《论新时代下公共事业单位改革存在困难的原因及创新对策（论文）10000字》

论新时代下公共事业单位改革存在困难的原因及创新对策TOC\o"1-3"\h\u10914摘要 15摘要公共事业单位是一个包含我国社会主义特色的概念，相当于外国的公共服务机构，属于国家设立的一种以社会公益为目的的社会组织。主要以提供劳务和精神等服务产品的方式为社会大众服务的一类机构，公共事业单位的资金收入、活动方式、组织模式及管理条例等都或多或少的带有行政机构的特色。公共事业单位分布在政治、经济等多个领域，推动了我国经济社会发展，还将是实现新时期发展目标的突出力量。在当经新时代环境下，虽然公共事业单位的发展越来越完善，但仍然存在不少严峻的问题，而这些问题不仅严重影响了公共事业单位活力和效益的发挥，而且严重阻碍了社会的发展与进步，公共事业单位的改革刻不容缓。关键词：公共事业单位；分类；改革；问题一、公共事业单位分类规范公共事业单位的管理、深化公共事业单位改革首先公共事业单位分类必须科学。如何进行公共事业单位的分类，关乎改革的成败。公共事业单位分类主要采用行政级别分类法、行业分类法、性质分类法、经费分类法、行政隶属分类法、功能分类法等方法。其中，功能分类法、行业分类法和经费分类法这三种是最常见的分类方法。（一）行业分类法行业分类法的意思是根据国家的有关行业内部标准，再结合公共事业单位的属性来划分。例如把公共事业单位分成教育公共事业单位、科研公共事业单位、文化公共事业单位、卫生公共事业单位等类别。在很长的一段时间内，这种思路占据了我国的公共事业单位分类规划，不过，单单使用这一种分类标准是有局限性的。（二）经费分类法全额和差额拨款，还有自收自支是公共事业单位经费的来源的主要渠道。经费分类法就是根据经费来源的主要形式划分公共事业单位。经费分类法有利于政府加强对公共事业单位的财务管理，不过公共事业单位的经费使用方面存在某些弊端。例如全额拨款激励性不高，可能会导致公共事业单位提供服务的效率低；自收自支的公共事业单位可能太过于关注经济效率，损害了社会公众的根本利益。（三）功能分类法功能分类法就是按照公共事业单位具有的行政、办事功能进行分类。在地方实践中，这一分类方法产生了许多变化，如三分法、四分法、五分法。功能分类法较之前两种分类方法来说，对于公共事业单位改革的意义更为重大。明确功能划分是公共事业单位进行科学管理的前提条件，功能划分越明确越有利于提高办事效率，更好地为人民服务。二、新时代公共事业单位存在的问题（一）机构设置不规范，不合理很长一段时间以来，公共事业单位职能部门的机构一般按照上行下效的原则来进行管理，模式化多，灵活性少。这就造成了部分机构设置没有发挥到到应有的作用。例如为了安置机构改革精简下来的人员，设置了行政后勤人员，机构是这么设置了，但还是由乡镇内设的党政办公室在承担管理职能。或者是为了促进某项工作，在机构设置的条件还不完全具备的条件下仓促进行，目的就是为了完成有关指标，但人财物一直不到位。还有政府单位中设置的部门数目很多，代行行政职能，撤得少，造成事业机构数不断膨胀，机构过多。造成以上现象发生的主要原因有三个:一是部分党政领导和机构改革决策人员对行政机构和事业机构的认识存在着误区，未能科学合理划分公共事业单位的职能，对机构设置、人员配置、职能运行认识也过于单纯；二是主管机构或者部门没有指明本单位正确的发展走势；三是职能部门在改革过程中为安置人员安排工作，使得行政职能不匹配，移位明显。（二）政事不分造成公共事业单位难以独立首先行政人员缺乏使得一些公共事业单位人员长期被抽调到局里，他们干得是行政的活，某些行政领导自己都搞不清行政人员和事业人员有什么区别，大包大搅公共事业单位的人员、经费、工作安排等。其次是局领导兼任公共事业单位负责人的情况，这难免造成行政事业职责合一、分工不明确的现象。还有就是一些公共事业单位兼有行政执法职能，这就使得公共事业单位每年有相当数目的罚没收入。造成这些现象的原因就是政事不分，这不仅使公共事业单位难以独立，还造成了事业法人登记工作难以全面推行。一些有条件设立登记的公共事业单位得不到主管部门的支持；一些条件不符合的主要原因是公共事业单位没有明确的主要负责人。政事不分在一定程度上造成了人员、机构的混乱，使机构编制管理工作和事业法人登记程序的相关管理鞭长莫及，难以取得实效进展。（三）经费的“大锅饭”滋养惰性长期以来，基层的大部分人员工资和奖金、部门经费等都依赖上级财政拨付，主要靠是“吃饭财政”。部门经费不能说“富裕”，只能说可以“度日”。财政预算主要以部门预算为主，上级部门不愿把有限的经费过多地分给下属公共事业单位，甚至很多部门行政公共事业单位经费就是一个“大锅饭”。而公共事业单位也仍然存在着计划经济体制下的旧思想、不愿”断奶，不愿承担过多的责任。既然人、财、物上面全权管理，所以出了问题也是上面全权负责。在进行事业法人登记管理过程中，往往是登记部门一催再催公共事业单位则是一推再推，或者干脆说上面不给钱，没钱登记，打白条的现象也十分突出，这使得公共事业单位效率极其低下。三、新时代下公共事业单位改革过程中急需注意的突出问题首先，内部人员控制现象需警惕。这是一个老生常谈的问题，在改革过程中不容忽视，要作为重点去抓。管理层控制也就是内部人员控制，前几年曾有出现过管理层收购医院、学校的现象，公立学校和医院莫名其妙地发生股份化或私有化，导致公共服务质量下降和国有资产流失，职工和社会满意度降低，导致管理层和职工矛盾被激化。改革的目的是通过内部管理改革提高公共服务的质量和效率，改革是中国特色的社会主义性质的，而不是新自由主义改革。其次，体制外及预算外收入管理问题。去年大约有3万亿元人民币属于我国的体制外和预算外收入，这些公共收入中的绝大部分都是由公共事业单位掌控的，公共事业单位高层人员对这些收入有一定支配权。大家都知道，以前的教育、医疗这样的部门腐败现象十分令人担忧，一个最主要的原因是部门享有较大的财政和人事任免权。然而社会公众管不了，上级部门又监督不了，为渎职、腐败留下了可利用的的空间。再者，必须注重公共事业单位内部的治理改革模式，倡导自治自理，发挥单位内部人员在人员选举、部门决策和监督管理方面的作用，这很大程度上可以改善公共服务的质量，提高公共服务的效率、扼制公共机构贪污、腐败的一个重要手段。最后，评价机制与绩效考核问题。政府管理机构确立的各类机制应以公共价值为导向。机制包括内外部绩效考核评价、监督、淘汰机制。四、新时代下公共事业单位改革存在困难的原因（一）公共事业单位改革的必要性1.承担行政职能类公共事业单位改革的必要性在我国传统观念的管理体制影响下，政府相关部门设立相关事业组织或机构部，通过使用国家所有权、行政权和管理权等权力，运用计划、命令和财务控制等方式来领导，控制各类公共事业单位。而这种管理模式会导致公共事业单位丧失自身独立性、自主性，成为政府部门的附庸产物，导致了政事不分。虽然自20世纪90年代以来，顺应改革开放的潮流，公共事业单位也进行了改革，对其职能定位、运行模式和人事方面作出了重新规划，增强了公共事业单位的独立自主权，但政事不分的问题还是一直存在的，并没有得到根本性地解决。政府的基本职能之一是为社会提供公共产品和服务，而政府一般转交给有关公共事业单位来进行履职。自此，公共事业单位就变成政府部门支配的工具，代为行使一定的政府职能。政府与公共事业单位的组成机构、人员和管理模式逐渐一样，同质化现象严重。弊端也渐渐显露，例如，自我扩张意识强烈，人员的引入、增加导致机构膨胀；激励机制并不完善，容易导致公共资源的浪费，财政负担加重；缺乏行业之间的竞争，公共产品和服务的质量参差不齐；监督机制不完备，公共资源浪费严重，腐败问题突出等等，这些严重影响了公共事业单位的运行。2.从事生产经营活动类公共事业单位改革的必要性生产经营活动类的公共事业单位具备自我经营和管理的内在机制，虽然是公共事业单位，但是市场的特性占了很多。改革开放以来，我国公共事业单位受经济体制改革的影响，借鉴其先进思路，通过使用市场化的手段以达到追求效率的目的。在相当长的一段时间内，这种做法一定程度上提供了公共服务的供给质量和效率，增加了政府的财政收入。但是在发展过程中，难免出现问题，一类问题是公共产品和服务的过度市场化，公共事业单位的公益性程度降低，盲目追求利益，忽视了为社会公众谋福利，公共事业单位利用其掌握的权力对公共产品和服务作市场化运作，目的是追求利益最大化，公益性受到极大损害；另一类问题是有些公共产品和服务不该市场化，导致公共事业单位不能满足社会需求。3.从事公益服务类公共事业单位改革的必要性政府经济学的一个核心概念就是公共产品，公共产品具有非排他性和非竞争性的特点。根据这两个特点，可以将公共产品划分为两大类，一类是纯公共产品，另一类是准公共产品。公共产品的生产和提供需要公共事业单位作为重要载体来进行，在实际操作中，由于公共事业单位体制不完备、机制不灵活、制度不健全的原因，外加公共事业单位政事不分、企事不分，公共事业单位的部分工作人员缺乏工作的创造性、积极性和主动性，公益服务产品供给出现了的效率不高、质量不好的问题，难以满足人民群众日益增加的物质和精神文化需求。（二）公共事业单位改革的重要性1.公共事业单位体制方面的原因公共事业单位体制方面的原因主要表现在对公共事业单位人员的管理体制方面。我们都知道，每个国家对公共事业单位人员的管理或多或少都有些不同，大部分国外的国家要求政府必须提供优质、高效的公共服务，在这里，公务员范围也包含了参与公共财政与预算的人员。公务员包含的部门是很多的，不仅包括行政、立法和司法部门的公务人员，也包括公立交通、卫生、学校、医院、科研、环境保护等部门的政府雇佣人员。有些特有的公共服务收费项目，通过收支两条线纳入预算管理，一些有收费和罚款的公共机构根本没有设立小金库或侵吞公共资源以＂“自肥＂的机会。由于我国有些该纳入公务员管理的部门未纳入公务员管理，导致一些公共事业单位利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象很普遍，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要，对公众利益造成损害。2.公共事业单位利益冲突公共事业单位改革的根本原因事现实利益方面的冲突，当个人和单位利益的追求方面在一定程度上偏离了公益性导向，公共机构存在的基本价值就是为社会大众提供其所需的产品和服务。不过就目前来看，已经形成的个人和单位利益的固定模式在改革中很难成功被打破，需要各方面协调努力整改。五、新时代下公共事业单位改革的对策研究（一）公共事业单位改革急需更新思想观念意识形态、思想观念影响到公共事业单位的分类发展，这个影响可以从对出版社、表演院团等文化公共事业单位方面看到。长期以来，文化公共事业单位的宣传教育、人们更多的关注其所拥有的意识形态，但是在观念上却排斥文化公共事业单位所具有的商品属性,并在行动上采取包办一切的方式并实行严格的审查制度、全面深入文化公共事业单位运作过程的做法。自打开国门后，随着开放程度的不断深入和市场经济体制的逐步完善,还有各种思想文化的碰撞与冲击，人们逐渐认识到了文化公共事业单位的多重属性,意识到了文化公共事业单位获取经济回报可以通过为民众提供所需的精神文化服务，并且可以有针对性的对个人提供特别的精神文化产品，满足个人需求，因而逐渐地可以走向市场，实行转企改制的策略；有的文化公共事业单位则是提供普惠型的公共文化产品和服务，这也是发展的一个很好的途径。于此同时，自改革开放以来，人们对于公益服务的需求也逐渐多样化、品位化，与多样化的需求相匹配,公共事业单位提供的服务要发生改变，进而公共事业单位本身也出现了分化。此外，公共事业单位作为有意识、有能力的人群的集合地,精英人物、领导人的主观认识及自我选择也会造成公共事业单位的分类发展，所以，公共事业单位要及时更新思想，顺应时代的变化，符合广大人民群众的品味，生产人民大众喜闻乐见的文化产品和服务。1.树立大局的观念公共事业单位改革是当前整个政府机构改革、及其他经济体制改革的重要组成部分，从大局出发，公共事业单位改革必须与其他改革相互协调、补充，才能有整体性的影响。所以，在改革的过程中，不要单单着眼于本公共事业单位的改革问题。2.树立发展的观念要在调整公共事业单位结构的基础上，根据经济发展规划，用发展的眼光从实际出发明确公共事业单位重点，制定相关发展扶持的计划。3.创新管理方式这个主要是指机构管理方式要敢于打破传统，运用法律与经济等间接手段，使公共事业单位管理张弛有度，管理发展公共事业单位需要从微观入手，再转为宏观，从直接开始，渐渐地转为间接，从管细、管死转到管少、管活。逐渐独立，有活力。（二）科学划分公共事业单位，明确职责范围公共事业单位进行科学的分类有利于公共事业单位分类改革顺利进行，这直接影响到改革的快慢和成效。在实践过程中，要注意考虑根据不同类型的公共事业单位制定不同的改革方案。在分类的过程中，可能会出现与部门自身利益相关的问题，很多公共事业单位倾向于被划入行政和公益这两类，所以，公共事业单位领导人会采取各种各样的办法来划入这两类。而在此过程中，决策机构和人员如何保持正当性，严格按照相关文件政策划分，这成为公共事业单位科学划分的难题。我国公共事业单位类型多种多样，十分复杂，虽然党中央出台了明确的分类标准，但还是存在着公共事业单位难以归类的情形。要想科学划分公共事业单位，需要做大量细致的工作，深入调研、分析单位的功能属性，可以举办专题讨论会，听取各方对公共事业单位的意见和建议，在此过程中平衡原则性和灵活性。在划分过程中，可能受到公共事业单位和政府部门的外在干扰，为避免划分结果的公正性，可以采取第三方划分的措施，可大大提高公共事业单位分类的科学性、合理性、公正性、公平性。要明确合理的职责范围。在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求、结合经济能力，突出重点。不能追求财政负担减负，但是忽视了我国基本国情和经济发展水平，也不能只在表面上追求社会事业的大而全。在此过程中，要形成不同等级结构间的政府的权责的组织性、计划性。对于某些关乎国家发展目标的、十分广泛的事业，例如科技、医疗等，一般来说都由中央对其进行直接管理，中央作统一规划，制定发展计划。此外，公益性较强的社会事业，比如教育，一般由中央制定计划策略，各下级地方部门分类分别进行相应的管理，所需经费或由地方政府承担。（三）实行政事分开，增强内部治理结构传统的公共事业单位发展体制存在高度集权，自扫门前雪的问题，提高公共事业单位办事效益，减少政府财政负担是公共事业单位改革的第一要务，为地方服务的公共事业单位就该由地方管理并且必须下放，权于“事＂改革必须积极推行，实行政务、公益、事务分开--政事分开。什么叫政事分开，就是要从根本上解除政府与各公共事业单位的隶属关系，宏观管理由政府主管部门管理，公共事业单位完全自主解决其他具体事务，逐步扩大公共事业单位的物权、人权、财权及其他各项自主管理权。同时、传统的事业资源行政化配置方式存在单一化问题，改革势在必行，单一化向投资渠道和服务对象的社会化、高效率化进行转变。搞活、放权、资源配置非行政化取向等改革措施，增强了公共事业单位的活力和自我发展能力。（四）加强管理层财权的监督，建立合理的社保体系分离公共事业经费预算和社会保障经费预算，加强管理层财权和用人权的监督。具体措施主要包括:通过建立、健全社会保险制度，将职工养老、医疗等项职能集中由政府授权的社会保险机构承担，从国有单位中分离出来；认真研究和解决劳动力成本上升过快的问题是加快劳动报酬工资化和货币化的进程中必须研究解决的问题。可供选择的对策是，实行绩效工资的管理体系。这样做，既可以减轻企业负担、降低企业的缴费率，从而避免劳动力成本上升过快，又利于实行社会保障的统一管理。（五）加强研究公共事业单位经济管理的目标单位从事经济管理活动是公共事业单位经济管理目标的向导，关系着公共事业单位经济管理的命脉，为我国公共事业单位的生存及发展指明了方向，更为其铺平了前进的道路。为了优化经济管理结构，为了更好地促进其发展，提出以下几个方面目标：1.公共事业单位筹资管理目标公共事业单位应主动出击，采取各种必要措施筹集善款，争取到更多的人力、物力、财力支持，保证为公共事业单位再生产提供公共产品。但是因为筹集方式和来源的不同，资金的使用程度各个方面的明显不同，筹集我们要本着生产成本低、安全性高的原则去做，不用为资金而望而止步，为公共事业单位蓬勃发展提供更多原动力保障2.公共事业单位投资管理目标公共事业单位的实体资本及其自有资产可进行相关的经济投资活动，加强投资能力管理，公共事业单位的自己投资行为应该越来越多、越来越频繁，但是投资是与风险并存的，公共事业单位在大范围投资的同时，应充分考虑投资的产出与风险的问题，尽可能以较小的投资成本，较低的投资风险，获得更大的投资收益，实现前期确定的投资管理目标3.单位成本管理目标公共事业单位在运营中如何降低其成本，为公共事业单位创造更多的经济效益，提高成本管理效率，这是公共事业单位成本管理的首要问题。成本管理的水平越高，公共事业单位的绩效越好，反之亦然。当前，公共事业单位的内部与外部经济环境都在发生翻天覆地的变化，应正确分析事业活动的成本构成，精确预算免费提供或促销产品的成本，及时发现存在的问题，这样才能有效地研究解决对策，提高公共事业单位经济资源的使用效率（六）明确公共事业单位的自身定位公共服务是政府的一项基本职能，建设服务型政府是我国目前的行政管理体制改革和政府职能转变的目标，旨在为社会公众提供所需的公共产品和服务，而公共事业单位是公共产品和服务的直接生产与提供的相关组织。所以说，公共事业单位与政府之间存在着密不可分的关系。公共事业单位生产公共产品和服务，政府购买公共产品和服务。在政府向公共事业单位或其他组织购买公共产品和服务时，可通过招标采购或特定委托等方式来进行实际操作。政府在此过程中需要拟定公共服务应达到的有关标准，规范服务对象，考察考核公共事业单位及其他组织的服务效率、质量和效益等。“落实公共事业单位法人自主权”是公共事业单位改革的目标之一，政府与公共事业单位不再是附庸关系，公共事业单位是独立的法人主体，不是政府机关的被支配者、被管理者，与政府是平等的关系。（七）全面整体系统地推进公共事业单位的改革公共事业单位的改革是一个系统性的大工程，改革不仅涉及公共事业单位与政府之间的关系，还涉及公共事业单位与企业、非盈利组织之间的关系。所以，公共事业单位的改革涉及面很广，在推进改革进程时，不能孤立化、片面地看问题。公共事业单位改革的目的之一就是改变政事不分、事企不分、管办合一的问题。行政类公共事业单位向行政类政府机构转变的过程中，会在一定程度上增加政府办公人员的人数，扩大政府的规模，但是目前的行政体制来说很大程度上影响着公共事业单位的分类改革，例如改革方案要求不能超出政府机构的限额和编制总额，并且严禁突击提拔干部，严禁违反规定提高干部职级待遇。为解决这类问题，需要从两方面进行考虑。一方面要确认转入机构的职能，是否具备行政决策、行政执行和监督的职能；另一方面要与当前行政体制改革中的大部门制度改革相结合，根据职能进行有机整合，需要保证相关人员和机构的权益，也要保证行政机构的高效运作。推进公共事业单位改革时，不仅要规范管理，还要建立起一套可行的政策体制和监督机制，适应我国目前的发展要求。（八）建立健全公共事业单位绩效考评、监督体制强化公共事业单位的公益性手段之一是加强对公共事业单位的监督和管理力度。建立健全公共事业单位的绩效考评机制有利于保障公共事业单位履行职责。作为公益服务类社会组织的公共事业单位在进行活动时要偏向于社会效益，并非经济效益。把公益目标的实现程度作为绩效考评体制的第一指标。制定科学的绩效考核指标，吸纳相关专家和社会公众等相关群体的参与以保证评估的客观性、有效性，按考核程序进行考核。公布公正合理的考核结果，并将此结果作为政府购买公共服务对象的重要依据。科学合理的绩效评估是分配管理的重要组成。对公共事业单位偏离公益性的行为可责令整改，设立专门的公共事业单位监督管理机构来强化对其的监管力度。监管部门要制定切实可行的有法律效力的规则与标准，颁布公共事业单位准入许可，监督公共事业单位的产品和服务的质量、价格，要求公共事业单位通过传统媒体和新媒体等多元渠道合理公开有关信息，调动公众的参与性，听取社会公众对公共事业单位的意见并及时进行反馈、改进。最后，要建立公共事业单位从准入到参与运营到退出的一系列法律法规，全过程保障监管效力以及监管的公平公正。六、结论强化公共服务是公共事业单位改革的最终目标/