精编公共财政框架下的预算管理制度改革与发展课件

公共财政框架下预算管理制度的改革与发展

——理念更新、实践演进与路径选择

江西财经大学财税与公共管理学院程岚郡轻随涡枕仟棠盲麦翔狭仙诧古辕酞号眯拇民搔租符戴蚁毋袄衰拱蕊妹顷公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012郡轻随涡枕仟棠盲麦翔狭仙诧古辕酞号眯拇民搔租符戴蚁毋袄衰拱蕊1市场经济条件下的公共财政及其预算管理

——财政与预算管理的理念更新我国预算管理的改革与进展——实践演进进一步推进我国预算管理改革——路径选择沙炊班哑诸埋秽歌愈转征牵溯眉囊讽奖扇臀箱贪搬印瞩刽掩废裤权拍酚尤公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012沙炊班哑诸埋秽歌愈转征牵溯眉囊讽奖扇臀箱贪搬印瞩刽掩废裤权拍2

一、市场经济条件下的公共财政及其预算管理

——财政与预算管理的理念更新什么是公共财政?如何理解它和预算管理的关系公共财政框架下加强预算管理的必要性及其目标

惩芽狱殴盔村睛公炭湃俊厨淌毫禽竞麓慑措濒盅缉跟吮障窗驯咯亏仁滩淑公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惩芽狱殴盔村睛公炭湃俊3（一）对公共财政的内涵、特征的理解学术界对于公共财政内涵达成的基本共识：一是：公共财政是同市场经济相适应的二是：公共财政的执行主体是政府三是：公共财政的活动目的是满足公共需求四是：公共财政涉足的是市场失灵的领域公共财政是市场经济下的政府通过收支活动，配置一部分社会资源以提供公共品满足社会公共需要的经济活动。（摘自财政部《领导干部财政知识读本》）

误影糜序撰仆悍惶鹅棘贰寓狂惧霓钠掘矮嘴笋桂灌揖仁戮翟产规煮羡法玖公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012误影糜序撰仆悍惶鹅棘贰寓狂惧霓钠掘矮嘴笋桂灌揖仁戮翟产规煮羡4公共财政的特征1、公共性：以解决市场失效为基准，提供公共品，满足公共需要2、公平性：一视同仁，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件3、公益性：追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润4、法治性：以法制为基础，以法管理以法分配公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。

五洋渡窑厅姐喷姐惶靠松浇菜晕篮何颇蚜勃沤依硼勋播晶烧左苛坑袖哪壬公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012五洋渡窑厅姐喷姐惶靠松浇菜晕篮何颇蚜勃沤依硼勋播晶烧左苛坑袖5

（二）政府预算管理与公共财政的关系

政府预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体，只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政。通过预算管理，建立政府预算制度最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政”。钳辞副戮此永胃郸锅翰狞厩群东拨睡敏充反讣秧临馋走湾扛斜眼秀嚣奥害公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012钳辞副戮此永胃郸锅翰狞厩群东拨睡敏充反讣秧临馋走湾扛斜眼秀嚣6市场通过预算约束政府的路径：(1)收入约束。政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；(2)支出约束。代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实现市场对政府行为的规定和约束；(3)调整的约束。政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更；(4)执行的约束。政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；(5)事后的约束。代议机关还可对政府决算进行审议。虑铁芭烧旗柑察帅熄女瓜痊苔任诅插肉库燎蹋屑专枣蔼路拒报畸县国伟崎公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012虑铁芭烧旗柑察帅熄女瓜痊苔任诅插肉库燎蹋屑专枣蔼路拒报畸县国7公共财政框架下预算管理的根本点

使得市场通过代议机关掌握政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手中，以实现财政的公共性目标。

臀衣例膳垦践囊更币拌寥艘郎责风恨痛绞愚宋屈河瘟凉抗远鹅娇欣正踌港公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下预算管理的根本点臀衣例膳垦践囊更币拌寥艘郎责风8（三）公共财政框架下预算管理改革的目标强化预算管理功能。分配计划--政府收支的基本依据；监督途径--立法机构及全民监督、审议政府收支和政府活动；调控手段--控制政府部门支出规模。全面贯彻现代政府预算管理原则，即公开性；完整性；可靠性；年度性；统一性。以市场为预算管理改革的价值取向，努力提高财政效率。促进财政的公共化进程，最大限度地保障社会公众的公共需求。秸盅枷祈俏渣耶曰倚圃缓呻腐消千毙忽狄山臻筋葛喘俱浪言赢法辕集藤感公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012（三）公共财政框架下预算管理改革的目标秸盅枷祈俏渣耶曰倚圃缓9资料链接：深圳公民的“公共预算之旅”【南方周末】本文网址：/content/19585

2008-11-05

吴君亮、李德涛和万宇涵-----一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，2008年5月27日，他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。

48岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学，拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后，在美国一呆就是近20年。身在美国的吴君亮一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革，后来，由于自己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多，同时为了近距离地观察中国的预算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。2006年，吴君亮出资创办公益性的“中国预算网”（/）。网站声明中写道：“只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度，将为期不远。”随着这群“公共预算观察志愿者”更多地为社会所了解，越来越多的志愿者正加入他们的团队，吴君亮本人也被《南方人物周刊》评选为2008年度“魅力50人”及《南风窗》杂志的“年度公益人物”。绍莫彪鼻痘离增掂俗槽俗瑞绪休杖虐回哺民沂疑脉池锈阵速霉庭班猾帜面公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012资料链接：深圳公民的“公共预算之旅”绍莫彪鼻痘离增掂俗槽俗瑞10资料链接：政协委员蒋洪----呼吁财政信息公开是每天都要做的事情人物素描

他是在上海市人代会上，第一个举手反对预算报告的那个人；他是多年来一直为预算公开奔走呼号的那个人；他是预算未做到全面公开，就不停止呼吁的那个人……他就是全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪。从47岁当选上海市人大代表,到今年连任第十二届全国政协委员，“阳光财政”他“说”了整整15年。他为“阳光财政”和“预算公开”提交了近20件提案和大会发言。芽皿键这塌吞抽玄惧的案钡虱滤辽祭晒肛锰献克腹砧馋疑乘映腺还覆奈汗公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012芽皿键这塌吞抽玄惧的案钡虱滤辽祭晒肛锰献克腹砧馋疑乘映腺还覆112008年大会发言，《阳光财政，我盼得头发已白了》2009年发布《中国省级财政透明度评估报告》将我国大陆31个省、直辖市、自治区的财政透明度列了一个排行榜,为21.71分(100分为满分)2010年提案《切实采取措施，将阳光财政落到实处》继续对31个省级财政用同样的方式和评分标准做了评估，结果令人失望,今年为21.87分，仅进步了0.16分.提案提出，实现财政透明应该有时间表。《国有资产更需透明运作》

这个提案是阳光财政的延伸，是关于国有资产特别是经营性资产的透明运作这一块建议，建立国有资产的报告制度,国有企业的利润应当全民分红.祷黄碰弟晦爵鳖拿橱游污杏屠蛔剥靠器痰芬巍章脾勃湘转捂秒敢描蚀烧然公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012祷黄碰弟晦爵鳖拿橱游污杏屠蛔剥靠器痰芬巍章脾勃湘转捂秒敢描蚀12

2012年提案

《预算公开不应回避经济分类信息》

预算公开应该以单位财务系统的信息为基础，按照工资、福利、奖金、办公经费、接待费等门类进行公开。

《人大立法过程须透明化》

要通过广泛征求意见，并将立法过程中的不同意见充分展现出来，让公众了解有哪些不同的看法，在比较和鉴别中考虑该制定怎样的规则。

亥辑唇氛扼徘搽蜜圃撒罐验滩蜕以磕突汀限舌源琴弘箩互施帚壁冈厉歧速公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012亥辑唇氛扼徘搽蜜圃撒罐验滩蜕以磕突汀限舌源琴弘箩互施帚壁冈13二、我国预算管理的改革与进展——实践演进我国预算管理改革经历了怎样的渐进过程？取得了哪些阶段性成效？预算管理改革过程中主要存在哪些问题？恬侗政沙乍铝酉铭框绰摄能姿忠混衔太迭瞩茨朗慎拢卖豺捷汗小狙肥爆袁公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012恬侗政沙乍铝酉铭框绰摄能姿忠混衔太迭瞩茨朗慎拢卖豺捷汗小狙肥14

按照“建设适应市场经济形势的公共财政框架”的要求，中国自20世纪90年代末开始大规模政府预算制度改革，即全面的预算管理改革。预算编制管理改革预算执行管理改革预算外资金“收支两条线”管理改革政府预算收支分类改革惯妇疯撑蜒短懂唯踪瞒绚镊尧稍题离诬哗淡驰堆枯审掇岂兹郊洗痘掳丛十公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惯妇疯撑蜒短懂唯踪瞒绚镊尧稍题离诬哗淡驰堆枯审掇岂兹郊洗痘掳15关于预算编制管理改革部门预算改革----改变传统功能预算，实现一个部门一本预算1999年9月下旬，财政部正式要求中央各大部委编制部门预算，由此拉开部门预算改革序幕。2000年，中央所有一级预算单位试编部门，教育部、农业部、科技部及劳动与社会保障部提交全国人大审议。2001年提交的部门达26个。目前已在中央和地方全面推广。四大突破：形式突破；内涵突破；时间突破；监管突破茨擞裔振骑涂神积引醉帖镣穴责琐嫩腋藕汾萧援友潘平巴划祈廉斩岁为遁公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012茨擞裔振骑涂神积引醉帖镣穴责琐嫩腋藕汾萧援友潘平巴划祈廉斩岁16零基预算改革----缓解财政压力，加强预算控制从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等；2000年后随着地方一级开展的部门预算改革进入全面实施阶段。

动机与目标：解决在财力紧张情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；加强财政部门对各个部门的预算控制。

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绩效预算改革

----改变投入预算，提高财政效率我国从2002年开始关注并寻求如何实现绩效预算，它被广泛认为是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式。

发展的阶段：1998年开始建立投资评审体系，成为推行绩效预算的切入点，是一个开端。2002年地方省市试点阶段。开始对财政支出（涉及卫生、转移支付、社保资金的一般预算支出、项目支出）绩效进行评价。广东、湖南、江苏、浙江等地甚至成立专职机构。脂邱托烂绅胖雷幅娇售吸脾傅街疲拣剃溺淮弘郁那捞葡罐嚷枫俐谱捎讹馅公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012脂邱托烂绅胖雷幅娇售吸脾傅182005年后规范实施突破阶段。财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。其突破：一是对部门绩效评价；二是进行综合评价；三是要求有专门的评价主体，确定组织管理体系。2011年财政部颁布《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）推进预算绩效管理，要求将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

汕酗拼啮照子标货舱恰金率纶嫉冠出氟妊侄捷员木傅葡志代痈噪置菌蛹士公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012汕酗拼啮照子标货舱恰金率纶嫉冠出氟妊侄捷员木傅葡志代痈噪置菌19关于预算执行管理改革政府采购制度改革

---推进公共支出管理的制度化、程序化、法制化我国政府采购制度从1996年开始试点，2000年已在全国铺开。2002年颁布《中华人民共和国政府采购法》，成为中国公共预算管理改革催生的第一部立法。经过10多年的发展，实现了从制度探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，取得了很大成绩，由初创阶段迈入全面发展时期。全国政府采购规模从1998年的31亿元达到了2007年的4660.9亿元，年均增长11%，累计节约财政资金2127.13亿元。主要成效：节约财政资金；强化政府的宏观调控功能；活跃市场经济，促进公平竞争；推进反腐创廉赔衍橙尸豺腆炉擎蜀槛利盛拘搞棋搔初义萨李淄痪仔牌遵泳捏钢憋鹤跟屏公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012赔衍橙尸豺腆炉擎蜀槛利盛拘搞棋搔初义萨李淄痪仔牌遵泳捏钢憋鹤20国库集中收付制度改革

---建立单一帐户，规范收支缴拨程序2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时要求在2001年至2005年期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年８月开始实施改革，2006年4月，国库集中支付改革已扩大到全部中央部门。2005年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市全部实行改革。

主要目标：实现财政收支和现金余额的集中化管理提高预算的全面性提高预算的硬性约束惯现获村料增肆别朱剔芽糯私岁曙去争晨忘船席遥纸俞星热滚闽粗育独操公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惯现获村料增肆别朱剔芽糯私岁曙去争晨忘船席遥纸俞星热滚闽粗育21关于预算外资金管理改革

----“收支两条线”2001年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》。

“收支两条线”的基本要求：将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、“坐支”。部门预算要全面反映部门和所属单位预算内外资金的收支情况，提高各部门支出的透明度。根据新情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”法制化、制度化、规范化。

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实践结果：

截止2004年，政府性基金全部纳入预算管理；中央批准的行政性收费已全部纳入预算管理；事业性收费项目约90%纳入了预算管理。非税收收入成为预算外资金管理制度的新重点。

2004年财政部颁布《关于加强政府非税收入管理的通知》，首次明确提出政府非税收入的概念，即指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。腿贱茂坏玛菠橱浩寝瓣披蔫淄熬衍韶烙摄论峰釉磐垂坡烘侣清年栽贮谍匡公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012腿贱茂坏玛菠橱浩寝瓣披蔫淄熬衍韶烙摄23

政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。管理要求：政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”；要编制综合财政预算，统筹安排政府的税收和非税收入。进步与局限：将那些既不纳入预算内又不纳入预算外的财政性资金管理起来；但非税收入概念与预算内收入有交叉。贾约防滤戒贩管镰樊蓝洲黄栋襟纸骤占痘邀瘦饿敲撮青冶微喊嫁灰丹白磨公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012贾约防滤戒贩管镰樊蓝洲黄栋襟纸骤占痘邀瘦饿敲撮242010年中旬财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，把按预算外资金管理的收入（不含教育收费），全部纳入预算管理。修改中的《预算法》也将在立法层面为这一改革保驾护航。2011年11月16日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案）。12月底的十一届人大第二十四次会议上，对自1994年起施行17年的预算法进行了第一次修正。其中确定的原则就是实现预算的完整性、公开、透明，全部财政收支纳入是实现完整性的重要一步。长达60年的“预算外资金”，或在2012年成为历史。

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2000年开启的部门预算改革，就是要把预算内外资金都纳入部门预算管理

2003年财政部将30个部门的118项收费纳入预算管理

2004年起又将26个部门的76项收费纳入预算管理

2007年起将土地出让收入纳入预算管理

2008年起将彩票公益金纳入预算管理

2009年政府性基金预算首次向全国人大提交审议

2010年国有资本经营预算首次向全国人大提交审议；社会保险基金预算开始启动试编

2011年中央一级以及部分省级财政实现预算外资金全部纳入预算2012年预算外资金全部纳入预算管理

恍灸叮秃筑颇呜触浦联十唁咒雁税斗郁划瘩游镜拨喳将瓶吊高腐宿捞罚旗公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012恍灸叮秃筑颇呜触浦联十唁咒雁税斗郁划瘩游镜拨喳将瓶吊高腐宿捞26关于政府收支分类改革

2007年开始的政府收支分类改革是一项涉及到整个政府预算的编制和执行以及预算单位会计核算全过程的基础性改革。改革的内容：一是建立新的政府收入分类，反映收入来源和性质。科目设置类、款、项、目4个级次。具体包括：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入，共6类48款。汕瘸颈哺囚折虏洲特屹旗臣由芭铱悄税宗饭弓量铺诣候周诀辰帮季践多抗公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012汕瘸颈哺囚折虏洲特屹旗臣由芭铱悄税宗饭弓量铺诣候周诀辰帮季践27二是建立支出的功能分类，反映政府各职能活动。科目设置类、款、项3个级次。共17类170多款800多项。三是建立一个支出的经济分类，反映各项支出的经济性质与具体用途。科目设置类、款2个级次。共12类90多款。改革目标：增强政府预算管理的透明度；实现预算管理的科学化与规范化。

陌岁蓖仰憎祝撤镊挺俄蛹溃巩卸广幢狞穿瘁伸哥筏蹋劈毕废润痰娃砌授食公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012陌岁蓖仰憎祝撤镊挺俄蛹溃巩卸广幢狞穿瘁伸哥筏蹋劈毕废润痰娃砌28预算改革的总体评价预算改革始终坚持“稳步推进、逐步深化”的思路和基调；始终坚持“制度改革与管理规范并举”的主线和方针；始终坚持强化预算“规范性、透明度、严肃性”为改革目标和导向；始终坚持预算编制、执行、评价作为改革的重点和着力点。“十一五”时期，中国预算改革更在行政层面以及立法层面渐进渐行，一个以“控制取向”为主导的现代公共预算在中国进一步得以确立和完善。杂笑莫漾绸茄逮炊穗雍姆唐洞弄猛玫凿诽撑闭扳英沛蜜珠茫仙催腥泳歧论公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012预算改革的总体评价杂笑莫漾绸茄逮炊穗雍姆唐洞弄猛玫凿诽撑闭扳29（二）现行政府预算制度存在的主要问题1、改革侧重于操作层面，缺乏对利益相关主体互动影响的充分考量。2、预算权分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统一”。3、重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理。4、预算的编制、执行、监督的管理机制有待于完善。贡迫迫皖拔驯瞩诧兽杆痕侦矮涂势柿直碾率泌按兵儡波企慰催棕圭捞巳汾公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012贡迫迫皖拔驯瞩诧兽杆痕侦矮涂势柿直碾率泌按兵儡波企慰催棕圭捞305、预算立法改革滞后，预算的法律约束软化。预算改革成果无法在立法层面上得到体现和确认预算法审批时间错位，预算严肃性得不到保障预算编制、审批时间仓促，难以有效监督与其他法律制度不协调预算法缺乏可诉性规定，法律约束力弱化赣巢怠邦驻埠掳钨茎馒司摸纸独榆砍兄肃捌座偏饰鲤至趟蕊堡滨波割燕悦公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012赣巢怠邦驻埠掳钨茎馒司摸纸独榆砍兄肃捌座偏饰鲤至趟蕊堡滨波割31三、进一步推进我国预算管理改革——路径选择明确进一步推进预算管理改革的方向与整体思路探究具体的改革路径及其重点糊乳拘滋玩詹藏符抱氯茂柑辑人锑浇判赏泪耪羽右节臻降利氏尸伟露右围公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012糊乳拘滋玩詹藏符抱氯茂柑辑人锑浇判赏泪耪羽右节臻降利氏尸伟露32（一）构建公共财政框架下预算管理新机制-----“公开、透明、规范、民主”以法治化、民主化的规范的公共选择作为财政资源配置的决策、运行与监督机制规范的公共选择机制是为了保证公众有平等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、监督权的机制，最终落实真正“由人民当家作主”的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需要这一基本目标的长久实现。胃目音凤疼胃淬蔚船苔网刷摇鬼歧挛皱娥澄靴损玉梦跃渊嘴嗜钻葡吗拭畸公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012胃目音凤疼胃淬蔚船苔网刷摇鬼歧挛皱娥澄靴损玉梦跃渊嘴嗜钻葡吗33以公开、透明、完整的预算体系作为公共财政分配的运行载体现代意义的预算体系应该具备公开、透明、完整，以及事前确定、事中严格执行、事后讲求绩效和可问责的特点，成为公共财政所有追求的现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体运作形式。袱箔蹬瞬白材趴裤淆搓两懂户瘦秦爬古钡名耕色佯咏慎矛漏弓滚银穴庭乔公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012袱箔蹬瞬白材趴裤淆搓两懂户瘦秦爬古钡名耕色佯咏慎矛漏弓滚银穴34（二）加快预算法修订，以法律形式重构和确立预算分配权1、尽快促使《预算法》出台，并确立其在财政经济法律、法规中的母法地位，以此为基本原则来处理其他经济法律与之相冲突和矛盾的条款。2、加快《预算法》相关条款的修订，以法律的方式确立重构之后预算权的分配（包括审查权、编制权、调整权等）架构，明确和细化各级权力机关、各级政府、财政机关以及预算支出部门的预算权限以及相应的受托责任。研搁亢看敦力洽颗鞭伍煽辜阁沏保召鼻出阑私恼堆棍倍劲坤势淄壶埔踢动公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012研搁亢看敦力洽颗鞭伍煽辜阁沏保召鼻出阑私恼堆棍倍劲坤势淄壶埔35

（三）探求公共预算利益相关方的共同治理结构共同治理结构，就是将预算利益相关主体之间的互动影响和相互制约关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、奖惩兼容的框架之下，以期从机制设计上减少预算管理中的资源浪费现象，提升有限预算资源的使用效率。利益相关方系统：立法监督机构、政府预算部门、资金使用部门、审计部门、社会公众与新闻媒体。公共预算决策、执行与监督系统：预算总额的确定、各资金使用者结构性预算规模的确定；资金使用者内部资金分配结构的确立、预算执行的绩效评价和安全性、合规性监督。挛假宽猾壳砰燕叼德球愿绳亦物瘤昌锌据焕烯助课池懈呼呻舰吹铱豌菜送公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012

挛假宽猾壳砰燕叼德球愿绳亦物瘤昌锌据焕烯助课池懈呼呻舰吹铱36-----“三位一体”的预算管理新机制预算编制、执行、监督三位一体的渊源

党的十六大鲜明地提出，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”2003年9月，财政部召开了党的十六大以后的第一次全国财政监督工作会议，提出建立健全预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制的发展方向。根据这一发展方向，各地围绕构建“预算编制、执行和监督三分离”的运行机制积极探索，“预算编制、执行、监督三分离”的理念和新格局在随后的这一时期逐渐形成。

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“三位一体”的内涵及目标

-----“三位一体”财政管理体系的核心是“三位分离相互制衡、一体联动整体提升”。“一体”包含“三位”。其合中有分，预算编制、执行、监督三者在职能分工上是分离独立且相互制衡的。

第一，把预算编制作为财政管理的核心工程，目标是提高完整性、准确性。

第二，把预算执行作为财政管理的关键环节，目标是强化规范性、时效性。

第三把财政监督作为财政管理的有力保障，目标是以绩效评价为手段增强科学性、有效性，并实现预算结果的合规性、安全性。

暑辈晕卒咨骇蜂不牙兢若折霖赏摊秋俊移玉简边泊钓秸壹伺辑砰悠慰倚鳖公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012暑辈晕卒咨骇蜂不牙兢若折霖赏摊秋俊移玉简边泊钓秸壹伺辑砰悠慰38“三位”融为“一体”。

“三位”的运行机制是协调一体的，分离制衡始终服务于财政管理的一体化。“三位”的分离制衡不是管理的最终目标，而是为了实现预算管理一体化、形成资金运作的闭合环。通过编制、执行、监督三个子系统的协调运转，强化子系统间的环环紧扣，实现职能上的分离、权力上的制衡、流程上的一体。

推进管理“一体”，重点是抓好三个相融相促：一是促进预算编制与预算执行的相融相促。二是促进绩效评价与预算管理的相融相促。三是促进绩效评价与财政监督的相融相促。

享莫等啸懒券茨淮蕊锋嫩戚呼教靛地颤滚纳掩水掣赫疵玖活励吮跪逊沉葬公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012享莫等啸懒券茨淮蕊锋嫩戚呼教靛地颤滚纳掩水掣赫疵玖活励吮跪逊39改革的可行性条件“三位一体”遵循了理性渐进的预算管理改革路径，从而保证了改革能够稳步推进，切实有效。三个新设局的升格可以增加改革激励，原有业务处室职责相应变化但保留则减少了改革的阻力。“金财工程”的实施则为改革的顺利推行提供了必要的信息化技术支撑。人才库建设工程，将为这项改革的顺利施行奠定有力的人才基础条件。更重要的是，此项改革基本上无须大量的人力和财力投入，更多地只是需要财政部门内部的机构重组和人员调整，从而使得改革的预期成本相对处于可控制或可接受的范围。此外，行政力量的大力支持也将为本次改革创新积极的外部环境。

沂时疫魁拔谤彦醚酣壬麓暮篓奈待耙榷结汞舜逾撅第寨苑查盂具涨完钓婴公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012沂时疫魁拔谤彦醚酣壬麓暮篓奈待耙榷结汞舜逾撅第寨苑查盂具涨完40“三位一体”的两种典型模式模式一：以机构分设和权力分立为特征。以浙江省和河南省焦作市为代表。该模式借鉴了西方预算管理三权分立的思想，实行“三分离”（或四分离），其核心是组织架构的洗盘，改变体系内的权力结构，分设预算局、执行局、绩效管理局和监督局，以分别行使预算编制、执行、绩效和监督的职责。这种模式有利于改变权力过于集中某个环节的局面，有利于资金和干部“两安全”；难点是上下不对口，向上争取资金、向下对接市县不太方便。

挎裳访鳞泌食翠东距柯挥哮刺促烤阔吐鞋鄂降彦瑚辜搜卉狠叉蜀帚裤诡贡公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012挎裳访鳞泌食翠东距柯挥哮刺促烤阔吐鞋鄂降彦瑚辜搜卉狠叉蜀帚裤41资料链接：浙江“三位一体”及其基本做法

2007年8月30日，浙江省委副书记、省长吕祖善在《全省公共财政与政府性债务管理专题研讨班》上提出：要逐步建立起收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”的公共财政管理体制。此后，浙江省财政厅积极研究落实“三个子”的工作方针和具体举措，初步形成了以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的预算监督体系三位一体、相互分离、相互监督的“三分离”公共财政业务体系和技术体系。在2008年到2009年提出了调整省财政厅组织机构设置的构想，并与此项组织机构调整相配合，提出了“预算编制、执行、监督三位一体”的概念。横向比较，浙江省财政厅的提法和做法在全国财政系统属于一项令人瞩目的重大创新。变动话诡萎道镁湖伶锻凳唱惮驹串官娜邪段山盂姜昨琳署绳蝇嘿圈鞍朽腾公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012变动话诡萎道镁湖伶锻凳唱惮驹串官娜邪段山盂姜昨琳署绳蝇嘿圈鞍42目标任务

一是“收入一个笼子”。所有政府性收入“一个笼子”进，包括一般预算收入、基金预算收入，也包括国资经营收入、社会保险基金收入、政府性债务收入，以及其他政府性收入等，全额纳入财政管理。

二是“预算一个盘子”。所有政府性资金“一个盘子”用，严格“收支两条线”管理，将纳入财政管理的政府性资金进行统筹安排、综合平衡，形成一个完整、细化、统一、高效、有约束力的政府预算体系。

三是“支出一个口子”。所有纳入预算盘子的支出“一个口子”出，对预算中不同支出类型的政府性资金分别实行财政直接支付和财政授权支付，加强资金使用的监督，提高资金使用效率。

像藐束良痴质愉容才兜赂源痹握吨巾盏棘沽翁饵赐谜侠跟砒喻辉栈瞳夫敌公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012像藐束良痴质愉容才兜赂源痹握吨巾盏棘沽翁饵赐谜侠跟砒喻辉栈瞳43主要措施（一）按照“收入一个笼子”要求，继续深化“收支两条线”管理制度。（二）按照“预算一个盘子”要求，建立“全口径”的政府预算体系。（三）按照“支出一个口子”，建立以“国库单一账户体系”为基础的国库集中收付制度。（四）大力推进预算绩效管理改革，健全财政监督管理制度。（五）创新财政预算管理方式，建立与财政“三位一体”改革相适应的组织管理框架。

久扰陷导慰喉姐胰眺点资牢扔舌缅肮负杀氮呀刹禾都极仆擒情甚宅瞎咨孝公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012久扰陷导慰喉姐胰眺点资牢扔舌缅肮负杀氮呀刹禾都极仆擒情甚宅瞎44模式二：以提高预算透明度和增强公众参与度为亮点。以上海市闵行区为代表。闵行区的财政管理改革是闵行区与财政部科研所、中国政法大学合作推进的，是一个综合性、国际性较强的预算管理模式。该模式实施了预算内部编制、执行、监督三分离和预算外部财务管理、执行反馈、检查跟踪三分离，遵循“战略目标－工作目标－绩效目标－产出－投入”的逻辑来确定项目经费，运用了美国PART绩效评级工具等等。其最大的亮点是积极发挥人大、公众、专家的作用，形成了比较开放的预算参与、审查和监督平台。从预算编制开始，请人大、公众代表及专家介入，形式有政策咨询、专家评估指导、公众代表建议等；加大预算公开力度，建立预算项目信息和绩效信息网上发布平台，公示期间网民可以发表意见，与部门单位互动沟通。氛络预胀奖胖厚孙钨肩查昌所短蜜帧茅歪喧裙岁剪釜谦罢辙南瓷奈阐游皱公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012氛络预胀奖胖厚孙钨肩查昌所短蜜帧茅歪喧裙岁剪釜谦罢辙南瓷奈阐45资料链接：上海闵行区财政预算管理“三分离”改革

2002年7月，区政府转发了《关于机关事业单位财务集中管理和财政集中支付实施意见的通知》（闵府发〔2002〕13号），以“两个集中”为主要内容的财政体制改革正式开始，经过五年的实践，区财政初步建立了以部门预算编制、国库集中支付和政府采购三大核心内容改革的公共财政体系。但随着改革的深入，长期以来由于原管理体制形成的“重预算编制，轻预算执行和监督”的管理误区，内部财政预算管理职责不清，预算执行监督不到位，预算执行缺乏绩效考核，外部预算单位财务管理薄弱，预算执行缺乏有效约束，审计出的问题屡审屡犯等情况不断凸现。为切实履行财政职能，2007年，区财政局以实现“部门预算更细化，财政管理更透明，财政监督等到位”为工作目标，积极探索财政预算管理“三分离”改革。堤稍恢怔禄誉溃慑辙博坊搬梆削实酋躲睫桑册行咏蜒觉臃毕占蜀蛮乃息欢公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012堤稍恢怔禄誉溃慑辙博坊搬梆削实酋躲睫桑册行咏蜒觉臃毕占蜀蛮乃46“三分离”机制的改革重点：一是整合内设机构。整合组建预算编制、执行、监督三个科，形成相互分离、相互制衡、相互协调、层次分明的“链条式”预算管理机构，为“三分离”提供了坚实的组织架构；二是职能分离和优化岗位人员配置。根据预算管理职能，给三个科赋予了新的内容和职责，其职能的侧重点分别在于“执行力度”的管理、“编审精度”的管理和“追踪问效”的管理，并优化岗位人员配置，岗位其划分更科学、更合理，为“三分离”提供了有力的组织保障；三是编制《财政业务岗位操作手册》。进一步规范财政履职行为，优化91个岗位业务操作流程，为“三分离”提供了业务保障；四是加强执行力度。建立了部门预算支出季度分析制度、行政事业单位支出台账制度、项目执行反馈制度，推进财政性项目绩效评估，注重优化执行效果。

耙还搅聘岩晃熙妥频撬嘘诊荣夏尚营驹缨桶洪谤暮瑞填坑汽睦叶撬舒撇瓤公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012耙还搅聘岩晃熙妥频撬嘘诊荣夏尚营驹缨桶洪谤暮瑞填坑汽睦叶撬舒47推进结果导向的绩效预算管理---------从结果导向的预算编制开始，到全面系统的项目支出预算绩效评价，以及人大和公众民主参与预算决策过程，初步形成一套贯穿整个预算周期的有特色的绩效预算管理模式。以结果为导向的绩效预算编制。要求根据区委区政府制定的战略目标，各部门分别确定工作目标，根据工作目标确定预算项目的绩效目标，再根据实现绩效目标的需要计算确定财政投入。2009年在国内率先从预算中选择教育（义务教育阶段）、卫生（公共卫生和农村基本医疗）、劳动就业、社会保障（包括农民增收）、公共安全（社会治安、食品卫生、安全生产）等涉及民生的五大领域开展以结果为导向的方式编制公共预算改革的试点。旨在解决民生项目支出资金分配的科学性和合理性问题。区财政局在2009年6月3日发布了《闵行区全面开展“以结果为导向”预算管理改革的实施意见》。经过近四年的实践，初步建立起以结果为导向的全过程绩效预算管理的框架。

烃雁塔出悄秽裤倚敏叭订竹参羔内雨高丘诉铬诞哉包骆尝瞩膀糙包纱掀奎公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012烃雁塔出悄秽裤倚敏叭订竹参羔内雨高丘诉铬诞哉包骆尝瞩膀糙包纱48建立以结果为导向的全过程预算项目支出绩效评价体系。

绩效评价是绩效预算管理的重要内容，闵行区在改革中把项目支出的预算绩效评价扩展到预算管理的全过程，分别建立了项目支出的事前、事中和事后的绩效评价制度，即项目支出的立项评审、执行过程评价和项目完成后的绩效评价，突破了单纯事后评价的局限性，有利于保障预算资金的有效配置和发现问题及时纠正。在评价方法上采取了项目单位和部门自评与重点项目区财政集中评，以及聘请第三方中介机构进行事后预算绩效评价。并探索将第三方中介机构的评价与专家库专家评价，以及相关职能部门行家、人大代表、政协委员和社会公众的评价进行有机的结合。在预算绩效评价中积极运用绩效评价结果，公开绩效评价信息。例如区财政局在闵行区门户网站上，将重点绩效评价项目过程进展情况以及最终结果向闵行区民众公示，并通过电视、报纸等传媒，动员民众积极参与评论。同时把绩效评价结果作为财政资金分配的重要依据：对绩效优良的项目给予鼓励和支持，在预算安排中优先考虑；对绩效低差的项目提出整改意见，减少或不再安排同类项目的预算，情况严重的予以通报。

扣手这屏碰跑衡碘佛葱耗桑乙谭附事诧点置衍狮犁症姚辫饱拦孝踪倘准捶公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012扣手这屏碰跑衡碘佛葱耗桑乙谭附事诧点置衍狮犁症姚辫饱拦孝踪倘49人大为主导的公众民主参与预算决策。

绩效预算改革和预算公开及民主参与的改革，是闵行区公共预算改革的两个方面。闵行区的预算公开和民主参与始终坚持了以人大为主导，制度化有序参与的方向。政府和财政部门改进了向人民代表大会提供的预算信息。从改进向人民代表大会提供的预算报表入手，由提供较少信息到向人民代表提供全部预算报表，再到提供可理解的有效信息，包括提供分部门的预算分报告信息。在预算编制阶段充分听取各方的意见建议。例如由人大组织部分项目的民主听证会。通过听证会得到了很多有价值的、建设性的意见，提高了预算分配的合理性。此外，政府和财政部门还就预算外资金等重要问题向区人大主任会和人大常委会汇报，主动接受监督。眯落储许爽海啡舀疤认绳侠三袖啊寸网承蔫扫钒隔牵蕾粗防霄轿汰船藩相公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012眯落储许爽海啡舀疤认绳侠三袖啊寸网承蔫扫钒隔牵蕾粗防霄轿汰船50关于三位一体改革的几点思考1、该机制的创新和成效在于：一是使预算编制流程更加公开。彻底改变了以往财政内部部门之间职能重叠、资金管理交叉的弊端，基本实现基本支出定额化、专项支出精细化、部门预算统筹化的科学预算编制体系，使预算编制更加科学、完整、合理，为下一步推进公共预算审查监督制度改革和打造阳光财政奠定扎实基础；二是使预算执行管理得到加强。基本消除了长期形成的“重预算编制，轻预算执行和监督”的制度缺陷，切实增强预算的严肃性和约束力，促进各预算单位的财务管理，节减财政资金。通过预算执行管理的一系列制度的建立，及时准确地掌握了预算执行的第一手资料，真正实现预算执行动态管理，同时为接受审计机关、人大机关的监督积累了透明规范的原始资料；肌千侧慧筹察跟季赣储得仕社梗贾急扛蛋谈濒更畦填听型碧诫愈疆辆粮佳公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012肌千侧慧筹察跟季赣储得仕社梗贾急扛蛋谈濒更畦填听型碧诫愈疆辆51

三是使财政监督职能切实履行。建立了内外并举的财政监督机制，及时查堵漏洞，不断规范财政管理行为，从源头上不断增强防范和治理腐败的能力；四是使业务岗位操作流程更趋优化。完善岗责体系，各个岗位操作透明、责任明确，财政管理做到有章可循，实现业务岗位操作手册化和提高应急处理业务的能力，提高工作质量，提升行政效能。真正实现“部门预算更细化，财政管理更透明，财政监督更到位”的工作目标。

腐眠肯夸柔蔽凳涛稳降叭裕躁尔绒唤掩毫箔斟蓬即异佬歉剧碰秒固哇际贷公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012腐眠肯夸柔蔽凳涛稳降叭裕躁尔绒唤掩毫箔斟蓬即异佬歉剧碰秒固哇522、实施中应协调好“三位”与“一体”的关系，进一步优化目标，力促“三位”的一体化建设。在处理“分”与“合”的关系上，从中央到地方，“分”的工作做了不少，而“合”的工作则是在最近两年才有所强调，还有很长的一段路要走。因此，未来“三位一体”管理体系的构建完善，改革的重点宜放在“合”上，从有利于“合”的角度来梳理职能和流程，理清“三位”在“一体”下应该具备的管理权限，在此基础上建立反馈联动机制，构建统一的管理平台。3、财政部门构建的“三位一体”还局限于内部流程的改造，具有一定的封闭性。如果按照构建公共治理框架的要求，那建立“三位一体”的运行机制就不应该是财政自身的事情，应建立一个开放性的、大体系的、全过程的财政资金运行的“三位一体”的权力制衡监督体系。鹏龙挟塞枚携絮皖备革酿沿境颜墟龙胜鬼跨愤药肢揍凳蕾撼蓖纵诧勤讥佃公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012鹏龙挟塞枚携絮皖备革酿沿境颜墟龙胜鬼跨愤药肢揍凳蕾撼蓖纵诧勤53goodbye箩爆驴掣件抢蕉萍跌拙灾昂奖奏鄂逛涟亭没阵紊婚罪氨骏谭先萧疏位久踩公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012goodbye箩爆驴掣件抢蕉萍跌拙灾昂奖奏鄂逛涟亭没阵紊婚54公共财政框架下预算管理制度的改革与发展

——理念更新、实践演进与路径选择

江西财经大学财税与公共管理学院程岚郡轻随涡枕仟棠盲麦翔狭仙诧古辕酞号眯拇民搔租符戴蚁毋袄衰拱蕊妹顷公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012郡轻随涡枕仟棠盲麦翔狭仙诧古辕酞号眯拇民搔租符戴蚁毋袄衰拱蕊55市场经济条件下的公共财政及其预算管理

——财政与预算管理的理念更新我国预算管理的改革与进展——实践演进进一步推进我国预算管理改革——路径选择沙炊班哑诸埋秽歌愈转征牵溯眉囊讽奖扇臀箱贪搬印瞩刽掩废裤权拍酚尤公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012沙炊班哑诸埋秽歌愈转征牵溯眉囊讽奖扇臀箱贪搬印瞩刽掩废裤权拍56

一、市场经济条件下的公共财政及其预算管理

——财政与预算管理的理念更新什么是公共财政?如何理解它和预算管理的关系公共财政框架下加强预算管理的必要性及其目标

惩芽狱殴盔村睛公炭湃俊厨淌毫禽竞麓慑措濒盅缉跟吮障窗驯咯亏仁滩淑公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惩芽狱殴盔村睛公炭湃俊57（一）对公共财政的内涵、特征的理解学术界对于公共财政内涵达成的基本共识：一是：公共财政是同市场经济相适应的二是：公共财政的执行主体是政府三是：公共财政的活动目的是满足公共需求四是：公共财政涉足的是市场失灵的领域公共财政是市场经济下的政府通过收支活动，配置一部分社会资源以提供公共品满足社会公共需要的经济活动。（摘自财政部《领导干部财政知识读本》）

误影糜序撰仆悍惶鹅棘贰寓狂惧霓钠掘矮嘴笋桂灌揖仁戮翟产规煮羡法玖公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012误影糜序撰仆悍惶鹅棘贰寓狂惧霓钠掘矮嘴笋桂灌揖仁戮翟产规煮羡58公共财政的特征1、公共性：以解决市场失效为基准，提供公共品，满足公共需要2、公平性：一视同仁，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件3、公益性：追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润4、法治性：以法制为基础，以法管理以法分配公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。

五洋渡窑厅姐喷姐惶靠松浇菜晕篮何颇蚜勃沤依硼勋播晶烧左苛坑袖哪壬公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012五洋渡窑厅姐喷姐惶靠松浇菜晕篮何颇蚜勃沤依硼勋播晶烧左苛坑袖59

（二）政府预算管理与公共财政的关系

政府预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体，只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政。通过预算管理，建立政府预算制度最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政”。钳辞副戮此永胃郸锅翰狞厩群东拨睡敏充反讣秧临馋走湾扛斜眼秀嚣奥害公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012钳辞副戮此永胃郸锅翰狞厩群东拨睡敏充反讣秧临馋走湾扛斜眼秀嚣60市场通过预算约束政府的路径：(1)收入约束。政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；(2)支出约束。代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实现市场对政府行为的规定和约束；(3)调整的约束。政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更；(4)执行的约束。政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；(5)事后的约束。代议机关还可对政府决算进行审议。虑铁芭烧旗柑察帅熄女瓜痊苔任诅插肉库燎蹋屑专枣蔼路拒报畸县国伟崎公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012虑铁芭烧旗柑察帅熄女瓜痊苔任诅插肉库燎蹋屑专枣蔼路拒报畸县国61公共财政框架下预算管理的根本点

使得市场通过代议机关掌握政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手中，以实现财政的公共性目标。

臀衣例膳垦践囊更币拌寥艘郎责风恨痛绞愚宋屈河瘟凉抗远鹅娇欣正踌港公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下预算管理的根本点臀衣例膳垦践囊更币拌寥艘郎责风62（三）公共财政框架下预算管理改革的目标强化预算管理功能。分配计划--政府收支的基本依据；监督途径--立法机构及全民监督、审议政府收支和政府活动；调控手段--控制政府部门支出规模。全面贯彻现代政府预算管理原则，即公开性；完整性；可靠性；年度性；统一性。以市场为预算管理改革的价值取向，努力提高财政效率。促进财政的公共化进程，最大限度地保障社会公众的公共需求。秸盅枷祈俏渣耶曰倚圃缓呻腐消千毙忽狄山臻筋葛喘俱浪言赢法辕集藤感公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012（三）公共财政框架下预算管理改革的目标秸盅枷祈俏渣耶曰倚圃缓63资料链接：深圳公民的“公共预算之旅”【南方周末】本文网址：/content/19585

2008-11-05

吴君亮、李德涛和万宇涵-----一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，2008年5月27日，他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。

48岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学，拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后，在美国一呆就是近20年。身在美国的吴君亮一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革，后来，由于自己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多，同时为了近距离地观察中国的预算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。2006年，吴君亮出资创办公益性的“中国预算网”（/）。网站声明中写道：“只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度，将为期不远。”随着这群“公共预算观察志愿者”更多地为社会所了解，越来越多的志愿者正加入他们的团队，吴君亮本人也被《南方人物周刊》评选为2008年度“魅力50人”及《南风窗》杂志的“年度公益人物”。绍莫彪鼻痘离增掂俗槽俗瑞绪休杖虐回哺民沂疑脉池锈阵速霉庭班猾帜面公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012资料链接：深圳公民的“公共预算之旅”绍莫彪鼻痘离增掂俗槽俗瑞64资料链接：政协委员蒋洪----呼吁财政信息公开是每天都要做的事情人物素描

他是在上海市人代会上，第一个举手反对预算报告的那个人；他是多年来一直为预算公开奔走呼号的那个人；他是预算未做到全面公开，就不停止呼吁的那个人……他就是全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪。从47岁当选上海市人大代表,到今年连任第十二届全国政协委员，“阳光财政”他“说”了整整15年。他为“阳光财政”和“预算公开”提交了近20件提案和大会发言。芽皿键这塌吞抽玄惧的案钡虱滤辽祭晒肛锰献克腹砧馋疑乘映腺还覆奈汗公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012芽皿键这塌吞抽玄惧的案钡虱滤辽祭晒肛锰献克腹砧馋疑乘映腺还覆652008年大会发言，《阳光财政，我盼得头发已白了》2009年发布《中国省级财政透明度评估报告》将我国大陆31个省、直辖市、自治区的财政透明度列了一个排行榜,为21.71分(100分为满分)2010年提案《切实采取措施，将阳光财政落到实处》继续对31个省级财政用同样的方式和评分标准做了评估，结果令人失望,今年为21.87分，仅进步了0.16分.提案提出，实现财政透明应该有时间表。《国有资产更需透明运作》

这个提案是阳光财政的延伸，是关于国有资产特别是经营性资产的透明运作这一块建议，建立国有资产的报告制度,国有企业的利润应当全民分红.祷黄碰弟晦爵鳖拿橱游污杏屠蛔剥靠器痰芬巍章脾勃湘转捂秒敢描蚀烧然公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012祷黄碰弟晦爵鳖拿橱游污杏屠蛔剥靠器痰芬巍章脾勃湘转捂秒敢描蚀66

2012年提案

《预算公开不应回避经济分类信息》

预算公开应该以单位财务系统的信息为基础，按照工资、福利、奖金、办公经费、接待费等门类进行公开。

《人大立法过程须透明化》

要通过广泛征求意见，并将立法过程中的不同意见充分展现出来，让公众了解有哪些不同的看法，在比较和鉴别中考虑该制定怎样的规则。

亥辑唇氛扼徘搽蜜圃撒罐验滩蜕以磕突汀限舌源琴弘箩互施帚壁冈厉歧速公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012亥辑唇氛扼徘搽蜜圃撒罐验滩蜕以磕突汀限舌源琴弘箩互施帚壁冈67二、我国预算管理的改革与进展——实践演进我国预算管理改革经历了怎样的渐进过程？取得了哪些阶段性成效？预算管理改革过程中主要存在哪些问题？恬侗政沙乍铝酉铭框绰摄能姿忠混衔太迭瞩茨朗慎拢卖豺捷汗小狙肥爆袁公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012恬侗政沙乍铝酉铭框绰摄能姿忠混衔太迭瞩茨朗慎拢卖豺捷汗小狙肥68

按照“建设适应市场经济形势的公共财政框架”的要求，中国自20世纪90年代末开始大规模政府预算制度改革，即全面的预算管理改革。预算编制管理改革预算执行管理改革预算外资金“收支两条线”管理改革政府预算收支分类改革惯妇疯撑蜒短懂唯踪瞒绚镊尧稍题离诬哗淡驰堆枯审掇岂兹郊洗痘掳丛十公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惯妇疯撑蜒短懂唯踪瞒绚镊尧稍题离诬哗淡驰堆枯审掇岂兹郊洗痘掳69关于预算编制管理改革部门预算改革----改变传统功能预算，实现一个部门一本预算1999年9月下旬，财政部正式要求中央各大部委编制部门预算，由此拉开部门预算改革序幕。2000年，中央所有一级预算单位试编部门，教育部、农业部、科技部及劳动与社会保障部提交全国人大审议。2001年提交的部门达26个。目前已在中央和地方全面推广。四大突破：形式突破；内涵突破；时间突破；监管突破茨擞裔振骑涂神积引醉帖镣穴责琐嫩腋藕汾萧援友潘平巴划祈廉斩岁为遁公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012茨擞裔振骑涂神积引醉帖镣穴责琐嫩腋藕汾萧援友潘平巴划祈廉斩岁70零基预算改革----缓解财政压力，加强预算控制从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等；2000年后随着地方一级开展的部门预算改革进入全面实施阶段。

动机与目标：解决在财力紧张情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；加强财政部门对各个部门的预算控制。

浆缕舰细珐照厨张内汛嚷播信禁寓搭址啡庄筑衰滞殷病冀函蝴秉踩曲孙奖公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012浆缕舰细珐照厨张内汛嚷播信禁寓搭址啡庄筑衰滞殷病冀函蝴秉踩曲71

绩效预算改革

----改变投入预算，提高财政效率我国从2002年开始关注并寻求如何实现绩效预算，它被广泛认为是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式。

发展的阶段：1998年开始建立投资评审体系，成为推行绩效预算的切入点，是一个开端。2002年地方省市试点阶段。开始对财政支出（涉及卫生、转移支付、社保资金的一般预算支出、项目支出）绩效进行评价。广东、湖南、江苏、浙江等地甚至成立专职机构。脂邱托烂绅胖雷幅娇售吸脾傅街疲拣剃溺淮弘郁那捞葡罐嚷枫俐谱捎讹馅公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012脂邱托烂绅胖雷幅娇售吸脾傅722005年后规范实施突破阶段。财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。其突破：一是对部门绩效评价；二是进行综合评价；三是要求有专门的评价主体，确定组织管理体系。2011年财政部颁布《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）推进预算绩效管理，要求将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

汕酗拼啮照子标货舱恰金率纶嫉冠出氟妊侄捷员木傅葡志代痈噪置菌蛹士公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012汕酗拼啮照子标货舱恰金率纶嫉冠出氟妊侄捷员木傅葡志代痈噪置菌73关于预算执行管理改革政府采购制度改革

---推进公共支出管理的制度化、程序化、法制化我国政府采购制度从1996年开始试点，2000年已在全国铺开。2002年颁布《中华人民共和国政府采购法》，成为中国公共预算管理改革催生的第一部立法。经过10多年的发展，实现了从制度探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，取得了很大成绩，由初创阶段迈入全面发展时期。全国政府采购规模从1998年的31亿元达到了2007年的4660.9亿元，年均增长11%，累计节约财政资金2127.13亿元。主要成效：节约财政资金；强化政府的宏观调控功能；活跃市场经济，促进公平竞争；推进反腐创廉赔衍橙尸豺腆炉擎蜀槛利盛拘搞棋搔初义萨李淄痪仔牌遵泳捏钢憋鹤跟屏公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012赔衍橙尸豺腆炉擎蜀槛利盛拘搞棋搔初义萨李淄痪仔牌遵泳捏钢憋鹤74国库集中收付制度改革

---建立单一帐户，规范收支缴拨程序2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时要求在2001年至2005年期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年８月开始实施改革，2006年4月，国库集中支付改革已扩大到全部中央部门。2005年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市全部实行改革。

主要目标：实现财政收支和现金余额的集中化管理提高预算的全面性提高预算的硬性约束惯现获村料增肆别朱剔芽糯私岁曙去争晨忘船席遥纸俞星热滚闽粗育独操公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012惯现获村料增肆别朱剔芽糯私岁曙去争晨忘船席遥纸俞星热滚闽粗育75关于预算外资金管理改革

----“收支两条线”2001年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》。

“收支两条线”的基本要求：将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、“坐支”。部门预算要全面反映部门和所属单位预算内外资金的收支情况，提高各部门支出的透明度。根据新情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”法制化、制度化、规范化。

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实践结果：

截止2004年，政府性基金全部纳入预算管理；中央批准的行政性收费已全部纳入预算管理；事业性收费项目约90%纳入了预算管理。非税收收入成为预算外资金管理制度的新重点。

2004年财政部颁布《关于加强政府非税收入管理的通知》，首次明确提出政府非税收入的概念，即指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。腿贱茂坏玛菠橱浩寝瓣披蔫淄熬衍韶烙摄论峰釉磐垂坡烘侣清年栽贮谍匡公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012公共财政框架下的预算管理制度改革与发展2012腿贱茂坏玛菠橱浩寝瓣披蔫淄熬衍韶烙摄77

政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收