财政学 财政支出概论课件

第四章财政支出概论

第一节财政支出分类

按政府职能分类

按支出用途分类

按财政支出的受益范围分类

按经济性质分类

按国际分类方法

财政支出分类一、财政支出分类（（一）按政府职能分类政府职能包括三个方面，即政治职能、经济职能和社会职能。与此相适应，财政支出大体上可以分为以下三大类：维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出是指政府为维持公共安全和宪法秩序的支出，主要包括国防支出、行政管理支出和法律方面的支出。维持性支出所提供的公共商品和劳务有两个特点：第一，它是纯公共商品；第二，它是国家和社会赖以正常运行所必需的商品，其需求的收入弹性较小。经济性支出是指政府为提高资源配置效率和保持经济稳定用于经济发展方面的支出，主要包括基础设施投资支出、国家物资储备支出、应用性科研支出和对生产活动的补贴支出等。经济性支出的特点是：第一，它提供的不是纯粹的公共商品，而是混合商品；第二，经济性支出的范围和规模取决于市场失灵的程度。（二）按经济性质分类

按这种发放分，财政支出可分为购买性支出和转移性支出购买性支出，是指政府为了实现国家职能需要，按照有偿原则在市场上购买商品和劳务的支出。购买性支出包括用于维持政府部门正常运转所需和政府投资兴办各种实业所需的商品和劳务，前者为消费支出，如国防支出、行政支出，后者为投资支出，如固定资产投资支出。政府在付出这类支出的同时，获得了相应的商品和劳务的所有权。政府只有购买这些商品和劳务，才能提供公众所需的公共商品和劳务（包括混合商品）。它是政府对经济资源的一种消耗，因此又称消耗性支出。转移性支出，是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，包括社会保障支出、财政补贴支出和利息支出等。政府在付出资金时，并没有取得相应的商品和劳务，只是将资源在社会成员之间重新分配。这类支出并不减少私人部门可支配的资源总量，而只是在结构上调整不同社会集团之间可支配资源的数量，以更好地促进社会公平的实现。这时，政府所扮演的是一个“中间人”的角色，将一部分人（纳税人）的收入转移给支出的接受者。转移性支出则是通过支出过程，将财力从政府转移到受领者手中，支出结果是资金所有权的转移（购买力转移），对收入分配有直接影响，但对社会生产和就业以及社会总供需状况的影响，则是间接的，是要通过资金接受者的反应来实现的。因此，转移性支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。（三）按支出用途分类按支出的具体用途分类，财政支出一般公共服务（含国内外债务付息）、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、地震灾后恢复重建支出和其他支出。采用这种分类方法，主要目的是便于对财政资金的管理。一方面，有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排财政支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，也便于立法机关和社会公众对财政支出进行监督。但这种分类也会随着国家的政治、经济等政策的调整变化而发生相应调整变化。采用这样一种分类方法，可以了解财政支出的最终归宿，从而分析财政支出在收入再分配方面的具体影响。值得注意的是，分析财政支出对收入分配的具体影响，必须与财政支出的筹资方式结合起来。但是，由于许多财政支出项目并不是与收入项目一一对应的，因此，这种分析在技术上是难以做到的。对此，经济学家一般都是将个人税前收入与财政再分配后（包括税收和财政支出）的收益进行对比分析，而不是从某一个具体的财政支出项目的受益情况进行分析。（五）按国际分类方法按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。二、财政支出结构与优化

一般来说，早期政府支出主要用于维持性支出；随着市场经济的发展和普及，市场失灵表现得越来越明显，政府的经济性支出比重将会逐步上升，维持性支出比重会有所下降；随着经济的进一步发展，市场机制逐步完善，政府用于弥补和矫正市场失灵的经济性支出的比重会有所下降，与此同时，政府支出的重点逐步转移到社会性支出，以改善收入分配状况，提高人们的生活质量。财政总支出社会性支出经济性支出维持性支出YEO图5-2按政府职能分类的财政支出结构变化趋势由此可见，财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的，它随着一个国家所处的经济发展阶段变化而变化，且带有一定的规律性。不过，从政府财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化，推动财政支出结构的调整和优化。另外，财政支出结构的调整和优化也离不开政府职能的转变。第二节财政支出规模一、财政支出规模的衡量指标二、财政支出规模的增长趋势三、财政支出规模的宏观模型四、财政支出规模的微观模型五、财政支出的合理规模一、财政支出规模的衡量指标（一）绝对指标它反映的是一定时期内财政支出的绝对额。在现实中各国政府对财政支出的统计一般都仅限于政府的预算支出，而非所有为履行政府职能的公共部门支出。还需注意的是，与一般企业会计核算采用权责发生制原则不同的是，财政支出的核算通常采用收付实现制，即以财政资金是否付出作为财政支出是否实现的标准。另外，在统计国家财政支出总量时，为避免重复计算，各级政府之间的转移支付不列入财政支出计算范围。绝对指标比较直观，而且它是计算相对指标的基础。但它不能反映财政支出与国民经济其他变量之间的变动关系，因而不能充分反映政府在整个社会经济发展中的地位。二、财政支出规模的增长趋势

一、财政支出的扩张趋势

随着社会的发展，尤其是经济的增长，财政支出将出现相应的增长。

近几个世纪以来，世界各国的财政支出不仅出现了绝对规模的增长，同时也出现了相对规模的增长。请看以下三张图表

国别年份增长比例19601985澳大利亚21.436.615.2加拿大28.947.018.1法国34.652.417.8德国32.447.214.8意大利30.158.428.3日本18.332.714.4西班牙18.839.320.5荷兰33.760.226.5比利时30.354.424.1瑞典31.064.533.5表5-2经合组织主要成员财政支出占GDP比重（%）变化比较

资料来源：《国际统计年鉴（2008）》，北京，中国统计出版社，2008

财政支出规模不断扩大是各国普遍存在的现象。但由于各国国情不同，所处经济发展阶段和经济发展水平的不同，政府财政支出规模扩大的幅度也有所不同。同一国家在不同经济发展时期财政支出规模不同，而不同经济发展水平的国家在同一时期的财政支出规模也会有所差异。三、财政支出增长的宏观模型（一）瓦格纳法则德国财政学家阿道夫·瓦格纳(在考察了19世纪的许多西欧国家、美国、日本的财政支出的增长状况后，认为财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。但瓦格纳所述的财政支出增长的含义究竟是指财政支出的绝对额增长还是相对增长，在当时还不清楚。根据马斯格雷夫的解释，瓦格纳的观点可以概括为：随着人均收入水平的提高，财政支出的相对规模也随之提高。后来的学者将他的这个观点称为瓦格纳法则或瓦格纳定律瓦格纳法则

图4-2财政支出增长趋势德国财政学家阿道夫·瓦格纳,认为财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。后来的学者将他的这个观点称为瓦格纳法则或瓦格纳定律。

E瓦格纳对此的解释是：（1）工业化的发展使得社会分工和生产的专业化日益加强，这一方面带来社会的进步，另一方面也因经济交往日益复杂化而导致各种摩擦和社会冲突的加剧，这就必然要求更多的公共管制和保护活动，从而导致政府行政支出的增加；（2）进入到工业化发展阶段之后，具有外部性特征的行业越来越多，为克服由于外部性而导致的资源配置效率低下和收入分配的不公平，政府需要直接地参与生产性活动，从而导致政府经济性支出的扩大；（3）随着收入水平的提高，在需求收入弹性的作用下，人们对教育和公共福利的需求也会扩大，政府社会性支出会增加。瓦格纳法则存在问题

第一，瓦格纳只是解释了财政支出绝对规模增长的原因，并没有解释财政支出增长速度超过经济增长速度的原因。第二，瓦格纳考察的是西方工业化国家的工业化时期这一特定的历史背景，没有考虑政治制度、文化背景，特别是公共选择等因素，如果考虑这些因素，这一规律是否存在？如果存在，又该如何解释？第三，瓦格纳法则集中分析了财政支出规模扩张的需求因素。但很显然，只有在供给方面也存在财政支出规模扩张的可能时，财政支出规模的扩张才能成为现实。英国经济学家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了财政支出增长的“时间形态模型”。他们认为，在一个较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的，而是呈现出阶梯性增长的特点，这被称之为“梯度渐进增长论”。导致财政支出增长的因素有内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因，故也称之为“内外因素论”。（二）时间形态模型该理论的前提假设是：选民享受公共产品和服务的收益，但却不愿纳税。政府在决定其财政支出时，必须密切关注选民对其所隐含的税收将会作出的可能反映，假定存在一个可以容忍的税收水平即“税收容忍度”，政府安排支出时必须考虑这个因素的约束。在上述假设的基础上，皮考克和魏斯曼作出了如下推论：随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收的税收也会上升，于是，政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系，这是财政支出增长的内在原因；但在非常时期，如发生经济危机、战争或其他重大灾难时，财政支出上升的压力骤然增大，政府被迫提高税收水平，而公众在非常时期也会接受提高了的税收水平。这是财政支出出现阶梯性跳跃增长的外在原因。（1）替代效应在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的税收水平，当增税大量增加以满足财政支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出代替私人支出的现象称之为“替代效应”。在社会动荡结束之后，财政支出并不会相应减少至动荡前的水平，因为社会动荡造成的后果还需要政府去处理。（2）审查效应社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求，从而财政支出规模可以继续保持在一个高水平上。（3）集中效应在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，但在社会动荡时期，中央政府集中更多的财政资金的这种做法却易受社会的认同，中央政府职能的扩大增大了财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的财政支出规模趋向于进一步增长。政府民用支出政府全部支出和平时期战争时期战后和平时期

图4-3财政支出增长的阶梯性上图表示：在和平时期，财政支出呈逐渐上升的趋势，但这时的增长是直线型的；在战争时期，财政支出呈跳跃性增长态势，这时，由于战争支出的大量增加，私人部门支出和民用财政支出相对减少；战后，民用财政支出快速增长，部分替代战争支出的下降。（三）经济发展阶段论

美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展的阶段论来解释财政支出的增长原因，将财政支出划分为投资支出、消费支出和转移支出分别予以考察，具体地分析了经济发展不同阶段的财政支出增长和支出结构变化的不同特点，这一理论被称之为经济发展阶段论（亦称财政支出增长的发展模型）。（1）经济发展的早期阶段政府投资在整个国家总投资中占有很高的比重，主要是满足人们的基本需要，为经济发展提供其所需要的社会基础设施如道路、交通系统、法律与秩序、教育与医疗，以及其他用于人力资本的投资，同时还生产某些资本品。由于私人投资者的投资规模在该阶段严重不足，这些政府投资对处于经济与社会发展早期阶段的国家进入起飞以至于发展的中期阶段是必不可少的。（2）经济发展的中期阶段政府将继续进行公共投资，但公共投资的份额不再占主导地位，只是成为日益增长的私人部门投资的补充。同时，财政支出结构发生变化，从对基础设施支出为主逐步转向以教育、医疗和福利服务方面的支出为主，即用于满足教育、卫生、安全等项目的公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地提高。（3）经济发展的成熟阶段用于社会保障和收入再分配方面的社会性支出相对于财政支出的其他项目及GDP而言，都将会有较大幅度的增长。这意味着，在经济匀速增长的同时，财政支出却呈现出跳跃性增长，其结果必将使财政支出增长速度超过经济增长速度。（四）公共选择学派的支出增长理论

公共选择论把经济分析的工具和方法，应用于政治决策过程的分析。财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响，那么，在分析财政支出增长时，不应忽视这一重要因素。这是公共选择理论对财政支出规模扩张的解释，它试图从财政支出决策方式的角度来解释财政支出规模的扩张，即财政支出的政治性扩张。从选民的角度看，选民的目标是自身利益的最大化。在财政上，就是要实现纳税最小化和公共商品受益最大化。但是由于每个人的纳税与受益是分离的，加之政府有税收以外的融资手段，这就容易产生一种“财政幻觉”（fiscalillusion）。对那些投票支持某个议案的选民来说，他在看到由于实施这一议案可能增加自己受益的同时，并不一定了解由此可能需要相应增加的税收对其自身利益产生多大的影响。而且，随着民主程度提高，选举权的扩大，中间投票人不断向低收入阶层位移，他们一般倾向于相信政府支出会做出有利于自己的再分配，这就使财政支出的扩张在选民环节有了政治支持的基础。

从政治家的角度来看，政治家的目标是选票最大化。为此，他们总想取得骄人的政绩以赢得选民的选票，这就需要尽可能扩大预算规模以满足选民的需求，这种投票交易的结果就是导致官员不断提出增加预算的请求，而政治家没有充分的信息对官员的预算请求提出异议，致使预算支出增加。预算的增加往往会导致任命更多的官员，一旦这些人进入利益集团，就会进一步扩大预算、增加工作量、雇用更多的人，从而有可能形成一个新的循环，这就需要更多的财政支出作为基础。从官僚的角度来看，官僚行为的特征是预算最大化。对他们来说，类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的。作为预算的实际执行者，他们更关心的是薪金、额外津贴、荣誉、地位、权力等。所有这些目标，都是与官僚的预算规模正相关的，只有预算最大化，官僚才能实现自身利益的最大化。由于“选民－政治家－官僚”之间是一种委托代理关系，在信息不对称的情况下，官僚可以利用自己掌握的信息优势，夸大各种支出的重要性和支出的需要量，努力说服立法官员，扩大其机构的预算规模，从而使得政府部门规模不断扩大，财政支出也将不断增加。四、财政支出增长的微观模型（一）公共部门产出水平的决定建立财政支出增长的微观经济模型的起始点是界定公共部门的产出，进而解释在一定时期内，无论在绝对规模还是相对规模上，公共部门产出增加的原因。财政支出是由需求和供给双方共同决定的，最终的产生水平则取决于双方力量的对比。依据公共选择理论，公共需求决定于中间投票人。具体来讲，取决于两大因素：中间投票人对公共商品需求的收入弹性与价格弹性和中间投票人对公共商品的偏好。（二）服务环境的影响财政支出的大小，还受到服务环境的制约，这里服务环境是指影响生产一定水平的产出量所需要的资源的一组社会经济和地理变量，服务环境的变化主要通过影响供给来影响财政支出。（三）人口因素的影响人口的规模、年龄结构、人口密度、学龄儿童人数、老年人的比例，等等，都会对财政支出产生影响。人口规模的变化对财政支出的影响，取决于所供应的产品和服务的性质。一般的结论是：随着人口规模增大，财政支出水平将不得不提高。具体来看，对纯公共商品而言，由于它具有消费的非竞争性，即增加一个消费者的边际成本为零，因此，人口规模的扩大不会导致对公共商品需求的增加，从而不会导致财政支出的增长。但是，现实生活中，纯粹的公共商品较少，大量的财政支出实际上是生产混合商品。对混合商品而言，人口规模的增加，将会导致对财政支出的需求的增加，但增加的幅度比人口增加的幅度要小。Ak=Xk/NαAk是第k种公共产品服务Gk的效用，Xk是用于生产Gk的活动（或设备），N为人口规模，α为拥挤指数。对于纯公共产品来说，α=0，即Ak=Xk；对于私人产品来说，α=1，每个人得到Xk/N的效用，说明人口增加后，个人效用下降，为使个人效用不降低，财政支出增长率至少应等于人口增长率；对于其他大量的准公共产品，则0<α<1，于是每个人得到的效用会随人口上升而下降，将会要求增加财政支出，以保持原来的效用水平，但财政支出增长率小于人口增长率。

人口规模的增加不仅会直接影响到财政支出，还会影响到服务环境，进而对财政支出产生间接影响。随着人口的增长，人口密度提高，这会产生社会拥挤成本，加剧外部不经济。于是，人们就会要求政府增加财政支出，以维持其境况在人口变化前后保持不变。人口结构的变化对财政支出需求的影响更加显著。例如，当适龄儿童的比重扩大，必然要求政府扩大对教育的支出；老龄人口的增加，要求政府扩大对社会保障的支出；城市人口增加，要求政府增加城市基础设施和公有住房的供给，等等。一个国家的人口结构，人口数量等因素影响国家的财政支出规模和结构。（四）公共产品质量的影响随着人们收入水平的提高，需求也会增长，然而需求的增长有两层含义：一是指愿意在同一价格上购买更多的产品；二是指在相同需求数量上对产品质量要求的提高。对公共商品来说，人们需求的增长更多地表现为对质量要求的提高。通常生产或提供质量较高的公共产品所需要有效使用的要素，要比质量较低的公共产品多。也就是说，在生产效率不变的情况下，产品质量提高要求更多的投入。因此，供应的公共产品质量的变化，导致了其需要有效使用要素的变化，进而影响财政支出规模。（五）公共部门投入价格的影响鲍莫尔指出，随着时间的推移，既定数量的公共商品相对于既定数量的私人商品之间的价格会上升，原因在于公共部门的活动是劳动密集型的，其生产率的提高要比资本密集型的行业慢许多，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长。这就会使公共商品的单位生产成本相对上升。如果对公共商品的需求是无弹性的，就必然会形成财政支出增长的趋势。他的这一论断被称为“相对价格效应”或“非均衡增长模型”，为财政支出的增长提供了一种可能的解释。五、财政支出合理规模的选择

首先，在理论上分析财政支出的合理规模，可以从局部均衡和一般均衡两个方面来进行分析。财政支出最优规模的局部均衡分析是说：如果同样数量的资源交由公共部门配置所获得的收益等于私人部门所能达到的收益，也即等于社会机会成本，那么整个社会的