《公共政策原理》第三章听证制度和政策合法化

第三章听证制度和

政策合法化第一节

听证制度第二章政策合法化第一节听证制度一、听证概述(一)听证起源听证或聆听制度源于英美,其传统可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则:当事人非经听取意见不受人身和财产的处罚。它要求任何权力必须公正行使,无论法官判案还是行政,只要对当事人做出不利的决定,就必须听取当事人的意见,不能主观片面地认定事实,剥夺当事人的辩护权利。“听取当事人意见”在法律规范方面就体现为“听证程序”。

行政听证的适用范围通常是指利害关系人对于行政主体的哪些行政行为可以要求听证。从行政听证的产生看,其立法目的主要是防止行政权的滥用,保护个人利益,促进行政行为的公正、公开和民主。

从世界各国和地区的行政程序法的规定来看,确定听证程序适用范围的标准有两个:根据行政行为性质和种类确定听证范围;从受行政行为影响的利益或权利的范围出发划定听证范围。从世界各国司法制度的特点来看,有当事人主义和职权主义之分。当事人主义又称辩论主义,是对英美法系国家刑事程序各基本构成要素相互关系特点的一种概括。

职权主义,是对大陆法系国家近代刑事程序各基本构成要素相互关系特点的一种概括。

各国听证程序中都含有一项非常重要的原则——职能分离原则,即在听证过程中从事裁决的机构和人员不能从事与听证或裁决行为不相容的活动,以保证裁决公正。一、听证概述(二)听证制度的引进

在我国,听证制度是个“舶来品”。1993年,深圳在全国率先实行价格审价制度,政府在制定或调整与百姓生活密切相关的商品和服务价格时要征求消费者、经营者和有关专家的意见,这就是价格听证制度形成的雏形。

听证制度在我国的建立体现了行政民主化的要求,其现实意义显而易见:第一,听证制度的实施使公民参政权得以体现,使公民的诉求能够有渠道表达,由此会进一步激发公民的民主权利意识,弱化对行政权力的疏远和恐惧。第二,听证制度的实施有助于行政机构提高行政效率。虽然从表面上看,听证会增加制度成本,但从最终结果上看,听证能够从程序上保证行政权力的易被接受性,减少服从成本,提高行政效率。第三,听证制度的实施有利于树立“阳光行政”的理念,让公众通过听证参与政策过程能够使政府行为更加公开透明,符合社会发展的客观需要。第四,听证制度的实施有利于社会的和谐进步。社会一般公众有机会与行政主体直接沟通、协商解决利益矛盾与冲突,有助于促进社会和谐,实现社会协调发展。

行政立法是国家行政机关以国家名义创制法律规范的行为,行政立法虽然具有立法性质,但它不属于权力机关的立法,而是从属于权力机关的立法。

行政立法与权力机关立法的主要区别是:立法主体不同立法规范的内容不同立法的效力不同二、听证步骤行政立法听证一般包括下列具体步骤：

在行政立法预告中,行政立法机关应该将行政立法听证的时间、地点、主题和参与方式等向社会公告。(一)通知(二)确定听证代表

听证代表是指在听证会上进行专门发言的公民。听证代表可以由利益团体推举,也可以由公民自荐。(三)听证会举行听证会可以按以下程序进行:第一,听证主持人宣布听证会开始,宣布听证的行政立法的名称、制定机关,宣布听证纪律和发言顺序等。第二,行政立法制定机关代表就行政立法的法律依据、主要内容和理由发言。第三,听证代表按顺序发言。第四,旁听人员经主持人同意,可以在限定的时间内发表意见或提出问题。第五,听证会应有时间限制,也可由主持人具体控制。(四)听证笔录

听证会由记录员制作笔录,并由听证主持人、听证代表和行政立法机关代表签字,听证笔录不是行政立法的唯一依据,并不遵循行政案卷排他性原则。第二节政策合法化

从广义角度而言,一般认为,能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策,而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。

政策学家琼斯(J.O.Jones)在其《公共政策研究导论》一书中把合法化过程分为两个部分:第一部分是政治系统自身的合法化,第二部分是公共政策的合法化。一、广义的政策合法性

根据韦伯的观点,政治系统取得合法性有三种不同的途径:依据合法和合理的程序取得政权,如运用民主政治方式通过竞选获取公职;依据社会的传统习惯取得政权,如封建王朝子承父业的统治惯例;具有超凡魅力的领袖人物取得政权。

韦伯区分了三种权威类型,即传统型权威、魅力型权威和法理型权威。

韦伯具体研究了官僚组织体系诸多方面的内容,其要点如下:法理型权威、等级结构、指挥的统一、分明的秩序、专业化倾向、正规的工作说明、工作行为的程式化、一线人员与参谋人员的区分、组织记录的保存,以及职位和责任独立于特定个人意义上的非人格化。二、狭义的政策合法性

(一)合法的决策主体管理职能机构设置人员组合权责体系组织经费运行规则二、狭义的政策合法性

(二)合法的政策程序政策内容的合法主要是指政策应与国家宪法和现行法律相一致,在内容上不发生抵触。不仅要符合有关的法律原则,而且要符合法律的具体规定。(三)合法的政策内容

所谓政策法律化,是从狭义的公共政策概念出发,国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的政策性内容上升为国家的法律法规,赋予这些政策内容相应的法律效力和国家强有力的保障。三、政策法律化

二、狭义的政策合法性

(一)政策法律化的基本条件对全局有重大影响的政策可以上升为法律,使之纳入法制轨道,以便更好地保障其作用的实现。具有长期稳定性的政策可以上升为法律。法律是稳定、严肃和具有权威性的,不可能朝令夕改。只有比较成功的政策才能上升为法律。二、狭义的政策合法性

(二)政策法律化的形式要求政策法律化无疑是一种立法活动,需要遵循立法程序。其立法主体一是享有国家立法权的立法机关,二是享有委托立法权的行政机关。二、狭义的政策合法性

(三)法律的局限性制约政策法律化法律至上是法治社会的首要特征,但法律不是万能的而是有限的。“所谓法律的局限性,指法律基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值之同时不可避免地要付出代价,是法律由于其技术上的特点不能完善地实现其目的的情况”。法律的局限性主要表现在以下几个方面:(1)法律具有天生保守的倾向和难以应变的弊端。(2)法律无法全面涵盖和适应已经存在或即将发生的社会现象。(3)法律语言的拙劣导致自由裁量范围的扩大。(4)法律总是存在从管理走向强制、从控制走向压制的潜在危险。(5)法律执行的成本问题。(6