论我国公共事业管理主体

29/34毕业论文论我国公共事业管理主体摘要我国社会的二元结构正朝着“国家-—市场——志愿组织”的三元结构发展，传统的两大管理——行政管理和企业管理已经不能适应社会的发展需要,必须向三大管理即行政管理、公共事业管理和企业管理转变。这个转变的过程也是一个“主体”归位的过程，政府是行政管理的主体,私人组织是企业管理的主体，那么公共事业管理的主体由谁来充当？学术界在对此问题的研究上出现了分歧。根据制度相容原理，公共事业组织是与公共事业管理最匹配的组织，公共事业组织提供准公共物品最有效。公共事业组织包括事业单位、社会团体和民办非企业单位。从我国现行的法律看，它基本上没有或缺少关于非营利组织享受优惠待遇的相关条款．很大一部分条款都不同程度上削弱和影响我国非营利机构优势地位和生存发展环境，尤其是一些条款的制约性规定.因此，目前我国必须加强立法，从各个方面对公共事业组织培育发展和监督管理。随着市场经济的发展而逐步趋向完善,随着政府改革和事业单位改革的不断深入,现实社会中公共事业组织正逐步成为公共事业管理真正的主体.关键词：主体公共事业管理公共事业管理主体公共事业组织非营利机构TheTｈeoｒyofTheAgentｓｆorPｕblicＷelｆarｅSerｖｉｃeinChinaABSＴRACTThesｏcietｙisｎowdｅvelopinｇintoaｔhｒee－foldeｄｓｔrｕcｔurecoｎsistedｏfｓtaｔe，mａrｋeｔ，anｄvolｕnｔａryoｒganｉｚaｔionｓｆｒoｍｔｈetｒaditｉonaltwo—ｆｏｌdedfｏrmcoveｒiｎｇadminiｓtｒａtiveｍaｎagementaｎdbusｉnessmanageｍent，ｗhｉchissｏｍewhａtｌａgｇｉngｂeｈinｄtｈｅinｃｒeａｓingdemａｎdfroｍthｅｓociety。Ｉtisaｍｕsttｏtransformgｒaｄuａｌｌyintoasyｓｔeｍtｈａｔｉsaddiｔivｅｔotｈeｆｏrｍerwithmaｎagemenｔofpubｌｉｃｗeｌfaｒｅ．Iｎnａture，tｈetransfｏrmaｔiｏncoｎcｅrnｓthesuｂjｅｃｔfｏrpｕblicｗeｌfaｒemａｎａgemｅnt。Itｉsｇenｅrａｌlyconsiｄeredtｈaｔｇovernｍｅntsshｏuldｅrthｅresponsiｂｉlitｙｏfaｄmiｎistｒaｔｉｖemanaｇemｅntａｎdpriｖateｓeｃtorｓ,ｂｕｓinｅsｓｍaｎagｅmｅｎｔ。Ｔhｅreｔhencomeｓｔhequestｉoｎofｔhｅagentsforｐuｂlicwelfarｅｓeｒｖｉce。Diffｅｒｅｎｃeintheunderstａｎdｉnｇlｉｅsinthａｔsｏmehoｌｄthatgoveｒｎmenｔisｒeｓｐｏｎsibleforthepublｉcwｅlｆａｒｅｓｅrviceaｎdotｈeｒsbelｉｅveitistheｐｕbｌｉcwelfaresecｔors’dｕtｙ.Ｉnthｅoｒy,ﻠﻠﻠsaｄviｓeｄthaｔsｕchｐublicｗelfaｒesｅctoｒｓasｉｎｓtiｔutｉｏnｓ，socialｏｒｇanizａｔioｎsandnon-ｂuｓiｎｅｓsprivateﻠﻠﻠﻠiｃeｓ,matｃhｔhemoｓｔwｉthmanaｇementｉnｔhiｓrｅｓｐeｃｔ．Trｅａｔmｅｎｔｅnjoｙeｄｂｙｎon-prｏｆiｔorgａnｉzａtioｎshaｓｒareｌｙorevｅnnｅｖerｔoｕchｅdupoｎinourexｉstｉngｌｅgalｓysteｍ。Manyleｇａlｉtemｓareｎotｉnfavorｏｆthehｅalｔhgｒoｗthoftｈosenon—pｒｏｆitasｓocｉａtions,ｅｉtｈeｒundermiｎｉnｇoｒinｆlueｎcingｔhemaｄｖersely。Uｐｔillnowｔｈelｅgａｌlyaｃｋnowlｅdｇedａｓsoｃｉationｓcａnbｅgｒｏｕpedｉｎtｏthｒeｅtypeｓ：ｒｕle—bounｄｆｕｎｄs,ｓｏｃialｓoｃietyａndsｏｍenon—goｖｅｒｎmentaｌciｖiｌseｒviｃｅs，ｉnstitutｉonｓexcluｄｅｄfｒomthegroup。Howeｖｅr，iｔｉsagreatpｌeasｕretonotｅthａtｗithｔｈｅｄｅepｅｎingoｆscｉentifｉｃanｄｔｅchnoｌogiｃalｒestｒｕcturing，sｏmeｎon—ｐrofｉｔrｅｓｅaｒcｈsｅｃtorsｋeepcｒoppiｎｇｕp,soｍeoftｈｅmgroｗｉngsuｂｓtantｉａｌlyｇiveｎsupporｔfromtｈｅｇｏvernｍeｎt．Inｔhelｏngrｕn,tｈepuｂlｉcwelfaｒeｏrｇaｎizａtｉoｎｓｗｉllgrａｄuａllytｕrniｎtｏｔhｅｒealagｅｎtsinmanaｇingpubｌiｃaｆｆaｉrｓwiｔhｆｕｒｔheｒdｅvｅｌoｐmenｔｏftheｍaｒkｅtecoｎoｍyａndtｈedeepｅningｏfrefｏrｍingoｖernmｅntsａndinｓtｉｔutioｎs.Keywordｓ:sｕｂject;ｐuｂｌicweｌfaremaｎａｇｅment；ａgｅｎtsｆoｒｐublicｗeｌfareｍanａｇｅmｅｎt；puｂlicwelfareorｇａniｚatioｎｓ;nｏn-ｐrofitoｒganizaｔｉonｓ目录TＯC＼o"1-5”\ｈ\zＨYPEＲLＩＮＫ＼l"＿Toｃ652５0596”论我国公共事业管理主体ﻩPAＧＥＲEF_Toc652５059６＼ｈIIＨYPEＲLIＮＫ\ｌ”_Tｏc65250５9７”摘要ﻩＰAGEREF_Ｔoc6５2５0597＼hＩIHYPEＲLINK＼ｌ"_Tｏｃ6５250598”AＢSTＲACＴﻩPＡGEＲEF_Toc６5250598＼hIIIＨYPEＲLＩNK\l”_ﻠﻠﻠﻠﻠ２５０5９9”第一章引言 ＰＡＧEＲＥF＿Toc652５059９＼h１HYＰＥRLIＮK＼l”_Toc６5250600"第二章基本概念ﻩＰＡＧＥRＥF_Tｏｃ65２50600\ｈ3HＹPERLINＫ\ｌ”_Tｏｃ６52５0601"2.1主体的概念 PAGEＲEF_Toｃ６52５０６0１＼h3HYPERＬＩNK\ｌ"＿Ｔoc6525060２”2.２公共事业管理的基本涵义ﻩPAＧEＲＥF＿Ｔｏｃ65２5０602\h4HYPＥRLINＫ\l"_Toc6５250603”2。２。１公共事业管理的界定ﻩPAGEREＦ_Toc65２5０６03\ｈ４HYＰＥRLINK\l”＿Toc６５25０6０4”2。2。2公共事业管理与行政管理的区别ﻩＰＡＧERＥＦ_Toc652５０604\h4HYPEＲＬINK\l"＿Tｏｃ6５2506０５”2。2。3公共事业管理与企业管理的区别 ＰＡGＥREF_Toc６5２5０605\ｈ5HYPＥRＬINK＼ｌ"_Toｃ65２50６0６"2.2．4公共事业管理与公共管理的区别 ＰAＧERＥF_Toc65250６0６\ｈ5ＨＹPERLINK＼ｌ"_Ｔoc652５060７＂2.3非营利组织、非政府组织、第三部门的概念ﻩPAＧEREF_Toｃ65２506０７\h６ＨYPEＲLIＮＫ＼l”＿Tｏc652５０６08"第三章关于公共事业管理主体的探讨ﻩPAGERＥF＿Ｔoc６5250６０8＼h8HYＰEＲＬINK\l”_Ｔoc６52５0609”3。１国外学者观点—-第三部门是公共事业管理主体ﻩPAGEREＦ_Tｏc65250609\h8HＹＰEＲＬINＫ第四章公共事业管理主体的确定 PAGEＲEF_Ｔoc65２5０61３\h12HＹPEＲＬINK\l”_Ｔoc6525061４”4。1公共事业管理主体确定的理论依据ﻩPAGERＥＦ_Toc6５2５06１４＼ｈ12ＨYＰＥRＬINK＼ｌ”_Toc６５25０615"4。1．１制度相容原理ﻩＰAGＥＲEＦ＿Ｔoc６5２506１5\h1２HＹPERLＩＮK\ｌ"_Toc6５２50６16"4。１.2市场优势与失灵原理ﻩPAGERＥＦ＿Tｏc65２5０616＼h12HYPERLIＮK＼l＂_Toc6５2５06１７”4。１．3政府优势与失灵原理ﻩＰAGEREF_Toc6５２５0617\h1３HYPＥRLＩＮＫ\l＂_Toc65250618”4。2公共事业管理主体是公共事业组织ﻩPAGＥRＥF＿Toc6５250618＼h1３HYPERＬIＮK＼l"＿Ｔｏc6５２506１9”4。2。1公共事业组织 ＰＡＧEREF_Toc６５２5０6１9\h１4HYＰERＬＩNＫ\ｌ＂＿Tｏc65２50620＂4。2.２志愿优势ﻩPＡＧＥREＦ＿Tｏｃ6525０6２0\h14ＨYPERLINＫ\l”_Ｔoｃ６５2506２１”4。2。3志愿失灵及其克服ﻩPAGEＲＥF_Tｏc6５25０621\h１4HYPＥRLＩNK\l”_Tｏc65２50６2２”第五章公共事业管理主体的特征及分类ﻩPＡGERＥＦ＿Toc65２50622＼h17ＨＹＰERLINK＼l"_Ｔoc６525０６2３”5。1公共事业组织的特征ﻩPAGEＲEF_Toc65250６2３＼h17HYPEＲＬＩNＫ\ｌ”_Toｃ6５250624”5．1.1服务性ﻩPＡGEＲEF_Toｃ65250624＼h17HYＰERLINＫ＼l”_Tｏc6５2５062５”５。１.2非政府性ﻩPＡGEREＦ_Tｏc６52５0６２5\ｈ17ＨYPERLINK\ｌ”_Ｔｏc6５2５062６”５.1.3非营利性 ＰAGEＲEF＿Toc65250６２6＼ｈ17HYPERLIＮK＼ｌ"＿Ｔoc65250６27"5.1．4多样性与专业性ﻩPＡGＥＲEF_Tｏｃ６５25０627＼ｈ1７HＹPERＬIＮK\l＂_Toc6525０628”5。1．5使命感 ＰＡGEREF＿Ｔｏc65250628\h1８HYＰERＬINK\l”＿Ｔoc６52506２9＂5．2公共事业组织的分类ﻩＰAGEREＦ_Toc65250629\ｈ１8HＹＰＥＲＬINＫ\ｌ”_Toc6５25０63０＂５．2。1国际上的分类ﻩＰAＧEREＦ_Tｏc６５２50６３0\ｈ18HＹPＥＲＬINK\l"_Ｔoｃ6５２５0631”5。２。2国内分类ﻩPＡGEREF_Toc6５２５０６３1\ｈ20ＨYＰEＲＬINK＼ｌ"＿Tｏc6５25０632"6．1积极推进“政事分开"，进行事业单位改革ﻩPAGERＥＦ_Toc6５2５0６32\h2２ＨＹＰERLＩNK\ｌ"＿Toc６525０633"6.2积极推进“政社分开"，防止社团组织行政化ﻩPAGEＲＥＦ_Toc6５25０633\h２2HＹPERLＩＮＫ\l"＿Toｃ６５２50６３4”６。３大力提倡社会公德,预防道德危机,建立广泛民众基础 PＡGEＲＥF＿Toｃ65２50６３4＼h23HYPERＬINK＼l"＿Toｃ6５２５０6３5”6。4建立公共事业组织多渠道筹资方式ﻩPAGEREＦ_Toc652５0６35＼ｈ２３HＹPＥRLＩNＫ注释ﻩPAＧＥＲEＦ_Toc652506３8\h26HＹPERLINK＼ｌ”＿Ｔｏc6５250６3９”参考文献ﻩPAGＥREＦ＿Toc652５06３9＼ｈ27HＹPEＲLＩＮK＼l”＿Toc６5250640”致谢ﻩＰAGＥREF_Tｏｃ6５250６40\h２9第一章引言中国以往的公共管理纯粹是公共机构运用公共权力对社会公共事务进行管理，不但“公共事务"的范围过于宽泛，而且公共事务管理中公民与社会的参与程度低下。在计划经济体制下,政府成为无所不包的全能政府。在行政管理活动中没有政府权力运作范围、经济活动范围与私人活动范围的明确划分,造成了中国社会公共管理中的许多弊端。改革开放以后,政府的集权型管理体制有所松动,但有许多社会事务由于无人管理而造成了社会生活中的权力“真空”.这样，虽然政府主观上有放权的愿望，但一直没能找到一条有效的途径，政府改革就不断地在放权与授权、集权与分权的怪圈中徘徊.同时由于人民文化水平的提高和参政意识的加强，并伴随着西方自由民主观念的影响，广大人民群众十分渴望参与到公共生活领域中来。这样中国以往公民参与公共生活的基础和制度保证就变得不能满足现实的需要。面对这种情况,中国政府及时调整了经济体制与行政管理体制,建设市场经济与法治国家成为新时期中国发展建设的总目标.第九次全国人民代表大会明确提出了裁减政府工作部门、大力发展和依靠中介组织的战略决策,从而为中国非政府组织、中介组织等第三部门组织的发展提供了观念上和制度上的良好准备。因此，社会的二元结构正朝着“国家—-市场—-志愿组织”的三元结构发展.也就是说，传统的两大管理行政管理和企业管理已经不能适应社会的发展需要，必须向三大管理即行政管理、公共事业管理和企业管理转变.政府和市场之间建立中间组织，使两者通过中间组织的沟通和服务能够更有效的运作,从而建立“小政府、大社会”的有效管理模式。这个转变的过程也是一个“主体”归位的过程，政府是行政管理的主体，私人组织是企业管理的主体,那么公共事业管理的主体由谁来充当？这个问题成为我们所面临和必须回答的问题．在公共事业管理主体的问题上,学术界存在着尖锐的争议，这里有很大的理论研究空间。研究公共事业管理主体具有很重要的意义，它是研究公共事业管理的关键.从学术体系而言,公共事业管理主体在整个公共事业管理中处于核心的地位，是具有决定性的要素。因为，公共事业管理主体一经产生和确立,则决定和影响着整个公共事业管理过程，即对公共事业管理需求的认识及相应的管理目标和职能的确定,一切管理职能的发挥和体现,都取决于公共事业管理主体，而且,公共事业管理主体的合法性、合理性及其行为状况,直接关系到公共事业管理目标的实现．从学科建设角度而言，加强公共事业管理主体研究有助于提升公共事业管理学在管理科学学科建设中的作用与地位。现代社会把社会生活分为公共领域和非公共领域两大基本领域，按照这两大领域及其主体组织形式，我们可以把社会管理分为公共管理和企业管理两大类,而公共管理中包含政府管理和公共事业管理两部分。这就决定了在学科层次上公共管理是隶属于管理学的一门二级学科，公共事业管理是包含在公共管理学科中的一门三级学科.加强对公共事业管理主体研究可以丰富公共事业管理学的内容、提升它在管理学中的地位．同时，公共事业管理的主体归位也为我国政府行政体制改革和事业单位改革提供了广阔的空间，所以加强对公共事业管理主体的研究还具有重要的现实意义。中国是一个“泛政府化"的国家。政府机构臃肿，行政效率低下,己成为困扰政府的“沉疴”。政府改革会逐步将提供“准公共产品”的责任推向社会。而以追求“利润最大化”为最终目的的企业不可能很好的履行这些职责.从这个意义上来说,公共事业组织是否能很好地承载起这部分职能,将会直接影响政府改革的进程。在传统的计划经济体制下,国家包办并直接控制事业单位的运营，使政府的事业行政管理机构处于主导地位，而其他各类事业单位则要接受这些国家机关的领导，变成政府部门的附属物，从而造成事业单位与行政单位的一体化。对公共事业主体的研究,能够尽快促使政事分开，使事业单位独立出来成为公共事业管理主体的一部分，更充分地发挥其为社会服务的功能。本文的论述共分为五部分:一,基本概念；二，国内外学者关于公共事业管理主体的探讨；三，公共事业管理主体的确定;四,公共事业管理主体的特征及分类;五,公共事业管理主体的培育发展和监督管理。第二章基本概念２。1主体的概念要研究公共事业管理主体问题,必须首先揭示主体概念的科学涵义．主体是一个哲学概念，哲学上讲的“主体”与日常使用的“主体＂概念并不完全相同。哲学面对的是由人的活动构成的属人世界,哲学的任务是要从总体上研究人和人以外的客观存在之间的关系，在属人的世界中，人是这个世界的主人,其他的存在物是人的活动的对象.事物成为认识对象和改造对象，不仅必须以认识者和改造者的存在为前提，而且要受制于认识者和改造者.因此，哲学中主体概念所揭示的主要就是在对客体进行认识和实践活动中的认识者和实践者，它是在与客体的关系中才得以确立自己的规定的.马克思主义哲学正确地指出,主体是能动地从事着认识和实践活动的人,是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象,并在对象身上展示自身内在本质力量的人,是思想着的行动者和行动着的思想者。［1］在认识论中,主体是从事着认识和实践活动的人,可以是个人、社会集团或人类。主体之成为主体，就在于主体是有意识、能思维，能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象。主体还有一层含义，从在事物存在和发展中所处的地位来看，主体又指在组成事物整体的诸要素中最基本的、最主要的主干部分，带有较明显的实体性。根据马克思主义哲学关于主体问题的基本观点,公共事业管理主体就是从事公共事业管理活动的现实的人．这里讲的人，是在复数意义上使用的人，也可以称作“人们”或“人群”。众所周知,群体为了共同的目标会组成一定的结合体即组织，在现实生活中,我们讲到主体的时候往往是借用哲学上的主体概念，对主体的界定增加新的规定性，把组织作为主体。在实际生活中，人们常常把“主体"同“主导"、“主要"等联系在一起理解。主导,表示主宰、支配和决定事物性质和发展方向的作用和功效，有时也从某物在事物整体组成中的地位上来使用。主要,则是与次要相对应，既有表示事物地位的含义,也有表示事物作用的意思。公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。２.2公共事业管理的基本涵义2.2.1公共事业管理的界定整个社会有公共管理和非公共管理之分，公共管理是指对社会公共事业的管理。公共管理又包括有行政管理和公共事业管理,公共事业管理是指特定的组织在一定的环境和条件下,动员和运用有效资源,采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量,保证社会利益目标的活动过程.公共事业管理内容集中概括为提高生活质量,保证社会利益。就管理本身而言,它是人类一种普遍的社会活动，所有的组织都必须履行一般的管理职能，即任何一项管理活动都离不开管理主体、管理对象、管理目的、管理环境,包括计划、组织、领导、控制等,在公共事业管理中也运用了一些工商管理的理论和方法。但是这些相通的地方只停留在技术的层次上，公共事业管理有其特定的范围和特殊的规律，它与行政管理、企业管理和公共管理之间存在很大差异。比较一下这几种管理,有利于我们更好的理解公共事业管理.2。２.2公共事业管理与行政管理的区别我国在政事分开的改革之前,公共事业管理一直是包含于行政管理之中,没有单独提出“公共事业管理"的概念，现在非常有必要区分两者.行政管理是根据管理学和政治学的一般原理，政府依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务管理的活动,是以政府为中心来研究包括行政ﻠﻠﻠﻠﻠ立法、行政体系的模式、范例与运行机制［２］;而公共事业管理是研究非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面，在研究领域及主题上有重大突破和创新，研究了行政改革以前属于政府的一部分范围，还有政府和企业做不好、不愿意做的事，涉及大量的行政管理没有涉及的其他主题.行政管理主要进行的是间接性管理，它对公共事业管理起宏观调控的作用；而公共事业管理属于执行、操作层次，承担大量的具体管理行为，主要进行的是直接性管理.我国行政管理从整体上是一个大的系统,一个等级组织，其内部单个的行政部门有自己的职责范围,具有一定的独立性,但它们之间是领导与被领导的关系，实行命令与服从的方式，并且财政上不具ﻠﻠﻠﻠﻠ要层层级级的财政预算，主要依赖国家财政；公共事业管理内部不是一个整体,包括很多独立的组织,这些组织独立于政府，它们各自之间也相互独立，在内部财政上也没有关系。行政管理具有明显的阶级性，它主要反映统治阶级的意志，更多地从国家的角度考虑问题；公共事业管理是社会性的，它主要从公众的角度或特定群体的角度去考虑问题。2.２.3公共事业管理与企业管理的区别在市场经济条件下,企业是市场的主体.企业是从事生产、流通等经济活动,为满足社会需要并获得盈利，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束具有法人资格的基本经济单位。企业的利益是个体利益。企业管理是指为实现企业目标,对企业拥有的资源进行计划、组织、领导和控制的活动过程，是为实现单个个体利益进行的管理活动。企业管理目的相对单一，企业最根本的目的是追求最大利润；公共事业管理是以提高人们的生活质量,主要目的是公益性，追求多元价值。虽然部分公共事业管理也可以采取收费方式，但这绝不是以营利为目的。是否以营利为目的是区别公共事业管理与企业管理的主要标志。企业管理中所需要的各种物质资源完全来自于其生产经营所得，来自于投资回报.管理中的资源耗费属于企业的“内部事务”,其他人无权干涉,不需要公开化;公共事业管理其所需资源和经费部分来自于政府补贴,大部分来自于社会捐赠和提供服务所得到报酬等。公共事业管理的经费不能任意由公共事业管理人员支配，必须公开化,接受政府和社会公众的监督。企业管理的运行主要是在利益轨道上进行，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素,服从法律规则并不是企业的原初动力;公共事业管理的整个过程都受到法律的限制,公共事业管理严格地在法律规定的程序和范围内运行。企业管理的绩效评估则强调经济效益，利润额、销售额、净收益率、市场占有率的提高等是主要的评价标准；公共事业管理的绩效评估偏重于社会效益,行为的合法性、公众的满意度、社会整体文明水准的提高等是评估公共事业管理成效的主要指标．2.2。４公共事业管理与公共管理的区别一般认为,公共管理与公共事业管理是包含与被包含的关系，即公共管理包含公共事业管理，公共事业管理是公共管理的重要组成部分，但两者也有明显的区别。公共管理主要指以政府和非政府的公共组织为依托,为促进社会整体的协调发展，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程.公共管理的主体从整体上来说是政府，其管理活动和所提供的服务不可避免地带上强制性色彩；而公共事业管理的受益对象既可以是社会全体成员,也可以是社会部分成员；社会成员既可以接受服务,也可以拒绝服务,有很大的自主性。在受教育的层次上,公共管理专业已具有公共管理硕士学位，即国际通行的MasｔｅrofPubｌｉcAｄｍinisｔration(ＭＰA)，其目标是为政府部门及非政府公共机构培养高层次、应用型专门人才,重点是对在职公务员的培训，用来提高管理社会的水平.而公共事业管理人员的培养就比较具体,即主要要求掌握与本专业领域相适应的专业知识和专业技能,成为本专业领域的行家里手。2。3非营利组织、非政府组织、第三部门的概念作为社会组织的基本形式之一，非营利组织最早出现在17世纪，伴随着近代资本主义的产生和发展,在西方各主要资本主义国家先后出现了一些带有政治色彩的社会团体以及主要开展慈善救济等社会公益活动的非营利组织．自20世纪80年代以来,随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化浪潮，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织都出现了更加蓬勃发展的局面.在许多国家，民营化浪潮此起彼伏，推动着各国政府将一个又一个的国有企业、公营部门推向市场，并不得不对政府自身施行改革,许多公益性领域开始成为竞争性领域，政府也减少了对这些领域的补贴，非营利组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐发展成熟，不仅在一国内部，而且在国际事务中发挥越来越重要的作用，一个被称为“全球公民社会”的非营利部门正在逐步形成,并被一些学者誉为“代表了20世纪最伟大的社会创新”.概括起来,所谓非营利组织(ｎｏｎｐrｏｆitｏrgａｎizatioｎ），是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员的机构或组织.具体可以从以下三个方面予以界定：第一，不以营利为目的。第二，“非分配”的约束条件.正因为非营利组织不以营利为目的，不作损益计算，所以其组织的营利收入、利润以及财产都不能分配给其员工、经理或官员，不作盈余分配。经营活动所得收入和营利只能用于完成组织的工作任务。第三，政府给予免税。鉴于非营利组织为公众服务的性质，国家免除其收入所得税，有些还可免除其他地方税,如财产税等。应该说,这三点主要表明了非营利组织的非营利性特征.由于非营利组织活动范围广泛、方式各异，所以对非营利领域各种组织的称谓和特征概括也不尽相同。在许多相关的文献著作中，与非营利组织概念交替使用的还有“非政府组织”（ｎon-ｇoveｒnmｅntａｌｏrgａnizaｔｉｏｎs）、“公民社会”（ｃivｉlsociｅｔｙ)、第三部门（thethｉrdseｃtor)、“民间组织”(cｉvilasｓｏcｉａtｉon）等.这些不同的称谓虽然的确存在一定意义上的差别,但主要是由于不同场合、不同角度使用上的差别以及各国之间习惯叫法的不同而引起的。世界银行把任何民间组织，只要它的目的是扶贫济困、维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务，或促进社区发展,都称为非政府组织。萨拉蒙则把非政府组织看作是非营利组织的一部分,他在上述非营利组织的特征之外另加了两个特征：非宗教性（活动不是为了吸引新信徒)和非政治性(不卷入推举公职候选人)。从这个意义上说，非政府组织是一个比非营利组织狭窄得多的概念。我国清华大学NGO研究所所长王名教授则把非营利组织、公民社会以及非政府组织等同视之，即除去政府部门和以营利为目的的企业(市场部门）之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会通称为非营利组织。非营利组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大支柱,正因为此，非营利组织也被称为“第三部门”。应该说，２０世纪９０年代以来人们基本上都是在这个意义上使用上述概念并理解它的意义的.对于非营利组织的特征，美国约翰-霍普金斯大学非营利组织比较研究中心概括了五点：除了上面已经提到的非营利性外，还包括组织性、民间性、自治性、志愿性、组织性，这五个特征基本概括了非营利组织的组织特征、目标宗旨、活动方式、经费来源等主要内容。第三章关于公共事业管理主体的探讨由于我国公共事业管理是一个较新的概念,对它的研究现在还处于初期探索阶段，对公共事业管理的范围的界定还比较模糊,因此在对其主体的界定问题上也存在较大分歧。3。１国外学者观点-—第三部门是公共事业管理主体国外并没有公共事业管理这一概念，但国外在政府和市场之间有一个中间层,活跃在这一领域并起主导作用的是第三部门。第三部门２0世纪70年代开始出现后以迅猛的速度朝前发展,据1９８5年的统计资料，从事这类组织的雇佣人员已超过美国就业人员的25％,拥有国民私人财富的１5%.２０世纪９０年代更是一场创建各种非营利的、非政府组织的运动，民众创建各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基层社会发展和保障公民权利、追求关系人类福祉等这些似乎为政府所忽视的目标为己任。第三部门首要的原因是社会需要的一部分商品和营业营利性企业不能或不愿提供；其次是非营利性企业可以从社会得到营利性企业不能得到的好处(税收上的优惠）。第三部门的活动既非基于一种强制性的规范,也非以交换服务或商品来获得利润，其显著特征是非营利性、志愿性和专业主义。正是这些显著特征决定了它在现代经济生活中不可或缺的地位,显示了其强大的社会功能。首先,第三部门的出现改变了社会的二元结构,使社会朝着“国家—--市场-——志愿组织"的三元结构发展.由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础,所以它能够使公民的参与需要得到满足，缓解社会突出问题的压力，并起着制度创新的作用，解决了一些政府解决不了的问题，从而避免“政府失灵”现象的产生。同时,由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点,所以它能通过社会福利服务这种利他行动来促进社会性伦理的完善,增进社会的信任基础,解决了市场所不能解决的问题,从而避免“市场失灵”现象的产生。第三部门正逐渐成为社会格局三极中的一极，具有十分重要的社会功能。其次，第三部门在某种程度上促进了社会整合.它的社会整合功能主要体现于它对组织机构和个人之间的整合及对社会公民之间的整合．这种整合功能实质上也源于在社会公私†ﻠﻠﻠﻠ爀地位．第三部门的兴起，在政府与公民之间搭起了一座沟通的桥梁，一方面它传导政府政策，另一方面又反映民众的诉求。3。2国内学者观点—公共组织是公qﻠﻠﻠ一体《公共事业管理概论》一书中，认为现代社会的公共事业管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心公共组织系统．政府的基本属性决定了在任何一个社会中管理公共事业都是政府的一项基本职责,政府的基本属性和市场经济条件下政府的特定地位,决定了政府是管理主体体系中最为基本的组织,也是整个管理主体系统的核心。求则取决于政府的认识，以及政府所代表的利益制约。这里的非政府组织指依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的的非官方的非营利性的社会组织。也就是社会众多管理层中从事社会公共事务管理和服务的非营利性的社会中介组织.社会公共事务产生于社会,最终也必然落实到社会，构成了公共事业管理的一个重要的领域或层面。在这一特定领域中的诸多涉及公众基本生活利益的事务,是政府不能干或不常干,企业不愿干,而只能交由社会并最终由非政府组织干的事务。以非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分。非政府组织作为公共事业管理主体的合理性，具体表现在：非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者。面对广大公众丰富多彩的需求，非政府组织管理的效果往往要好于政府组织.非政府组织能提高公共事业产品的有效供给.当代的实践证明，在公共产品供给的操作、实施层面，非政府组织往往比政府部门具有更高的效率，非政府组织应该成为公共事业管理的主体。非政府组织能较好地满足社会多元化的要求，非政府组织产生发展本身就是社会需求利益格局多元化的结果，它所追求的也正是满足特定群体的利益要求。从而缓解社会不同群体对政府不同要求的压力,使政府可以专心于提供纯公共产品.非政府组织作为公共事业管理主体,是当代社会包括社会公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求。当然还必须指出,非政府组织一方面是公共事业管理操作、实施层面的公共服务的提供者和管理者，另一方面它必须在政府制定的有关法律法规的范围内进行活动,并受到政府的监督，是政府进行公共事业管理的管理对象之一.事业单位是我国计划经济体制下形成的非政治、非经济的关系到人民大众基本利益的社会公共事务领域提供公共服务和进行管理的实际承担者．传统的事业单位总体上是具有准政府性的组织，政府正是通过事业单位管理体制实施对社会公共事务的行政化管理。事业单位是我国公共事业管理的主要承担者。[4］3.３对于国内外学者关于公共事业管理主体观点的评述就目前我国的情况来说，政府是公共事业管理主体的论点拥有更多的现实依据，因为我国在长期的计划经济体制下,形成了政企事一体的管理体制，随着改革开放以来市场经济的逐步发展,这一管理体制的弊端暴露无遗。因此政府改革提上日程，首先是政企分开，广泛建立各种性质的企业,国有企业不在一统天下.但政事仍为一体,事业单位改革目前正如火如荼．到目前为止,总的来说政府还是在相当程度上介入一些它本该退出的领域。政府的职责是进行行政管理，同时进行公共事业管理只能使政府不能专心提供公共物品,而且它在提供准公共物品方面是低效率的。所以政府不能作为公共事业管理的主体,随着改革的深入政府会逐渐淡出.这方面我们应当借鉴国外的经验,国外政府在对公共事业的管理上一向是放权和政策引导，不进行直接干预,并且积极扶持第三部门的发展，把第三部门作为公共事业管理主体来培育和管理。由于历史原因,我国社会力量薄弱，民间组织缺乏.我国法律法规直到1998年才作出关于社会团体、民办非企业和基金会此类非营利组织的规定，但这至少证明政府开始培育社会力量,开始把一部分公共事业管理移交给合理合法的非营利性组织。但这些规定还不够具体详细,某些方面的规定还能看出政府不合理的限制.对此,作者在分析了面各个观点的同时,提出自己对于公共事业管理主体的新主张。并在下面的章节予于阐述。第四章公共事业管理主体的确定4.１公共事业管理主体确定的理论依据4。1。１制度相容原理没有绝对高效的制度，也没有绝对低效的制度，只要能促进组织高效发展的制度就是与组织相匹配的制度，不能促进组织高效发展的制度就不是与组织相匹配的制度。管理中也是同样的道理,能够促进更有效的管理的组织就是与管理相匹配的组织。4．1．２公共产品理论现代公共产品理论主要是通过公共产品、准公共产品和私人产品等概念和范畴对社会中不同属性的产品进行把握，从而明确界定公共管理的边界的.公共物品指无论个人是否想要购买，其利益不可分割地被扩散给社会全体成员的物品。公共产品具有非竞争性和非排他性，４．1.2市场优势与失灵原理市场体制在合理配置资源、促进经济发展上具有强大优势:信息传递高效率，在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社会调节网络;市场通过其分配机制使参与者的市场活动努力得到适当的酬报,可以很好地激发生产社会财富的创造力；在市场体制下，拥有不同资源禀赋的市场参与者可以通过市场和契约关系合理地结合在一起,组成所需要的不同规模和不同性质的企业以及其他形式的市场组织，以集体协同的努力去致力于市场竞争活动,有效地组织社会经济活动。但市场体制又有着很大的局限性:市场是不完全竞争的，存在信息不对称等问题，有时难以实现社会公平，许多社会成员由于一些因素被排斥在市场之外，会导致两级分化；在市场体制中,企业难以承担提供公共产品的任务，一是因为不营利,再者也没有足够的资力；市场体制中，企业活动的私人收益同社会收益偏离，难以实现发展的可持续性要求；市场体制有时难以实现宏观经济的稳定等。这种局限性不仅使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行,而且在不少情况下还导致破坏性的社会后果，被称为市场失灵.由于现代市场体制的局限性，使得在现代市场体制下企业在提供某些物品和服务时失灵，例如合约失灵理论研究的问题:市场机制中存在信息不对称，如果服务由营利性企业提供的话，它们很可能利用自己在信息不对称关系(asｙmmetｒicaldistrｉbuｔiｏnofｉnformation)中所占的优势地位以次充优，以少充多，欺骗消费者，谋求自己利润的最大化.信息不对称特征的物品和外部性很强的物品都属于准公共物品，对它们的提供和管理属于公共事业管理的领域。由以上的分析可以看出，由于在现代市场体制下企业追求利润最大化的特点,在现代市场体制下企业不能成为公共事业管理的主体。4．1。３政府优势与失灵原理依照经济学理论，市场失灵证明了政府干预的必要性。自第二次世界大战结束以来，西方发达国家普遍接受了凯恩斯主义的思想，政府在承认市场机制的基础性调节作用的前提下，承担了一系列ﻠﻠﻠ济活动的职能，特别是社会福利保障的职责,因为政府具有它与生俱来的职能优势：它提供法律，维护竞争的市场秩序；提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境；促进资源的合理运用,保护生态环境；从事社会发展活动,提供基本的社会服务;促进和保障社会公平;应付紧急事件等.实践证明，政府确实能够在相当程度上弥补市场的缺陷,限制市场的消极作用，促进社会经济发展.但实践同样也证明,国家体制本身存在缺陷，政府也会失灵。由于现代国家体制的职能优势的存在,提供公共物品的任务应该由政府来承担.但是对准公共物品而言，情况则不完全相同，人们对准公共物品在量和质方面的偏好不是一模一样的.例如，对教育这样的准公共物品，每人对接受教育的年限、教育质量都有不同的要求,而且不同宗教、民族、文化背景的群体对教学内容的安排意见分歧很大，难以调和。在居民对准公共物品的偏好存在较大差异的情况下，政府会如何作政策选择呢？由于政府的行为受到利益集团的影响，政府对公共物品的提供倾向于反映这部分人的偏好。这样做的结果是，一部分人对准公共物品的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足.另外,由于政府行为的低效率和缺乏主动性,也使得政府不能有足够的能力提供准公共物品。从以上的分析可以看出,由于现代国家体制低效率和不公正等特点,现代国家体制下政府不能成为公共事业管理的主体.4.２公共事业管理主体是公共事业组织因此,在市场和政府均失灵的情况下,公共事业组织应运而生,它们为需求较高的人群提供额外的公共物品，为需求特殊的人群提供特别的公共物品。这样，公共事业组织弥补了市场失灵和政府失灵的空缺，担当起提供准公共物品的任务。4。2．1公共事业组织我国的公共事业组织等同于国外的第三部门,就是以服务社会为目标，以促进社会生活水平和生活质量提高为宗旨的非营利组织．公共事业组织包括事业单位、社会团体和民办非企业。社会团体和民办非企业又合称民间组织,所以可以说公共事业组织包括所事业单位和民间组织.４．２。2志愿优势市场体制和国家体制是第二次世界大战后全球社会经济发展过程中运用的主要制度工具和组织工具。但是,这两种制度工具都有着其固有的局限性。公共事业组织作为一种创新型组织,同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显不同的职能优势：非营利性和沟通性.它不同于企业,是非营利性的；又不同于政府没有叠床架屋式的行政体系。沟通性是指公共事业组织是企业和政府之间的桥梁，既能深入到社会基层的民众中间，反映广大公众的呼声喝利益,又能同政府保持较密切的关系.这样在现代社会“主体归位”的过程中，形成了“小政府、大社会”的管理模式，其中公共事业组织起到了使政府和社会这两者间的沟通和协调的作用。由于有公共事业组织的存在,既可以充分保证政府的宏观管理的实现，也能防止由于新的社会事务的出现而增设新的行政部门,从而有利于行政职能的转变。这样公共事业组织的存在和发展，有助于把传统的国家与社会合二而一的社会结构转变为国家-—社会公共事业组织－—民众的三层社会结构.在这样一种社会管理的网络结构中，政府的有些决策意图可以通过公共事业组织落实到整个社会,使社会自觉地按照法律规范和政府的目标加以实施.公共事业组织能承担政府部门具体的执行性、事务性的职能，成为政府转变职能的重要载体;公共事业组织能有效地为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督规范企业行为；公共事业组织能有效地承担社会化服务，公共事业组织的这些功能使之必然充当公共事业管理的主体。4。2。3志愿失灵及其克服正如市场和政府存在失灵的情况一样,公共事业组织也存在失灵，被称为志愿失灵。4.2.3。１志愿失灵的表现（1)筹款不足志愿失灵最突出的表现是公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。虽然政府会补贴一部分资金给一些公共事业组织，但这只是杯水车薪，公共事业组织的资源动员能力十分微弱。（2）志愿活动的狭隘性志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，例如特定的种族、特定的宗教教派、特定的性别、特定的疾病患者等。它们募集资金的能力高低不同,有些社会群体甚至建立不起代表自己利益的组织。其后果可想而知,有些群体可以享受到广泛的服务，而有些群体的利益被忽视。这样很容易导致有些有利的社会群体搞大而全,从而使成本加大，效率降低，导致资源的浪费。结果是一方面很多社会群体没有组织为自己服务，另一方面有限的资源被白白地浪费,这是公共事业组织的一个重大缺陷。（３）志愿组织的家长作风虽然志愿组织的活动要靠志愿人员的支持,但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权.他们所作的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。在慈善捐款免税的国家里（如美国），这种资源分配方式意味着，那些接受政府隐性补贴（因为免税的代价是减少公共财政收入）的组织反而不必将其内部决策过程民主化，也不必接受社会监督.这显然是不合理的。（4)志愿组织的业余性由于志愿组织强调义工服务，虽然有很多热心人愿意提供志愿服务,但这些人士往往是非专业的，当代社会很多问题需要具备专业知识的专业人士来处理。而且，公共事业组织由于经费有限，往往不能提供有竞争性的工资，很难吸引专业人士加盟。这无疑影响了其活动的效率.４。２.３．２公共事业组织与政府合作第三部门需要政府来弥补，公共事业组织同政府的关系,是公共事业组织最重要的外部关系之一.尽管国家体制存在着很多局限性，国家迄今为止仍是最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。政府与公共事业组织可以互补长短，“委托政府"（third—ｐarｔｙgｏvｅrnmｅｎt）的理论认为，政府为实现自己的目标可以将提供公益服务的任务委托给公共事业组织来执行.［5］政府与第三部门之间存在着一种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员(pｕblｉcｆiｎance），第三部门负责提供服务(ＰrｉvａｔｅProｄuｃｔｉon）。两者的合作可以使双方各自发挥自己的优势,扬长避短，达到１+1＞2的效果,可以解决志愿失灵问题.公共事业组织同政府、特别是同当地政府建立合作工作关系非常重要。政府可以通过国公共事业组织解决许多棘手的问题，卸下一些负担,比如贫困、教育落后、环境污染等。公共事业组织可以通过与政府的合作，获得政治、思想指导、技术以及资金等方面的支持，增强组织的活动能力。在合作过程中,公共事业组织可以更多地了解政府的发展计划、战略规划、政策法规，并向公众传达，可以使政府的各项政策得到更好的贯彻，同时还可以积极动员、组织和教育民众去配合政府的活动。公共事业组织贴近基层,可以更深入的了解社会，为政府提供有关信息、研究报告以及相应的政策和立法建议.同时公共事业组织有更多的机会向政府表达民众的意愿，做好上传下达，使政府官员更多地考虑公众的意愿,促使政府对民众意愿尽快做出反应,促使政府向民众负责。同时也有助于使政府官员了解与理解公共事业组织的宗旨和目的,公共事业组织还可以通过合作的方式利用政府体制去推广在社会经济发展活动中总结出来的先进典型经验。从以上分析我们可以看出,公共事业组织与政府的有效合作可以更顺利的完成主体的归Ｍﻠﻠﻠ眀公共事业组织的发展，它必将当仁不让的成为公共事业管理的主体。第五章公共事业管理主体的特征及分类５.１公共事业组织的特征5.1.1服务性服务性是公共事业管理主体的基本属性。公共事业组织以实现公共利益为根本宗旨，它的产生和存在始终把服务于社会公众的生活,提高全体公众的生活质量为己任,以为民服务作为自己的价值追求。公共事业组织一直都以自己特有的硬件和软件作为条件来为全社会提供服务。5．１.２非政府性公共事业管理主体是独立的自治组织,不隶属于政府或其它任何组织，而且主体之间的各个组织也都相互独立。不排除有些公共事业组织是政府提倡组织建立,但作为公共事业管理主体的组织大多是依靠广大民众，通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源,自下而上形成的。这也是人们往往把公共事业组织称之为非政府机构的原因。5.1。３非营利性不以营利为目的是公共事业管理主体的根本宗旨,它不是为了获取利润并在此基础上谋求自身的发展壮大，而是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益．公共事业组织可以开展一定形式的经营性业务，其非营利性还表现在其经营收入都不能作为利润在成员之间进行分配，成员不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。一个公共事业组织管理是否成功，基本上取决于其所提供服务的数量与质量．５。1.４多样性与专业性作为公共事业管理主体的组织数量众多，种类更是琳琅满目各具特色,遍布社会生活动方方面面，这是政府组织难以匹敌对。但具体到每个公共事业组织，它们又是十分专业化的.绝大多数公共事业组织成立之初就将自己的目标定得很明确,几乎所有公共事业组织都在某个特定的领域里活动。集中活动于某个特定的领域,使公共事业组织往往能够在这方面积累丰富的经验，而丰富的经验无疑有利于提高服务的效率和质量。5．1.5使命感公共事业组织有时又被称为志愿组织,它在一定的价值观的指导下进行活动，一般来说,每个公共事业组织都有自己的价值取向和指导思想,其中贯穿着的是利他主义和人道主义。由于公共事业组织通常是由具有共同公益性目标的人们结合在一起的，所以，一般来说，公共事业组织的工作人员较为团结,较为谦虚，较为具有理想抱负，较为具有奉献精神，官僚化习气较少。从以上分析可以看出,政府并不具有公共事业管理主体的特征,所以政府不能作为公共事业管理的主体,如果公共事业管理的主体仍有政府来担任,那么公共事业管理的含义就不再是我们现在所提倡导含义,它仍然是政府的包袱,非政府组织只能是政府的附属品，不能发挥出它强大的社会力量。５.2公共事业组织的分类社会公共事业组织是一个巨大的制度空间，包含了形形色色的组织.研究者普遍认为，社会公共事业组织内部的差别比政府和私营经济内部的差别要大得多.为此需要介绍一下它们的分类，以便进一步认识公共事业管理主体——公共事业组织.公共事业组织的分类在国际上是一个颇有争议的问题,至今悬而未决，仍然没有一个占有绝对优势的分类方法。因此，公共事业组织的分类无论是在国际上还是在国内,都是多种多样的。5。2.１国际上的分类5．2.2．１联合国国际标准产业分类体系联合国国际标准产业分类体系（ＴheＵ．N.ＩnterＳｔandａrdＩndｕstｒiaｌClassificationSｙsｔeｍ）,简称ＩSＩC体系.它于1948年开始采用，以后修改过三次，目前在世界上已被广泛运用。公共事业组织是ISIＣ体系的一大类,它被划分成3小类、15分项。３小类是教育类、医疗和社会工作类、其他社区社会和个人服务类，ＩSIC体系的问题是涵盖的面太窄。因为任何组织只要其收入的一半以上来自收费或政府补贴，便被排斥在外。另外,IＳIＣ体系也未能将在第三世界日益发展壮大的非政府组织包括在内。５。2.2．2欧共体经济活动产业分类体系此体系简称ＮAＣE体系,是由欧洲统计办公室(ＴheEuropeanSｔatistｉｃａｌＯfｆiｃｅ)设计的,它试图对IＳＩC体系加以改进.在ＮAＣE体系里，公共事业组织被划为５类、1８项。5类是教育类、研究与开发类、其他医疗机构、其他公众服务类、休闲与文化类,虽然NAＣE体系涵盖的面比IＳＩＣ体系有所扩大,但由于它只把那些靠捐款运作的组织包括在内，所以它仍将相当大一部分公共事业组织排斥在外。5。２.2。3美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系（ＴｈｅNaｔioｎalＴaxonｏ-ｍyｏｆEｘｅｍptＥntｉtｉes)，或简称ＮTＥE体系．这个体系涵盖面很宽,包括25大类公共事业组织:教育,保健,精神保健,特殊病症保健,医学研究，犯罪与法律,就业,食品与营养，住房与收容,公共安全与灾难防御,休闲与运动，青少年辅导,社会服务，文化艺术，环境保护,与动物有关的组织,国际问题，民权与推促,社区改造，慈善事业,科学研究，社会科学研究，其他公益活动，宗教相关活动，互惠组织．每类又被分为很多小项，由于小项划分相当繁细,不便在此—一列举.５．２。2。４学者设计的公共事业组织国际分类体系由一批学者设计的公共事业组织国际分类体系(ThｅＩntｅrnaｔionalＣlassｉｆｉcatｉｏnofＮｏnproｆitOｒganiｚaｔiｏns)，或简称IＣNＰO体系。这批学者来自１３个国家,经约翰-—霍布金斯大学组织比较研究中心协调,他们合作设计出这个新的分类体系。根据公共事业组织的活动领域、活动范围、活动方式、活动对象，划分为12大类,24小类。文化与休闲:文化与艺术;休闲；服务性俱乐部。教育与科学研究:中小学教育;高等教育;其他教育；研究。卫生:医院与康复；诊断;精神卫生与危机防范；其他保健服务。社会服务:社会服务;紧急情况救助；社会救济．环境：环境保护;动物保护。发展与住房:经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训.法律、推进与政治;民权与推进组织；治安与法律服务；政治组织。慈善中介与志愿行为鼓动。国际性活动.宗教活动和组织.商会、专业协会、工会。其他．上述分类比较完整，但是，判断一个机构是否属于社会公共事业组织并不完全依名称而定。因为在许多行业集团中，既有营利也有非营利机构。例如，有营利和非营利医院、营利和非营利学校，甚至还有营利的宗教组织。5.２．2国内分类5.２．2.1按国民经济行业分类在我国,根据公共事业组织在国民经济中所处的地位，按照《民经济行业分类与代码（国家修订方案）》的规定,以便于统计和同国际接轨,大致可作如下划分：信托、典当业,商业经纪与代理业，其他非银行金融业,房地产开发与经营业,房地产代理与经纪业，民服务业，信息、咨询服务业,其他社会服务业，社区服务业，教育培训活动,文化艺术经纪与代理业,综合技术服务业，社会团体,基层群众自治组织，其他行业.5．2．2.２正式官方分类我国的公共事业组织归属民政部门登记管理，所以民政部门采用的分类是名副其实的正式官方分类,它将公共事业组织分为社会团体和ﻠﻠﻠﻠ单位。前者进一步分为基金会、学术性团体、行业性团体、专业性团体、联合性团体，后者进一步分为教育类、科技类、文化类、体育类、社会福利类等，并在此基础上按照登记管理机关的级别区分为全国性组织和地方性组织.5.２．2．3三类法划分有的学者根据组织的形成过程、领导层的产生、经费来源把公共事业组织分为官办型、半官半民型和民办。还有三类分法是事业类、企业类、公务类。事业类是指它们的组成不是经过工商行政管理部门核准注册的，而是经政府机构编制管理部门审查批准的；指它们的活动经费是通过国家财政拨款的,有全额拨款，也有差额拨款；指它们的业务都是社会公益、福利、保障方面的。企业类是指它们的成立是经过工商行政管理部门核准注册的，而不是经政府机构编制管理部门审查批准的；它们的活动经费不是通过政府财政拨款，而完全是自收自支、自负盈亏;是指它们的业务都具有十分明显的经济性和商业性。公务类是指它们的成立有些是政府管理部门审查批准的，也有些是政府职能部门根据需要而设立的;它们的活动经费一般是政府财政拨款；它们的业务主要是接受政府职能部门指示。委派，替政府职能部门行使一部分权力。按照这三种分类,从另一个角度看,又有自给自足型、部分收费型、无偿提供型之分.从以上分析可以看出，公共事业管理主体包罗万象，公共事业组织纷繁复杂，要有一个统一的标准分类很难.这也正是公共事业组织的优势所在，不被任何形式固定,少受僵化体制和繁文缛节的束缚，反应迅速，善于灵活地调整自己的工作方向和运作方式，适应时代需要。与灵活性俱在的还有它的开创性，公共事业组织往往在被政府忽略的领域发现新的社会需求,并由此找到提供相关社会服务的较好途径方法.现代国外有很多公共服务领域都是由公共事业组织开创的.总而言之,公共事业管理主体由公共事业组织来承担才能达到它的最高效率，实现它的最好社会效益.第六章公共事业管理主体的培育发展6。１积极推进“政事分开",进行事业单位改革目前中国事业单位的80％以上都是由政府出资举办的。传统的事业单位管理体制的一个基本特征是政企事一体化，党政不分,政事不分，企事不分，从而造成事业单位行政化的管理模式．这些事业单位一方面为政府产生行政结构的隐性膨胀和腐败滋生提供了可能，另一方面，事业单位相当程度上成为政府的延伸和下属机构,政府机构的重复设置,布局不合理，财政负担过重等,相当程度上就集中在事业单位方面，一定程度上已成为深化政府改革的制约瓶颈,更由于事业单位涉及的就是社会事务的管理，因而进行事业单位改革，就是政府社会管理改革和新的公共事业管理体制形成的客观需要，是事业单位形成自己的独立性，真正成为公共事业管理主体的需要。政事社分开不仅要实现机构分开和人员分开，而且要实现职能分开，目标分开，经费分开，运行管理方式分开等.第一,政事社职责分开指正确界定和划分政府机构与事业单位各自的职责。具体来说，政府承担行政管理,提供公共物品;公共事业组织提供准公共物品，承担公共事业管理。对于原来由政府机构所承担的部分公共事业管理的职能，应当进行剥离，交给现有的事业单位。第二，政事机构和人员编制分开，这是实现政事分开的关键，促成还政于政,还事于事.第三,政事经费分开，有利于加强公共事业组织的财政监督，防止行政机构及其人员占用或挪用事业经费。第四，政事管理方式分开,行政管理和公共事业管理分别有自己不同的管理目标和规律，分开后事业单位取消行政级别，逐渐淡化并最终完全脱离与其行政主管部门的隶属关系,成为依法并面向社会自主开展公共事业经营的公共事业组织。政府对公共事业组织的管理要实行规范化,规范化的登记和监督管理，从宏观上进行业务指导，而不是干涉公共事业组织的具体运作。6。2积极推进“政社分开”，防止社团组织行政化由于受长期计划经济的影响,我国社会力量相对薄弱，民间组织发育不成熟，现阶段我国的民间组织尤其是那些有一定规模和影响的民间组织大多从政府部门脱胎而来.这样，这些组织或与政府部门有着亲近的血缘关系，或有直接的隶属关系，从而具有明显的官方色彩，有的甚至成为政府的附属机构，自治化的水平很低，主要表现：很多党政领导ﻠﻠﻠ证自己的退路，兼任社团领导职务；许多主管单位不尊重社团组织的自主性和民间性,把社团作为安置闲散人员的分流渠道；社团活动空间的大小取决于主管部门的开明程度，主管部门的爱好和利益决定的社团的自主性，主管部门的积极性决定了社团工作的有效性，主管部门的所作所为决定了社团的工作业绩,等等.而且政府的行为方式及运作规范对民间组织影响巨大。“论资排辈”和“官本位"在民间组织中留下轻重不同的痕迹。随着某些公共事业组织基金规模的扩大和业务范围的拓展，机构的不良倾向也就开始滋生,如许多公共事业组织的办公条件和设备的提高与其业绩不成比例。因此,民间组织要真正以自己的为社会服务的宗旨为活动指针,就必须政社分开，实现自主权和管理上的独立性，这是政府部门事业单位改革之外的又一项培育公共事业组织的紧迫任务。6.3大力提倡社会公德,预防道德危机，建立广泛民众基础计划经济体制和高度一元化社会所奉行的是“道德人"假设，随着计划经济体制的解体和社会的多元化，传统道德逐渐失去其存在的社会基础,但新的社会伦理规范却未能形成.在此情况下，我国社会出现了“道德滑坡”现象。社会的“道德滑坡"现象势必对公共事业组织造成不良影响。社会道德水准的下降会损伤人们的“善心”、“同情心"和“爱心”,从而使得社会成员对公益事业失去信信心和兴趣,影响公共事业组织资金的来源和业务的拓展。社会道德滑坡波及公共事业组织的志愿人员和专职的工作人员,影响公共事业组织公共责任的实现.很多组织打着公共事业组织的旗号，违规进行营利性经营，这些组织较难集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，得不到成员和一定社区内公众的支持和拥护。少数组织的违规,给大多数组织戴上了不可靠的帽子,使不能很好地提供公共服务和进行必须的公共事业管理．因此,在市场经济条件下,国家要尤为重视社会主义精神文明建设，大力提倡社会公德,树立典型发挥楷模作用。在良好的道德环境下,公共事业组织的工作人员会努力追求自我实现，实现个人价值，把个人利益和社会利益结合，充分发挥其作用。也会有更多的志愿人士加入到公共事业组织中来，公共事业组织的权威必将会日渐提高。６。4建立公共事业组织多渠道筹资方式公共事业组织缺乏资金。现阶段我国的公共事业组织普遍经费短缺,开展公益活动所需的经费开支同组织的资金能力之间有很大缺口。必须进行多渠道的筹资：（１)政府资助.我国公共事业组织中有很多是全部政府拨款或部分政府拨款的，它的主要形式是向政府申请项目，与政府订立项目支持合同。政府的支持使很多公共事业组织正常运转。但是，政府支持的项目在原则上具有政治性,这是政府的性质所固有的。但政府支持的重点也会转移，因此完全依靠政府资助的公共事业组织就不得不为自己的生存担忧[６］.因此，除了政府资助之外,公共事业组织必须多渠道筹资.（2）基金会的拨款.全美国有大约近3万个基金会，约有440２个基金会在198３年共拥有631亿财富，占全美国积极提供资助的基金会的总财富的9７%[７］,这是一批很庞大的财富．中国现在也已经兴起了各种类型的基金会，而且很多基金会的捐助是没有地域限制的，比如台湾中流文教与喜马拉雅基金会对国内很多所大学的论文写作奖学金,基金会必将成为为公共事业组织提供资金的生力军.(3）公司和个人的捐赠。许多公司都为社会慈善事业提供捐助，有些公司是以基金会的形式组织慈善活动.私人捐赠是美国志愿捐赠的主要部分,近２0年里，免税机构所得到的资助大约有７６—85%来自于私人捐赠[8].（4）收费性服务。１９89年１２月3０日民政部民社发[8ﻠﻠﻠﻠﻠ文《关于社会团体登记管理条例有关问题的通知》的内涵，其中第十个问题关于社会团体不得从事以营利为目的经营活动含义的解释是“社会团体不能举办经济实体以取得经济收入或从中牟利，如办企业，开公司等。[９］但不包括社团的咨询活动,也不包括社团自身业务活动和与其宗旨相适应的需要而设立的实体机构，如按照有关规定办理了审批手续的报社、杂志社、出版社、培训中心（或学校）、研究如心(或研究所)等”.对“非营利”的解释是指不得以营利为目的，去牟利,不是一般意义上的不营利或不准许营利的概念,而是支持和允许其按一定的规定和要求进行经营活动。因此，许多公共事业组织都有创收活动.这是其获得资金的一个很重要的途径．6。5公共事业组织财政优惠制度化国外非营利机构能够生存发展，具有吸引力和特殊优势地位是因为享受税收中一系列优惠待遇的结果．早在1６01年英国伊丽莎白王朝时期制定的法令，就曾给历史最悠久的非营利机构慈善基金会免除若干税务的优惠待遇。该法令对非营利机构在税收上享受优惠待遇的政策一直影响至今.目前各国在制定税法时，在不同程度上规定减免非营利机构的税赋，享受优惠待遇，使非营利机构处于特殊的优势地位。以日本为例,非营利机构为筹集资金,可附带从事收益事业,根据法人税法规定，政府只收取２７％收益事业的所得税，而普通法人（企业）则需缴纳42％的所得税。私人或公司向该类机构捐赠可按比例减免应缴纳所得税额。这表明税法对非营利机构的生存发展具有至关重要的作用.国家通过减免税政策对公共事业组织进行扶持，是一项十分有力的措施。中国在价值观念上对此也认同,但在操作上则还未能完全兑现。启动这个机制，对中国公共事业组织发展将起着明显的推进作用.近年来民办非企业单位的成长，在很大程度上是因为得到了政府税收政策上的优惠。但至今为止,民政部门与税务部门在认识上仍存在分歧，因此未能在税收政策上形成统一的规定。因此,应当加快公共事业组织税收工作的制度化，明确规定申请减免税的条件，减免的范围。现在比较确定的是，捐助者的捐款不用缴纳所得税.需要讨论的是，公共事业组织的收入特别是一些经营性项目的收入，是否需要纳税.看来有偿服务的收费，应当给予免税，因为其收费水平往往不及成本.对经营项目的收入,则应当按照税种区别对待,在资源税、流转税层次视同企业经营,以保证平等竞争，但对经营收益，公共事业组织如果将其用于补偿福利服务的成本,则应当免交所得税.另一个将来要研究的是遗产税,这对激励捐赠人有着明显的作用，也应当对捐赠资产实行免税。６。３建立公共事业组织专门法在美国，一个非营利机构既要根据州政府的法律进行注册，还要符合美国联邦所得税法的规定.联邦政府所承认的非营利机构都是根据联邦所得税法501（C）（３）所界定的非营利机构，即可以免税并可以接受免税捐赠。法国早在190１年就颁布了非营利机构法.非营利科研机构的成立要经过公共行政当局的批准。也就是国家行政法院的批准.这样便被确认为是公益机构,就有权接受捐赠、遗产等各种形式的资助.我国目前公共事业组织专门法缺失，在我国的立法实践中，官方虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织依然采取了“一法统揽"的做法.这样就使得公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律规定过于原则、简略。应该说，社会主义市场经济改革展开以来，以宪法为核心的多层次、多领域的市场经济法律体系框架已初步形成，相应的，有关非政府组织的法律、法规、规章也从无到有，一个比较完整的体系正在形成，从而使非政府组织有了基本的赖以生存和发展的法律环境。实际上，目前我国公共事业组织的