财政与税收第五章课件

第五章政府预算与政府间财政关系政府间财政关系◆1.1政府预算概述◆1.2政府预算种类◆1.3政府预算的编制、审批、执行与决算第一节政府预算

1.1政府预算概述政府预算是政府的财政收支计划。它反映了政府活动的范围和内容，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。

1.1.1政府预算定义

所谓“政府预算”，就是政府的收支计划。大致来说，对于政府预算定义可从以下角度去理解。1．政府预算是一个政治——预算过程可被看作是政治领域中寻求政治利益的政治事件。2．政府预算是一个决策——在必须做出决策时，经济分析能帮助人们评价相对的成本和收益。3．政府预算是政府收支报告——政府预算是对所期望政策的陈述，通过实际支出信息与预算的比较，判断政策是否被执行。政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划，包括对所需资源和可用资源的预计，通常还要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。从形式上看，它是按一定标准，将财政收入和支出分门别类地列入的特定表格。从实际经济内容看，政府预算的编制，是政府对财政收支的计划安排；政府预算的执行，是财政收支的筹措和使用过程；政府决算，则是政府预算执行的总结。政府预算要经过国家权力机关的审批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。1.1.3政府预算制度的基本特征1．计划性——政府预算的直接表现形式即政府为下一年度财政收支编制的计划。预测与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响，但提高预测性的准确度是第一位的。2．归一性所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入政府预算，处于政府预算的约束和规范下。3．公开性——政府收支活动的透明性政府所有的收支计划和活动过程，除某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。4．法治性

指是立法机构所通过的政府预算具有法律效力，违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。5．年度性

起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年，。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止——英国、加拿大和日本等国（2）从当年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亚等国（3）从当年10月1日起至次年9月30日止——美国2．复式预算复式预算是从单一预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象。而资本预算主要以公债收入、国有资产收入等为收入来源，用于资本性支出。复式预算组织形式的特点：

（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。1.2.2项目预算V.S.绩效预算1．项目预算（分项排列预算）是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。2．绩效预算是一种以目标为导向，项目成本为衡量标准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，将企业的成本、费用、效益分析用于政府公共支出部门，把市场经济的一些基本理念融入政府预算管理之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。其目的主要是测量政府财政资金使用效率，以此作为政府资金安排使用的资料和信息。1.2.3增量预算V.S.零基预算1．增量预算指政府预算收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定。2．零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。3．按照预算作用的时间分类（1）年度预算：指预算有效期为一年的财政收支预算（2）中长期预算（也称中长期财政计划）：一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。市场经济国家通常是编制5年的中长期计划；10年以上的称长期计划。4．按照法律效力分类（1）正式预算：凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后，即宣告预算的正式成立预算。（2）临时预算：为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。（3）追加（修正）预算：正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减其收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充。政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。1.3.1预算编制的会计基础

政府预算编制的会计基础，是收付实现制与权责发生制。所谓政府预算编制的会计制度基础，指的是基于财务报告的目的，用以决定“何时确认”交易或事项的基础是怎样的会计制度，它涉及的是会计计量的时间问题。根据会计基础的不同，会计模式一般有四大类：现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。现收现付制计量的是现金资源的流量，只是当现金被收到或付出时才确认和计量交易或事项，不考虑交易适用的时期。修正的现收现付制用来确认那些已经发生于年末，且预期将在年末后的某个特定期间内导致现金收付的交易和事项，会计期间包括一个在财政年度结束后发生的现金收付“追加期”。修正的权责发生制在发生时确认交易和事项，而不论现金是否收到或付出。但在未来提供服务的实物资产将被当作本期的“费用”，加以一次性予以确认，而不得进行递延。权责发生制在财务交易或经济事项发生时即进行记录和计量，而不考虑收到或付出现金的时间1.3.2政府预算的编制1．政府预算的编制机构和时间

政府预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。（1）由财政部主持预算编制工作（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案、由内阁核定预算草案、由委员会核定预算草案。各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。2．预算编制的一般程序2．预算编制的一般程序各部门、各单位具体负责编制预算。政府最高行政机关决定预算编制的方针政策财政部门的汇总和审核（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。

1.3.3政府预算的审查批准世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。我国实行人民代表大会的政治制度，《宪法》规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则：（1）预算进行表决的顺序；（2）立法机关修改预算的权力。为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。立法机关修改预算的法定权力的三种模式：（1）权力无约束立法机关有能力在每个方向上变更支出和收入预算，而无须得到行政部门的同意。（2）权力受约束立法机关修改预算的权力，通常与“最多可增加多少支出或减少多少收入”联系起来。权力受约束的程序因国家而异。在英国、法国和英联邦国（3）平衡预算的权力只是在必须采取相应措施维持预算平衡的前提下，立法机关才能增减支出或收入。这种调节性的制度，把立法机关对预算管理的影响集中于资源配置目标上。1.3.4政府预算执行1．政府预算执行的任务（1）收入执行必须制定完善的组织收入的各项规章制度；根据政府预算收入计划和核定的季度执行计划组织收入，保证及时、足额入库。（2）支出执行政府预算支出的执行，是财政部门、上级主管部门和国家金库通过国家规定的办法，向用款单位进行拨付财政资金的分配活动。（3）预算平衡预算平衡是相对的，不平衡是绝对的，组织预算平衡是预算执行中经常性的重要工作。财政部门要根据客观情况的变化，调整预算，组织新的预算平衡，保证国家预算收支任务的实现。这就要求在执行政府预算的过程中，缓解减收增支的矛盾，尽量减轻不利因素的影响。（4）预算管理政府部门为了确保政策目标的实现，一方面要建立一个良好的预算执行的控制程序，加强预算监督，严格执行预算管理制度，监督检查各地方、各部门，促使其正确地贯彻执行各项财政、财务、税收法令和制度。另一方面，将控制的重心转向预算绩效，要求支出部门和机构对预算资源使用的结果负责。2．政府预算执行的机构政府预算的执行，是整个预算工作周期中最重要的环节。在我国，负责政府预算执行的组织领导机构，是国务院及地方各级人民政府。而各级政府的财政部门则是政府预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构，负责指导和监督政府各所属预算单位具体执行收支预算。政府预算收入的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收办法，分别由财政部门和各主管收入的专职机构，政府预算支出由财政部门管理和执行，还有其他各职能机构.对政府预算执行的监督，主要包括两个方面：（1）由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；（2）由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。1.3.5政府预算调整预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调整。1．全面调整指国家对原定国民经济和社会发展计划作较大调整时，政府预算也相应对预算收支的总盘子进行的大调整。它涉及面广，工作量大，实际上等于重新编制政府预算。2．局部调整局部调整是对政府预算作的局部变动。（1）动用预备费（2）预算追加、追减（3）经费流用（4）预算划转1.3.6政府决算“政府决算”，是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是政府预算执行效果的总结，是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。政府决算由决算报表和文字说明两部分构成，通常按照我国统一的决算体系汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。政府决算与政府预算体系构成一样，都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。我国政府决算包括中央决算和地方决算。1994年后,从法律的角度上讲，传统的全国各级政府的决算汇编而成的“国家决算”，已经被否定。此时的“国家决算”，只是中央决算和由地方各级政府决算备案统计生成的地方总决算合并而成的统计数据。但严格地说，此时的中央决算就是“国家决算”，因为只有中央政府才有资格代表“国家”。36◆2.1财政体制◆22政府间职责的分工◆2.3政府间收入权限的划分◆2.4政府间转移支付◆2.5中国的政府间财政关系第2节政府间财政关系372.1财政体制财政体制规定了政府间财政关系。所谓“财政体制”，是为了处理政府间财政关系，规定政府各级组织应承担的职责及其相应的财权财力所形成的制度。

现代市场经济国家多奉行财政联邦制，各级政府的财政相对独立，只对同级立法机构负责。具体说来，它包括以下三方面内容。：财政支出责任的区分财政收入权的划分政府间转移支付制度的确定382.2政府间职责的分工政府（公共部门）的经济作用，体现在资源配置、收入分配和经济稳定三个方面。政府职责的区分，是政府间财政关系确立的基础。2.2.1资源配置职能的分工1．公共产品提供的分工39从图中可以看出，福利损失的大小与两组居民的需求差异及各组需求的价格弹性大小有关。具体来说，需求的差异越大，福利损失越大；需求的价格弹性越小，则福利损失越大。因此，如果一国范围内各地的公共产品需求差异很大，并且需求的价格弹性又比较小的话，带来的效率损失就越大。由此可见，如果各地对公共产品的需求存在差异，那么最好的办法就是由各地自己提供公共产品。中央政府统一提供公共产品，对于有着不同需求水平的地方会带来福利损失。402．蒂布模型蒂布模型，提供了另一种思路，这种思路不是从政府角度寻找解决办法，而是从普通百姓的迁移行为上寻找解决办法。它假设一个国家可以分成很多地区，每个地区都有相对应的政府收支组合，每个人都可以在一国之内找到自己所偏好的组合。这样，如果某人对当地政府提供的公共产品和税收不满，他就可以选择离开，到他所喜欢的地方去，即“用脚投票”（votewithone’sfeet）。413．分工的问题地方性公共产品，若它的提供带有外溢性，也会影响该地对公共产品提供。此外，当存在规模经济时，中央政府统一提供公共产品可以节约成本。区分中央政府和地方政府资源配置职能时应该考虑以下问题：（1）辖区间外溢性问题（2）公共产品提供的规模经济在财政的资源配置职能主要采取分权模式的基础上，中央政府也必须承担一定责任，以保证的效率原则的最终实现。422.2.2收入分配职能的分工收入分配职能的目标是实现社会公平。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府（联邦政府）来承担。由中央政府履行收入分配职能，就不会产生流动性要素在地区间的流动所带来的任何负面影响。432.2.3经济稳定职能的分工市场经济下稳定职能也只能归中央政府，其原因如下：

1、稳定职能即政府的宏观经济调控职能，一般涉及总需求和总供给的调节问题。2、稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余（经济衰退时期，扩大政府开支，减少税收，以扩张经济，形成财政赤字；经济增长过快时期，增加税收，减少政府开支，形成财政盈余。），而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行。44地方政府更多地平衡自己的预算，保持财政收支的大体平衡的原因：（1）与中央政府相比，地方政府较难进入一国的资本市场。（2）中央政府在国内发行的债券，主要由国内居民所持有，而地方政府的债券中有相当一部分由该地区以外的人持有，这部分债券具有“外债”的性质，还本付息时则意味着本地收入的向外流动。

45中央和地方支出责任的划分

内容

责任归属

理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务46中央和地方支出责任的划分（续）

内容

责任归属

理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务

472.3政府间收入权限的划分2.3.1收入划分的基本问题

现代政府的主要收入来源是税收，因此政府间的收入划分，最主要是税收的划分问题；现代政府间财政关系（财政体制）的具体形式，常被称为“分税制”财政体制。除了税收之外，政府的收入来源还可能有国有资产收益、收费、公债，等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。我国目前在这方面的问题有些特殊，庞大规模的国有资产存在，只是经济体制转轨尚未完成的体现，但却产生了国有资产税后收益如何处置的问题。为此，目前中国的财政体制客观上还存在着如何分利的问题。48政府间税种划分的一般情况

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征关税个人所得税公司所得税营业税A.单一环节B.多环节财富税资源税A.地区间分布不均匀的资源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC进出口贸易税流动性要素，再分配和稳定工具流动性要素、稳定工具税基可协调，较低的奉行纳税费用税基可协调，较高的奉行纳税费用再分配功能，税基流动调节税源不均衡功能49政府间税种划分的一般情况

（续）注：表中C代表中央政府；P代表省等中间层次的政府；L代表省以下的地方政府。

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征B.

地区间分布均匀的资源财产税“有害产品”税使用费和受益税C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L税源分布均衡，且具有不可流动性税基流动性小，地方征管效率高有害产品的影响可能是全国性、地区或地方性的可能确定特定的消费者50政府收费往往对应于公共部门所提供的服务。从理论上说，是哪一级政府提供的服务，就应该由那一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是，收入用于满足支出的需要。通常认为，地方政府不应该拥有充分的和完全的财权，这样中央政府才能够对之进行调控，以维护一国的统一。地方政府和下级政府，要么在收支相抵之后留有资金缺口，需要中央政府和上级政府的转移支付，以抵补缺口；要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府和上级政府。51地方政府和下级政府的财政资金缺口，或者所上解的收入规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要，地方收支应该大致相抵。不同级别政府的收入应该根据其所承担的职责，所要实现其职能而定，基本做到“财权与事权相适应”。但在实际中，一般是从收入本身的特性，以及政府的其他目标着手，划分政府收入的。通常这样划分的地方财政收入，是不足以满足地方财政支出需要的。中央政府和上级政府收远大于支。这样，地方财政和下级财政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上级政府的转移支付得以解决。522.3.2税收划分的两种基本思路各级政府间的分税有三种方式：分税种，分税收收入，分税率。税收划分主要有以下两大类：一是划分为中央税（国税）和地方税（地税）；二是划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。

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征税的规模经济效应表明，如果由中央统一征税，可以节约征税成本。从理论上说，可以由中央统一征税，再通过总额转移支付的形式给地方。但是，这样做会：加剧中央和地方政府之间财政的不配套（fiscalmismatch）程度形成地方的“收入缺口”中央通过转移支付，将自己的意志强加给地方，影响地方政府的资源配置的结果54从理论上，税收分权方法大致有两种思路：一是根据税种本身属性，在中央政府和地方政府之间划分税收；二是根据受益原则确定税权。若根据税种本身的属性划分税权，大部分税收收入应由中央政府征收。就国际上现行税制与经济的关系而言，它有利于征税的顺利进行，不会对经济行为造成过多的扭曲。但依此方法征税，不能保证地方以地方税收入承担较大比重政府支出责任的需要，带来以上所提及的问题。进一步看，现行税制征收的收入可能不足以满足支出的需要，将导致下一轮的增税，最终加重企业和个人的税收负担。55按受益原则划分税权，要求各级政府应根据支出的需要课征收入，税收应与公共支出相对应。这种方法的不利之处，是它可能增加税收征管成本，但其有利之处是它符合“谁受益，谁付款”的原则，从而可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。根据财政联邦制的要求，应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则划分税权，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。56政府间税基分享“税基分享”，指的是两个或两个以上级别的政府，在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：

（1）对某一税基，分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；（2）对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税的税率上，附加一定的比例或附加费的形式分享；（3）只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。

财政收入的划分，不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地方的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性的问题。572.4政府间转移支付2.4.1转移支付存在的理由1．保证下级政府的支出需要转移支付的具体做法有两种：（1）纵向转移支付（2）同级政府之间的横向转移支付2．有助于地方财力均等化3．有助于地区间利益的协调——推动一些具有外溢性的地方公共项目的投资4．有助于上级政府对下级政府的控制582.4.2转移支付的种类转移支付有条件转移支付（分类转移支付）配套转移支付——可用于解决正外溢性问题封顶配套转移支付无配套转移支付无条件转移支付59无条件转移支付给地方较大的选择权。有条件的转移支付，会约束地方的行为。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于有条件的转移支付。602.4.3转移支付数量的确定在美国，州收到的转移支付的数量，取决于当地人均收入、城市人口规模、州所得税的数量等因素。决定各地可以获得多少转移支付的重要因素之一，是其税收努力程度，即所课征的赋税与税收能力的比率，意思是尽力征税。分析转移支付的影响时，需要考虑“粘蝇纸效应”。经验表明，地方政府以政府转移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入会带来更多的地方支出，即钱投到哪里，会引起其他相关的更多支出。612.5中国的政府间财政关系2.5.1中国财政体制概况

50年代至1980年，财政体制的实质都是统收统支，这种性质的财政体制，适应了计划经济所需要的高度集中统一的要求，为当时国家以指令性计划直接配置社会资源，提供了财政体制方面的基本保证。1980年，中国进行了“划分收支、分级包干”，即俗称的“分灶吃饭”的财政体制改革。1985年，财政体制实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。但一直到1993年底止，市场化改革前期的中国财政体制，基本上是不同程度的包干制。622.5.2目前的政府间财政关系中国于1994年起开始实行分税制财政体制。1．中央和地方事权及支出的划分根据分税制财政体制对中央政府和地方政府事权的划分，中央财政主要负责国家安全、外交、中央国家机关的运转、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控，以及由中央直接管理的事业发展等所需支出；地方财政主要负责本地区政权机关运转及本地区经济、事业发展所需支出。中央政府的具体支出地方政府的具体支出632．中央和地方收入的划分1994年的分税制财政体制改革，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种，划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。1994年开始，分设中央与地方两套税务机构，中央税、共享税及地方税的立法权集中在中央。中央固定收入地方固定收入中央、地方共享收入643．转移支付体系

1994年开始形成的政府转移支付体系，是由体制补助与体制上解，中央对地方的税收返还，中央对地方财政的专项补助，以及中央与地方财政年终结算补助、其他补助等几种形式构成的。税收返还，是为了保证地方的既得利益而实行的办法。中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入，全部返还给地方。税收返还的基本办法是，首先核算中央对地方的税收返还基数，然后再具体计算返还数额。65地方税收返还基数的核算公式如下：R＝C＋75%V－S其中：R为1994年中央对地方税收返还的核定基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和（C＋75％V）是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量；S是原体制地方已得的份额。两者的差额R，就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。1994年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1：O.3系数确定。分税制后对原体制的中央补助、地方上解以及有关结算事项，也作出了相应的规定。

662.5.3现行体制的缺陷与出路1．事权的划分

中央与地方事权的准确划分，必须建立在政府事权范围的科学界定上。如果无法给出政府的事权范围，显然在此基础上只能是奢谈事权的划分问题。中国行政改革正在进行当中，政府事权范围的界定尚未完成，因此，要进行合理分权是一件很难的事情，闹不好甚至会出现旧体制的复归。现实中，这直接导致支出的某些方面不够明确且交叉较多的弊端。1994年的分税制改革方案中，对中央政府和地方政府的事权划分，基本上还是按原有的模式划分。科学的分税制必须以合理划分政府的事权为依据。政府间事权的划分，应确定哪些是政府应当承担的职责。中国关于政府的经济职能应如何在中央和地方之间划分，一直缺乏明确的标准，也没有找出有效的划分办法。67

中国政府级次过多，中央政府之下有省级政府、地市级政府、县级政府、乡镇一级政府，从而人为地增加了事权划分的困难。财政联邦主义理论在各级政府间职能分配的基本原则：就资源配置职能而言，地方政