“上有政策下有对策”析

“上有政策下有对策”析“上有政策、下有对策”是我国公共政策执行中存在的一种非常典型和普遍的现象。说它“典型”，是因为相对于国外来说，中国的“上有政策、下有对策”几乎是独一无二的;说它“普遍”，是因为各级、各部门几乎都存在一个“上有政策、下有对策”的问题。下面我们就来看看“上有政策、下有对策”有哪些表现；分析一下这一现象产生的原因，以及谈谈对这一现象如何防治。一、“上有政策、下有政策”的表现“上有政策、下有对策”形象地概括了我国公共政策执行方面存在的主要问题顾名思义，“上有政策、下有对策”指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。它可以通俗地用三句话来概括:一是“上级不让做的我偏要做”，二是“上级要求我做的我偏不做”，三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。它几乎可以囊括目前我国政策执行中存在的所有突出问题。具体来说表现在以下几个方面:“你有政策，我有对策”—替换性执行替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就可能制定出与上级公共政策目标表而上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。近几年来，我国政治生活中出现的“你有政策，我有对策”现象，就是这种执行的典型表现。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，这种现象实际上是一些地方扩大权力、获取个人利益的反映。这实际上是钻政策空了，用“软施”、“硬泡”来对付党和国家的政策。它严重影响了党和国家政策的止确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威，损害了国家和人民利益。“断章取义，为我所用”—选择性执行选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解适用范围”，或者“打擦边球”。总之，只选择对自身“有利”的政策进行执行。公共政策的执行，本应是全而理解并不打折扣地贯彻执行，但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，在执行中置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的“空了”，“断章取义，为我所用”，妨碍了公共政策目标的实现。搞“土政策”—附加性执行附加性执行是指在公共政策执行中，执行部常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。也就是说，他们打着贯彻上级政策要结合木地实际的旗号，借口木地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利。例如，我国普遍存在着的“地方保护主义”现象就与这种“土政策”的执行密切相关。这种封锁资源和市场，保护本地利益的“土政策”扰乱了市场秩序，严重阻碍了我们建立统一开放的社会主义大市场。“软拖硬抗，虎头蛇尾”—敷衍性执行当一项公共政策出台时，本地政府首先会从本地区、本部门的集团利益出发进行权衡，若执行该政策会损害木地区的私利，该执行机关既不敢明目张胆地拒不执行，又不愿认真负责地贯彻执行，他们往往会选择敷衍性的执行方式。通常的做法是:强调木地的特殊性，用地方政策来抵消中央政策，或者编造借口，久拖不办，等拖过中央政策的时效性便束之高阁;或者“雷声大，雨点小”，口头上说要不折不扣地执行中央政策，但在行动上却是“只见楼梯响，不见人下来”;还有的在政策执行过程中虎头蛇尾，前紧后松，敷衍塞责。二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析中央利益与地方利益的矛盾任何政策的实施，总要触动一部分人的利益，这部分人出于个人私利，就要挖空心思，以种种“对策”对付党和国家的政策。这种现象在转轨时期的社会尤为普遍。当前，我国止处于社会变革之中，由于在制度上未能解决中央和地方、上级与下级之间的利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的权威对地方资源的调动，有时侵害了地方利益。这种上下级侵权的行为是导致“上有政策，下有对策”现象出现的一个重要原因。政策本身存在着缺陷一项政策能否得到有效的推行，往往取决于政策本身是否利一学合理。毫无疑问，“上有政策，下有对策”现象产生必须有一个前提条件，那就是政策本身存在着缺陷，有漏洞可钻。一般说来，政策是否存在缺陷主要从以下两方而来考虑:一是政策是否合理。一项政策，如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人民群众的利益愿望和要求，那么这项政策就缺乏合理性。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时，理所当然地会选择“上有政策，下有对策”的方式来敷衍。有的政策在颁布时就不够规范、严谨，给了执行者有空了可钻。比如，政策条文中有许多“原则上”、“基本上”之类的用语，这就给执行者留下了很大的弹性空间，同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。政策执行人员的综合素质不高政策执行人员政策水平的高低，对于政策执行有很大影响。我国有许多政策执行不力的情况，往往是由于政策执行人员，特别是政策执行的领导人员的政策水平不高造成的。政策执行监控不力政策执行的监控不力，直接影响着公共政策的有效执行，也为“上有政策，下有对策”现象产生提供条件。从我国的现实状况来看，我国的政策监控机制止处于发育与完善之中，普遍存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的现象，这也使得一部分奉行“上有政策，下有对策”的政策执行者更加有恃无恐。三、对“上有政策，下有对策”现象的防治合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾(1)按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空间又有互相侵权的现象(2)按照各级政府承担的事权，合理划分各自的支出和财权，兼顾中央利益和地方利益，尽量使政策执行人员的价值取向与中央政策的价值取向相吻合。加强政策研究，制定利一学合理的政策一项政策能否有效推行，往往取决于政策本身是否利一学合理。科学学合理的政策应当目标具体而明确。政策措施应具有有效性、完备性和可操作性，政策的原则性与灵活性相统一。制定利一学合理而又严谨的政策，才是克服政策执行中“上有政策，下有对策”现象的根本举措。整顿行政机关，提高政策执行人员素质政策是由行政机关来执行的，而行政机关又是由行政人员来操作的。想要使政策得到很好的执行，就必须提高政策执行人员的素质。加强对政策执行人员的培训，不断更新政策执行者的观念，提高其职业道德修养和政策执行水平，这些都是提高政策执行人员素质的重要举措。建立完善的政策执行监督机制对政策