基于国际比较的公共政策审计理论、计划及方法研究

基于国际比拟的公共政策审计理论、方案及方法研究

基于国际比拟的公共政策审计理论、方案及方法研究

不管是国内还是国外，从审计的开展史看，审计内容都是逐渐由财务审计拓展到绩效审计，审计证据由单纯依赖财务数据扩展为同时注重非财务数据，审计对象不断扩大，审计内容不断丰富，审计方案不断完善，审计方法不断更新。国家层面的治理都需要政府代表公众在公共领域，动用公共权利，合理配置公共资源，制定公共政策，协调社会事务，解决公共问题，以维护公共利益，满足公众需求。换言之，公共政策作为现代国家治理的根本工具，其制定和执行情况是反映国家治理才能上下的关键根据。

一、基于国外经历对公共政策审计内涵的理解及国家治理视角下我国公共政策审计理论框架的构建

〔一〕国外开展公共政策审计的现状：由政策绩效审计向全面公共政策审计过渡

〔二〕我国开展公共政策审计的现状：系统、完好的理论框架尚未形成

我国审计机关从上世纪80年代开场关注公共政策的执行情况，主要执行与公共政策相配套的财政资金审计，关注资金收支，揭露资金使用问题，从资金管理制度上给出改良建议。近些年来，随着国家治理免疫论的提出，公共政策审计作为审计效劳国家治理的一种新形式，在理论界和实务界都日益受到关注，理论中审计署开展了多个比拟成功的公共政策执行情况审计工程，如：汶川、玉树地震抗震救灾和灾后恢复重建审计，扩大内需政策跟踪审计，税收政策审计，扶贫资金、保障性安居工程、三农、教育、医疗等相关惠民政策落实情况审计等。但是上述相关公共政策审计多是以与政策配套的专项资金、工程审计的形式开展，从公共政策执行结果追溯执行过程中存在的问题，或是跟踪公共政策的执行过程，从而提醒政策在制度上、执行上存在的破绽，提出完善建议。换言之，公共政策审计被拘囿于绩效审计的一种类型政策执行情况审计，系统、完好的相关理论框架尚未形成，真正意义上的公共政策审计理论也是屈指可数。

〔三〕国家治理视角下我国公共政策审计理论框架的构建

1.公共政策审计的含义和本质。审计署科研所研究报告中将公共政策审计定义为国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统〔政策主体、政策客体、政策环境〕、公共政策过程〔政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等〕和公共政策的结果及其影响进展的监视、评价、建议、咨询等审计活动。

在国家治理构造中，政府治理、市场治理和民间治理三者共生互补，其中政府治理具有主导作用。社会公众是国家治理的委托人，那么政府就是社会公众的主要代理人，当委托人需要抑制政府治理主体在公共政策过程中的时机主义行为时，就需要依赖可以发挥免疫系统功能的经济问责机制公共政策审计。究其本质，公共政策审计是现代公共政策活动的关键组成局部，是内生免疫系统而非外在。

2.公共政策审计中审计机关的权利边界。按照公共政策审计的定义，审计涉及公共政策全过程，这就意味着在公共政策审计中审计权利很可能与党的指导权、人大的立法权以及政府的行政管理权出现交集，合理分工必不可少，明晰审计机关在公共政策审计中的权利边界至关重要。国家审计效劳于国家治理有批判性和建立性这两种目的定位，即公共政策审计的作用在于以问题为导向的问责和建议这两方面，审计机关不直接参与、干预政策的制定和对社会公共资源的分配，而是以独立第三方的角色定位在国家治理中发挥免疫作用。

3.公共政策审计效劳国家治理的理论根据。

〔1〕我国的政策体制亟需公共政策审计，且国家审计机关具备开展公共政策审计的独立性和优势。

一方面，我国现行的政策过程大多限于主管部门内部，政策制定者难免存在有限理性，只有少数高校学者、科研部门精英可以参与到政策的制定与评估中，外部监视明显缺乏，更具独立性的公共政策评价仍相对缺位，亟需一套公共政策评估、分析机制为政策过程纠偏；另一方面，我国的政体是中国共产党指导下的人民代表大会制度，使得国家审计机关不受党派纷争的影响，且宪法也在立法上明确审计机关独立行使审计监视权，因此审计机关在公共政策审计中的独立性得到保证；除此以外，三十年的开展历程中积累的大量真实数据以及逐步完善的金审工程为审计机关提供了信息优势；审计人员跨行业、跨专业的综合分析才能为审计机关提供了人力资源优势；跨部门、跨地域、跨行业、大兵团作战的审计理论为审计机关提供了经历优势。

〔2〕公共政策审计通过促进政策过程实现、政府部门履职、社会公平民主来效劳国家治理。

施行公共政策审计有利于促进政令畅通，提醒政策过程中的时机主义行为，恰当反映政策和配套措施不科学的问题，从而强化政策贯彻落实，促进政策目的的实现。此外还要发挥抵御功能，为政策过程提供信息、咨询，分析时机主义行为产生的原因，找出公共政策过程中的缺陷，从体制、机制、制度层面提供针对性的政策建议，以提升公共政策科学性和政策才能。

公共政策审计有利于催促政府部门关注公共政策的效果性、效率性和预期目的的实现程度，从而促进政府履行职责，以进步政府的管理程度和效劳质量；公共政策审计结果公告也有利于进步政府工作透明度，进而推动效劳政府、责任政府、效能政府理念的深化。

公民具有公共政策利益相关人和国家治理委托人的双重身份，公平享受公共政策利益的同时，也有权利、有义务对政府治理进展监视，公共政策审计就提供了公民参与政策制定、政策执行、政策评估、政策监视全过程的途径，从而有利于增进社会的公平和民主。

二、公共政策审计方案管理的优化

审计方案管理是整个审计业务管理的根底，科学连接了审计战略规划与详细审计工程，有利于审计管理的科学化与效能化，充分合理配置审计资源，降低审计风险，实现审计目的。

〔一〕方案管理中公共政策审计的立项根据

公共政策覆盖面广，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等诸多方面，但审计资源有限，审计机关应当关注哪些公共政策，应当将哪些作为公共政策审计的重点，直接关系到政策主题的选择，因此须对方案环节的立项根据进展梳理：

1.应当结合当前国家治理的战略目的，符合国家大政方针，对经济社会开展具有重大、广泛影响，与当前或将来现实严密相关。可选择当前的财政、货币、税收、社保、环境、资源、招商引资、强农惠农、保障民生、耕地保护、文化开展扶持政策等，重点根据国家当前的五年方案规划纲要、年度中央经济工作会议和全国人大政协会议提出的政策措施，以及国家审计5年审计工程总体规划。

2.反映作为国家治理委托人的社会公众的问责需求，坚持广泛性与专业性相结合的立项原那么。审计机关方案职能部门在制定公共政策审计方案前，应充分听取政府部门、政策专家和社会各界的意见或向全国人民公开征求政策主题，灵敏运用互联网、新媒体和挪动端传递信息、获取建议的优势，同时深化开展立项调研，汇总形成审计工程方案可行性研究评估报告，并报经审计长会议审定。

3.符合本钱效益原那么，优选审计边际效用高者，即该公共政策通过审计可以明显节约公共资金、进步政策才能。

4.该公共政策审计工程具有可行性，在现有审计资源、时限、时效约束条件下，可以保证合理、适当的审计覆盖面及审计成果。

〔二〕信息化、网络化趋势下公共政策审计方案管理的流程

公共政策审计的方案管理应当充分利用当下的信息技术、网络技术，依托金审工程的建立成果，积极完善国家审计数据平台，准确、高效、科学、合理地搜集、运用、传递数据和信息。此外，明确公共政策审计方案管理流程的主要步骤对优化公共政策审计方案具有前瞻性的参考价值，下页表1即为公共政策审计方案管理流程表。

〔三〕公共政策审计内容的参考框架

在方案阶段就明确公共政策审计工程的审计内容有利于为后续审计工作的开展夯实基矗即全面的公共政策审计是对公共政策、公共政策系统、公共政策过程和公共政策结果及影响进展的监视、评价、建议和咨询，因此公共政策审计的内容就应当贯穿政策过程，且基于前文分析的国际经历，对公共政策本身也应当进展科学性、可行性、公平性、协调性、后续性审计。图1为笔者构建的公共政策审计内容的参考框架图，但并不意味着所有公共政策审计工程都要对图中内容进展全覆盖，而是应立足工程实际，因地制宜，科学选择，使审计工作的边际效用最大化。

1.公共政策制定阶段审计的主要内容。

〔1〕公共政策制定的合法合规性审计。一是公共政策制定主体的资质是否合规合法，审计是否存在越权制定政策的现象；二是政策制定程序是否合规合法，审计政策制定是否经过法制机构复核、是否按照规定经指导集体决策、审批手续是否合规合法、公共政策签发人员是否具有相应资格权限；三是鉴证公共政策论证相关部门提交的可行性研究报告的内容是否到位、标准，论证根据是否真实、可靠、充分，相关计算是否合规、正确。

〔2〕公共政策制定的科学性审计。审计公共政策在制定阶段是否经过了征求人大代表、政协委员、咨询机构、专家学者、社会公众等的意见、建议这一程序，在吸纳建议方面是否兼顾了广泛性与专业性等。

〔3〕公共政策制定的民主性审计。审计公共政策的制定是否是在社会公众和新闻媒体的监视下进展，是否充分发挥公众对政策制定的监视作用，以保证公开透明民主性。

2.针对公共政策本身审计的主要内容。

〔1〕公共政策的科学性审计。一是审计公共政策的目的是否与当前国家治理中的相关目的相一致，是否严密联络而非滞后；二是审计与政策相配套的详细措施是否明确、合理，即是否具有符合客观规律、因地制宜、权责利相符的施行措施；三是审计公共政策是否结合了当前的经济、社会环境，政策手段是否符合政策目的的要求；四是审计公共政策调控力度是否恰当。

〔2〕公共政策的可行性审计。保障公共政策目的贯彻落实的前提是，在当前社会、经济、文化、资源条件下，公共政策本身实在可行，否那么政策的施行便无从谈起，因此要对公共政策本身以及配套措施的施行责任人是否明确、施行细那么是否详实、政策施行条件是否具备、政策手段工具是否合理可行进展审计。

〔3〕公共政策的公平性审计。公平性审计是指审计收入与付出是否相匹配、报酬与奉献是否相一致、权利与义务是否相对等、惩罚与过错是否相符合，到达同等条件的政策客体是否具有平等生存、开展的时机等，以抵御行政垄断或行政独断现象的出现。

〔4〕公共政策的协调性审计。一是审计该项公共政策是否与其他相关政策保持协调统一，以发挥政策合力作用；二是根据政策的调控特性，审计该项公共政策是否具备对同领域其他公共政策的互补功能，以实现平衡调控，从而促进同领域公共政策有机整体的形成。

〔5〕公共政策的后续性审计。一是审计是否存在对原有政策的修正政策或补充措施；二是审计公共政策在执行中的修正、补充和开展是否合理有效，政策和措施是否具有连接性。

3.公共政策执行阶段审计的主要内容。

〔1〕公共政策执行的合法合规性审计。一是审计公共政策施行主体的资质、权限是否合法合规，即公共政策施行主体是否存在越权履职或渎职行为；二是审计政策施行客体的资格是否合规，政策施行客体提供的证明材料是否真实且满足政策要求；三是审计公共政策施行程序是否合法合规，即政策执行过程是否按照政策细那么进展，审批、复核手续是否符合规定，政策资金的使用是否真实、合规等。

〔2〕公共政策执行的民主性审计。主要审计公共政策的执行是否是在新闻媒体和社会公众的监视之下进展的，审计公共政策的执行是否公开、透明，是否存在暗箱操作现象。

〔3〕公共政策执行的绩效审计。按照3E〔Eny，Effiieny，Effetiveness〕标准，公共政策执行阶段的绩效审计可从政策执行的经济性、效率性和效果性这三方面进展独立的评价。经济性：审查和评价执行公共政策所支出的公共资金是否超出预定的预算限制，财政资源配置和公共人力资源管理方面是否合理、节约。效率性：从投入产出的角度，审查和评价政策执行的本钱与收益的比照，检查公共政策执行的进度。公共政策的执行通常会以公共工程的建立、公共资金的收支等作为载体，即可从政策相关的建立工程、财政收入的收缴、公共资金的拨付使用等的投入产出比进展评价。效果性：审查和评价反映公共政策执行效果即政策产出效应的经济指标，如国内消费总值、RD经费支出额、失业率等宏观经济指标或某地税收收入、政策受惠企业销售收入等微观经济指标。一是应对公共政策执行的直接效果进展审计，评价政策结果是否到达政策目的规定的预期指标程度，比照定量指标的实际值与方案值，提醒差异，分析原因；评价执行的公共政策对社会、经济、环境的影响作为对相关定性指标的分析。二是应对公共政策执行的附加效果进展审计，即对该政策在同领域内对其他相关政策的执行效果产生的额外影响进展指标评价。三是当公共政策的执行出现投入产出比极端异常的情况时，应对政策执行的意外效果进展审计。四是可对公共政策执行的潜在效果进展审计，以提醒政策执行过程中的制度缺陷，抵御潜在风险。

4.公共政策终结阶段审计的主要内容。

〔1〕公共政策终结的合法合规性审计。一是审计公共政策终结主体的资质是否合规合法，是否存在越权现象；二是政策终结程序是否合规合法，审计公共政策终结是否按照规定经指导集体决策、审批手续是否合规合法；三是审计是否存在相应的政策评估结论作为政策终结的根据。

〔2〕公共政策终结的科学性审计。主要审核评价终结的公共政策是否确属无效、过时或多余的政策。

三、公共政策审计方法的灵敏运用

公共政策审计应提倡跨地区、跨部门、跨行业施行，通过审查评价政策执行的合法合规性、民主性、经济性、效率性和效果性，提醒公共政策执行过程中存在的问题，分析政策体制、机制、制度上存在的破绽，在宏观层面提出建立性的改良建议，跟踪审计建议的采纳及被审计单位的整改情况，着力推动公共政策执行情况跟踪审计的常态化，为真正意义上的公共政策审计的全面推行夯实基矗公共政策执行情况作为公共政策审计现阶段的审计重点，主要涉及三方面：关注公共政策执行的重点工程审计或专项审计调查；与公共政策相配套的中央转移支付资金审计；与公共政策对应的详细措施跟踪审计，因此相应审计方法也应当结合这三方面的主要特点进展研究。

公共政策审计应注重增强审计监视的整体性和宏观性，创新公共政策审计方式方法