府时期所颁布的《中华民国临时约法》；第三种是广大无产阶级和劳动人民所要求的人民民主宪法，这种宪法以民主革命时期共产党所领导的各革命根据地制定的宪法性文件为其代表，最后发展为社会主义类型宪法。（一）我国宪法的产生历程中华人民共和国成立以后，加上《共同纲领》总共制定了五部主要宪法性文件。1、《中国人民政治协商会议共同纲领》1949年9月29日，由普选产生的中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》起临时宪法的作用。《共同纲领》除序言外，共7章60条。《共同纲领》在保卫新生人民民主政权、推动和加强民族法制建设、促进国民经济的恢复等方面，都发挥了极其重要的历史作用。2、1954年宪法1954年9月20日，新中国第一部宪法，在经过长达近两年的反复讨论和修改的基础上，由第一届全国人民代表大会第一次全体会议审议通过。该宪法除序言外，分为总纲、国微、首都共4章106条。1954年宪法是以共同纲领为基础，同时又是共同纲领的发展，对在当时推动社会主义事业的发展起到了巨大作用。但由于种种原因，这部宪法从20世纪50年代后期就不再发挥作用了。3、1975年宪法七五宪法是极“左”思潮泛滥化的产物，这部宪法于1975年1月17日由第四届全国人民代表会第一次会议通过。全文除序言外，共4章30条。在具体条文下，不但力图以根本法的形式使极“左”思潮合法化，而且内容大幅删减，使立法体系残缺不全，并使民主宪政遭到极大破坏。4、1978年宪法粉碎“四人邦”以后，我国开始逐步清理“左”倾路线的危害，但在“两个凡是”的阴影下，未能完全摆脱“左”的束缚的恶果，故1978年宪法就是在当时那种新旧历史交替时期错综复杂的历史条件下的产物。经过讨论和征求意见，1978年3月5日第五届全国人大第一次会议上审议通过了《中华人民共和国宪法》，史称“七八宪法”。该部宪法共4章60条，其结构与1954年宪法、1975年宪法基本相同。1978年宪法是对1954年宪法的继承和发展，但指导思想上“左”的倾向仍很明显，而且经济制度方面的进展也不大。5、1982年宪法“宪法的制定和修改，是同社会生活紧密联系的，是直接反映国家的政治生活和经济生活的发展变化的。”1982年，经过全民讨论和反复修改，第五届全国人大五次会议于12月4日以无记名投票的方式通过了《中华人民共和国宪法》，即现行宪法。1982年的《宪法》共4章138条，其基本指导思想是四项基本原则，确认“党必须守法”、维护宪法尊严原则以及设立特别行政区，实行“一国两制”。现行宪法是一部比较完善并且具有中国特色的社会主义宪法，它的颁布与实施把我国的社会主义民主宪政建设推向了一个新阶段和新高度。（二）现行宪法的修改与完善我国对现行宪法的修改是以宪法修正案的方式进行的。1、1988年宪法修正案1988年，顺应经济体制改革的需要，第七届全国人大一次会议于4月12日通过了宪法修正案。在《宪法》第8条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”；将《宪法》第14条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”2、1993年宪法修正案1993年3月29日，八届全国人大一次会议在1988年宪法修正案的基础上，又通过了第3条至第11条修正案。主要内容有：（1）在宪法序言部分确认了“我国正处于社会主义初级阶段”，接受“建设有中国特色社会主义的理论”的指导，并加进坚持改革开放，“从而完善了一个中心，两个基本点”的基本路线。（2）将宪法第7、16、42条中有关“国营”的规定改为“国有”，体现了全民所有制经济所有权与经营权相分离的精神。（3）规定“国家实行社会主义市场经济”。（4）将县级人大任期由3年改为5年。3、1999年宪法修正案1999年3月15日第九届全国人大第二次会议通过了六条宪法修正案。主要内容有：（1）确立邓小平理论成为我国社会主义建设的指导思想。（2）增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（3）确认了我国所有制结构和分配制度的变革。（4）规定了农村的双层经营体制。（5）提高了非公有制经济的经济地位。（6）将《宪法》第28条的“反革命的活动”修改为“危害国家安全的活动”。二、当代中国立宪政府的制度框架（一）立法制度1、我国现行立法体制我国现行的立法体制是1982年宪法对原有立法体制作了重大修改后确立的。我国现行的立法体制是一元、两级、多层次的立法体制。一元，指我国立法体制是统一的，不存在两个或两个以上并存的立法体系。全国人大及其常委会行使国家立法权。两级，指我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法权等级。多层次，指中央立法和地方立法又可以各自分成若干的层次和类别。2、我国的立法机关及其立法权限（1）全国人民代表大会根据宪法和立法的有关规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，享有最高的国家立法权。第一，制定或者修改宪法。第二，制定、修改基本法律。第三，立法监督。第四，其他立法权。（2）全国人民代表大会常务委员会根据宪法的规定，全国人大和全国人大常委会共同构成我国国家立法的主体，全国人大常委会行使的立法权包括：第一，解释宪法和法律。第二，制定和修改法律。第三，补充和修改基本法。第四，监督其他立法机关的立法。第五，其他立法权。（3）国务院根据宪法、国务院组织法和立法的规定，国务院有制定行政法规的职权。另外，国务院还有向全国人大及其常委会提出法律案和一定范围的立法监督的权力。（4）省级人大根据《宪法》第100条和《立法法》第4章的规定，省级人大立法权限涉及的范围包括：第一，为保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行所需规范的事项；第二，本行政区域内的地方事务。（5）自治区、自治州、自治县人大根据宪法、民族区域自治法和立法法的规定，民族自治地方人大及其常委会有权制定自治条例、单行条例。（6）国务院各部委及地方人民政府A、国务院各部委。可以制定规章。这种规章涉及的事项“应当属于执行法律，或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。B、地方人民政府。省级人民政府和某些中心城市的人民政府有制定规章的权力。第一，为执行法律、行政法规和地方性法规的规定所需要制定规章的事项；第二，本行政区域的具体行政管理事项。（7）中心城市的人民代表大会及其常务委员会省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。城市法规需要经省级人大批准才能生效。经济特区所在地的城市，除了可以制定城市法规外，还可以根据全国人大的授权制定特区法规。（8）法律与法规、规章的基本界限法律所涉及的事项和法规、规章所涉及的事项有原则性的界限。其一，法律是宪法的具体化，而法规、规章只能是法律的具体化；其二，法律规定的内容以创制性为主，法规、规章所规定的内容以操作性为主。（二）行政制度在我国，行政机关是人民代议机关的执行机关，是执行人民意志的机关，它对人民代议机关负责并报告工作。1、我国行政机关的范围我国行政机关的范围包括：国务院及其部门，地方各级人民政府及其部门，各级人民政府的派出机构。特别行政区的国家机构除了立法会和法院以外也都属于我国国家行政机关的范畴。2、行政机关的内部关系国务院是最高国家行政机关，统一领导地方各级人民政府。各级地方人民政府除了对产生它的同级人民代表大会负责并报告工作外，必须向上一级人民政府负责并报告工作。行政机关一律实行首长负责制。各级政府首长既要对同级人大负责，又要对上级行政机关负责。部门首长既要对同级政府首长负责，又要对上级政府的职能部门负责。3、我国行政机关的职权划分（1）国务院的职权国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的职权大致可以概括为以下几方面：（1）行政法规的制定、发布权。（2）行政措施的规定权。（3）向全国人大和人大常委会提出议案权；（4）对中央和地方各级行政机关的领导、监督权。（5）对国防、民政、文教、经济等各项工作的领导和管理权。（6）对外事务和华侨事务的管理权。（7）行政人员的任免、奖惩权。（8）全国人大授予的其他职权。（2）国务院各部门的基本职权各部和各委员会有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内发布命令、指示和规章。（3）地方人民政府的职权地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，它的职权主要是管理本行政区域里的行政事务。此外，地方各级人民政府还有向同级人大提出议案的职权。这种职权也是实现行政管理目的的有效手段。4、行政机关与人民代表大会及其常委会的关系（1）中央行政机关与全国人大及其常委会的关系第一，依据宪法，国务院总理由全国人大根据国家主席的提名决定产生。国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长由全国人大根据总理的提名决定产生。第二，中央政府接受全国人大的监督。第三，中央行政机关受全国人大常委会的监督。（2）行政机关与地方人大及其常委会的关系第一，国务院的地位高于地方人大。省、自治区、直辖市和其他中心城市的人民代表大会制定的地方性法规不能违反国务院颁布的行政法规。第二，上级行政机关尊重下级人大的立法权。第三，地方政府由同级人民代表大会产生并受其监督。第四，县级以上地方行政机关受同级人大常委会的制约。（3）特别行政区的行政制度构架特点1、特别行政区行政长官（特首）既是特别行政区政府的首长，又是特别行政区的首长，代表特别行政区。2、特首与特别行政区政府共同行使特区行政权3、与特别行政区有关的外交事务和特别行政区的防务由中央政府管理。4、行政会议（行政会）作为特首的决策咨询机构，直属特首。5、廉政公署和审计机关独立工作，直接对特首负责，具有特殊的地位和作用。6、香港掌管刑事检察权的机构是律政司，在政府序列;澳门的检察院为独立机构。（三）司法制度在我国，司法制度主要是由人民法院和人民检察院构架。人民法院根据宪法和《人民法院组织法》的规定，人民法院是依法独立行使国家审判权的机关。1、人民法院的组织体系包括：（1）基层人民法院。县、自治县、不设区的市和市辖区人民法院是基层人民法院。（2）中级人民法院。省、自治区内的各地区，分区县的市（省辖市，自治区区辖市）和自治州设中级人民法院。(3)高级人民法院。省、自治区和直辖市设高级人民法院。（4）我国专门人民法院。我国的专门人民法院有军事法院、海事法院和铁路运输法院等。专门人民法院由全国人大常委会产生。（5）最高人民法院。最高人民法院是国家的最高审判机关，除了特别行政区的案件外，对其他一切案件都有权审判，但一般只审理特别重大的案件。最高人民法院还具有解释法律的职权。另外，最高人民法院有在人大提出议案的权力。2、人民法院的审级制度和上下级关系。我国实行两审终审制。在整个法院体系，上下级人民法院之间的关系不是领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的工作。上级法院的监督职能主要是通过审理上诉、抗诉、申诉案件的审判活动实现的。3、人民法院的工作责任制。（1）人民法院的责任是：人民法院行使审判权，制裁违法，保护合法。（2）人民法院的责任主体:人民法院实行集体负责制，具体案件由合议庭集体负责，重要事务和特殊案件由审判委员会集体负责。（3）人民法院的责任对象：各级、各类人民法院向产生它的人民代表大会或者常委会负责。人民检察院1、人民检察院的组织体系。我国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。专门人民检察院包括军事检察院、铁路运输检察院等。2、上下级人民检察院之间的关系。上下级人民检察院之间的关系是领导和被领导的关系。3、人民检察院的主要责任是：（1）侦查部分刑事案件。（2）批准逮捕。（3）提起公诉。（4）监督法院。5、司法机关与人民代表大会的关系1、司法机关由人大选举产生并对其负责。两院由人大选举产生，对人大负责并报告工作。全国人大及其常委会制定的法律，两院必须坚决贯彻执行；两院对其自身的执法情况，必须定期向人大或其常委会报告工作，并接受人大代表的质询。2、人大对两院的工作行使监督权。人大对两院的一切工作都可以行使监督权，它的监督既是具体的又是原则的。6、司法机关对行政机关的关系我国的司法机关在某些方面对行政机关的工作还是可以发挥制约作用的。主要体现在三点：（1）司法机关通过对行政工作人员的法律监督实现对行政机关的制约；（2）司法机关通过审理行政诉讼案件制约行政机关的具体行政行为；（3）司法机关有权要求行政机关配合正常的司法工作。重点：1、现代宪法产生的一般条件；2、社会主义类型宪法的共同特征；3、集体主义与个人利益的关系；4、现代宪法的发展趋势；5、代议民主制的内涵；6、我国的依法治国方略与西方国家的法治原则有何不同；7、中国立宪政府的理论基础；8、代议机关的地位、职权；9、西方现代立宪政府制度转型的推动力量；10、当代中国宪政府的制度框架和职权。难点：现代西方立宪政府的理论基础。公共管理（MPA）简明读本（第二篇公共行政）第一章公共行政概论一、公共行政的含义、功能及原则（一）共行政的含义对于现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。1、政府的组织结构。从政府的组织结构来考察公共行政，有“小政府”和“大政府”的两种观点。2、从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。3、从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。以上三种典型的观点都有其合理的部分。但这些定义也存在着一些缺陷。在吸收以上观点合理部分的基础上，我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务，即政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于其管辖范围，在私人事务方面政府不是权威，这就是为什么我们通常在行政前面加上“公共”两字的原因。第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。（二）公共行政的功能现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着如下功能。提供公共产品公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。非排他性是指公共产品在技术上都不易排斥众多受益者，即公共产品的受益对象具有公众性；例如国防，就是一种典型的非排他性公共产品。非竞争性是指由于公共产品具有不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。例如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性公共产品。公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品范围。政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。2、实现社会公平社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕，这是符合广大人民的共同利益的，也是社会主义优越于资本主义之处。社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，即按每个人以其能力和努力程度的贡献大小进行分配。第二是需求标准，即根据生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现。第三是机会均等标准，这一标准关系到过程公平与否的问题，而不是指分配公平本身。政府实现社会公平通常结合上述三个标准。但不同的国家对公平标准的侧重有所不同。政府围绕这三个标准建立一些制度来推进社会公平，如税收制度、社会保障制度、社会救助制度等。3、实施管制政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制。（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制。（3）针对外部不经济问题的管制。（4）针对非价值物品的管制。（5）财税、金融政策方面的管制。（6）社会福利和社会保障制度方面的管制。（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制。（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制。（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英、美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的管制也是大量而普遍的。4、宏观调控政府调控经济能够优化资源配置。政府的宏观经济政策能有效地调整总供给和总需求，弥补市场不足，抑制通货膨胀，熨来经济周期性波动，使社会资源得到充分的利用。协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定地发展。特别是在中国，政府承担着组织改革、培育市场主体、促进市场发育的任务，其宏观调控功能显得尤为重要。政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定，没有通货膨胀。（3）经济持续均衡增长。（4）国际收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等竞争的机会。（6）控制人口。控制人口数量、提高人口素质已成为宏观经济调控的重要目标。（7）保护和改善生态环境。（8）合理配置资源，实现区域经济协调发展。（9）控制外部性。外部性是市场交易的负效果。外部性影响到交易双方以外的“第三方”所产生的直接后果。这种效果可能是积极的，也可能是消极的，需要政府进行宏观调控，减少消极后果，扩展积极效果。（三）公共行政的原则现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则：1、法治原则依法行政是现代公共行政的基本特征之一，也是现代公共行政的要求。依法行政是依法治国的一个核心内容。依法行政首先必须有法可依，执法必严。其次，依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。再者，依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。如果司法不独立，它就不能有效、公正地调节政府和民众以及和其他社会组织的关系。2、服务原则现代政府是由人民大众产生的，我国宪法也确立了人民组织政府的权力，这表明了政府与公民之间的一种基本关系，这一关系表明政府的本质是为人民服务。服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。政府对社会大众的愿望和要求不仅不能无动于衷和无所作为，而且必须作出迅速反应，它是现代行政的基本要求之一。此外，政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。现代政府若不遵循服务原则，它就变成一个追逐自身利益的、享有特权并与社会大众相对立的利益集团。3、效率原则政府的活动在任何场合下都要坚持效率原则。这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，有效性的基本层面是活动的合法性；其次是体现活动的效益，包括社会效益和经济效益。二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。4、责任原则责任是与权力相对而言的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任，行政学指出这是权责相称。责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。二、公共行政的理论和实践（一）西方的公共行政理论西方现代公共行政理论的研究开始于19世纪末和20世纪初，从学派的角度对西方（尤其是美国）的公共行政理论作一归纳，有以下几种学派1、古典学派，也称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。今天，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派有三位重要的代表人物。首先是被称为程序学派创始人的法国人亨利••法约尔。其次是德国社会学家马克斯••韦伯也是古典学派的又一位重要代表人物。第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒，泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。2、行为学派行为学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。20世纪20年代末30年代初，在哈佛大学教授梅奥的带领下，著名的霍桑实验取得了重大成就。霍桑实验用“社会人”概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。3、决策学派西蒙认为“管理就是决策”。林德布罗姆认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。埃佐尼的综视（也称混合扫描）模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。4、系统学派切斯特•巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。5、经济学的贡献20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为一种良好的政治制度应达到这样一种壮况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运作。(二)转型时期的中国公共行政中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。转型时期中国公共管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化（当然，中国公共行政改革也促进了市场经济发展和完善），以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题。1、政府定位问题政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。在计划经济时代，中国政府是全能型政府，随着市场和社会的出现，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的消弱正是市场和社会成长的一个必然结果。2、政府官员问题官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力，这使得官员的道德伦理日益成为不容忽视的问题，官员腐败成为全社会关注的焦点之一，也是当前中国政府官员面临的最大考验。3、制度建设和创新问题制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。制度在中国的公共行政从传统走向现代的过程中也应该发挥至关重要的作用。4、依法行政问题依法行政是依法治国的关键。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保证。依法行政集中反映了现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。5、观念更新问题市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种全新的思维，这首先要求进行观念的更新。其次要有世界眼光，全球经济一体化和中国加入WTO都要求中国政府在许多方面必须按照国际规则行事。了解世界，才能更好地把握中国公共行政的发展趋势。（三）知识经济社会与公共行政知识经济社会正在向我们走来。这表明，知识已成为生产过程中的主导方面，成了社会财富创造的最主要的来源。知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化：首先，从等级行政向网络行政的发展。网络行政使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行专递。网络行政的公开度将得到极大的提高，这既有助于政府从更广的范围了解情况，也有助于社会对政府的监督。其次，从精英行政向大众自治发展。随着人民受教育程度的提高，大众对行政系统的监督会越来越普遍。精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与式的运作所取代，这是一个社会最终走向民主的必然要求。再次，从官僚式行政向企业式运作的发展。官僚式的运作表现出按部就班、准确、照章办事、注重程序，也表现出僵化、保守低郊和不计成本。企业式运作注重对效率和成本效益的考虑，把市场机制引入了公共管理。它促进公共行政的某些职能不再由政府统包，而可以由其他机构承担。第二章行政组织一、行政组织及其类型（一）行政组织的含义行政组织是一种社会组织，它一般是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排而构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。行政组织的含义表现为两个方面：一是行政组织的结构和体制，即它的静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等；二是行政组织的运行机制，即它的动态方面，包括组织中非正式组织的运作、组织冲突以及组织发展等。行政组织是静态结构与动态过程的统一体。它通常由四大要素组成：（1）物质要素。（2）精神要素。（3）环境要素。（4）目的要素。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。（二）行政组织的目标目标是组织的基本要素之一。没有目标，组织就失去了存在的价值和依据。组织目标是组织活动的方向，是组织奋力争取所希望达到的最后结果。组织目标的作用主要有：（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运行的前提；（2）为组织成员的考核提供主要依据；（3）对组织成员有激励和鞭策作用；（4）为组织成员自我引导确立标准；（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；（6）为组织选择和运用人、财、物等资源提供依据。目标的确立要遵循以下几项基本原则。第一，目标要明确。第二，目标要统一。第三，目标要以社会责任为基础。第四，目标的范围要适中。第五，目标的设计要有层次性。第六，组织性质不同，目标设计也不一样，如为政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待。第七，目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现。（三）行政组织的设计原则综合国内外的研究，我们将组织设计原则归纳为以下几点：（1）命令统一原则。（2）精简精干原则。（3）效率原则。（4）分工协作原则。（5）权责一致原则。（6）幅度适中原则。（7）权变原则。（8）法制原则。（四）行政组织的类型行政组织依其工作性质和作用为标准，大体可分为以下几种类型。1、中枢机关。又称首脑机关。它是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。2、职能机关。职能机关是在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。3、辅助机关。辅助机关是为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合型机关。辅助机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。4、幕僚机关。又称咨询机关或者参谋机关。5、派出机关。如我国省政府下设的行政公署等。二、静态和动态的行政组织（一）行政组织的结构行政组织的结构，包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型。行政组织的结构包括纵向结构与横向结构两个方面。行政组织的纵向结构又称组织的层级化。行政组织的纵向结构是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的的纵向等级模式。行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系，这就必须要处理好行政层次和行政幅度的关系。行政层次是行政组织中的层级数目。行政幅度又称行政控制幅度，科学的行政幅度没有一个统一的标准。它的宽窄与以下四个因素有关：（1）行政层次。（2）组织内权责划分程度。（3）组织成员的素质。（4）组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度等也影响行政幅度的宽窄。行政组织的横向结构又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机关之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。行政组织的横向结构按不同角度和标准进行划分，主要有：1、按地域划分。如我国全国划分为若干个省（自治区）、市。2、按管理职能划分。如我国的国务院办公厅是综合部门；各部委则是职能部门，专利局则属直属部门。3、按管理程序划分。如决策、执行、信息、监督、辅助等部门。组织结构形式的改革呈现以下新的特征。扁平化西方许多企业和政府组织结构形式已经开始向扁平化方向发展。所谓组织扁平化就是指通过减少行政管理层次，裁减冗员，从而建立一种扁平化组织结构。扁平化结构具有自身的优势。但扁平化组织结构也可能造成权力分散，管理控制减弱的弊端。团队化所谓组织结构团队化，就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化组织分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。（二）行政组织的体制行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式。1、首长制与委员会制这是依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分的。首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。首长制和委员会制都有优点和缺点。因此，在行政过程