以惠州市为例 军休干部安置体制机制研究

以惠州市为例军休干部安置体制机制研究以惠州市为例军休干部安置体制机制研究25/25以惠州市为例军休干部安置体制机制研究军休安置体制机制研究――以惠州市为例广东省民政厅安置处钟本昌惠州市民政局高中谋【摘要】军队离休退休干部、士官、职工为国家和军队做出了重要贡献,是一个特殊的群体。他们离退休后移交地方政府安置。地方政府安置好、服务好他们是一项长期的政治任务。十八届三中全会决定深化户籍制度、社会管理等方面改革,势必引发军休安置重大变化。本课题结合惠州实际，以实务的视角，用微观的学理，探讨军休安置机制体制如何适应新形势的要求。【关键词】军休安置；机制体制；改革探讨；军休安置工作包括接收安置和服务管理两个方面。从市、县（区）基层的角度来说，在及部队交接之后，重点就是服务管理。军队离休退休干部、士官、无军籍职工（以下简称军休人员）为国家和军队做出了重要贡献,是一个特殊的群体。他们离退休后移交地方政府安置和服务管理。地方政府安置好、服务好他们，是一项长期的政治任务。十八届三中全会决定对户籍制度、社会管理等方面进行深化改革,势必引发军休安置重大变化。国家对军休人员的服务管理政策，不同时期、不同类型群体各不相同。2003年以前移交的军休人员，大部分进军休所集中安置；2003年之后的军休人员，在市、县（区）分散安置。惠州市市直和各县（区）都安置有军休人员。军休安置如何适应新形势的要求？本课题以惠州市为个案，以实务的视角，用微观的学理，采用发调查函、问卷，开座谈会、听汇报，查阅资料、实地调查等方法，对军休机制体制进行实务性探讨。一、惠州军休安置环境及分析惠州市地处广东省东南部、珠江三角洲东北端。陆地面积11300平方公里，海域面积4520平方公里。现辖惠城区、惠阳区、博罗县、龙门县、惠东县和大亚湾、仲恺两个国家级开发区，69个乡镇，1249个社区（村、居委）。从表一可以看出，2003年以来，惠州市人口、经济、居民收入、医疗卫生高速发展。表一（一）人口快速增长伴随军休人员数量增多图一惠州市人口2003年286.4万，2013年470万，增长率64%。全国各地人口汇集惠州，其中包括部分军休人员的家属女子和直系亲属。军休人员家属子女和直系亲属在惠州安家落户，为军休人员在惠州退休安置提供了条件和政策证据，直接导致惠州安置军休人员数量逐年增加。如图一所示。惠州军休人员2003年为46人，2013年为266人，增长率478%。外来人员进入惠州，带来了异地他乡的乡土文化、风俗人情及行为习惯，拓展了军休人员安享晚年的人文环境。（二）经济高速发展提升老有所养水平图二惠州生产总值2003年为586.4亿元，2013年为2678亿元，增长率为357%。城镇居民可支配收入2003年为12673元，2013年为32992元，增长率160%。按国家政策规定，军休人员享受安置地离退休人员相同的生活补助待遇。军休人员每月生活补贴2003年最高为1100元，最低为600元；2013年最高为5280元，最低为1575元，增长率最高为380%，最低为162%。从图二可以看出，军休人员最低生活补贴及生产总值、城镇居民可支配收入基本同水平增长，而最高生活补贴则突飞猛进。生活补贴的高低是军休人员老有所养的重要标志，也是军休人员选择安置地的一个重要条件。从图一可以看出，惠州安置的军休人员快速增长，及惠州生活补贴的高低有一定的关系。图二也充分说明军休人员享受了惠州改革开放的成果，标志着老有所养水平的提高，也说明了惠州的人口增长、经济发展及军休人员生活补贴驶入了良性循环的轨道。（三）医疗环境改善夯实老有所医基础如图三所示，惠州2003-2013年经济增长率为357%、人口增长率64%、军休人员增长率为478%、医疗机构增长率为456%。医疗及经济同步发展。随着年龄的增长，军休人员最大的后顾之忧就是寻医问药问题。医疗卫生发展了，军休人员有良好的寻医问药环境，享受发展的红利，这也是军休人员选择在惠州安置的重要原因。图三（四）文体设施增加营造老有所乐氛围惠州市2013年统计公报显示：全市有博物馆6个，文化馆79个，图书馆5个，电台频道7套，电视频道6套，有线电视用户74.21万户，数字电视用户数53.5万户，娱乐歌舞厅299家，网吧589家，体育馆20个，体育娱乐场所75个。文体、健身、娱乐设施及条件得到了极大的改善和提高，为军休人员养老、健身、娱乐提供良好的休养环境。文体环境的改善及提高，吸引更多的军休人员寻求在惠州安置的途径。（五）美好发展愿景呈现军休六有蓝图惠州集山、湖、江、海、泉为一体，居民淳朴、安居乐业，环境和谐，是军休人员休养的最佳之地。惠州着力推进经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设，经济持续快速增长，现代产业体系成型，城乡环境优质，民生事业快速发展，为军休人员“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”（以下简称“六有”）提供了良好的环境，绘就了美好蓝图。军休环境的改善，将吸引更多的军休人员到惠州休养。中央深化改革条件下宽松的户籍政策，敞开了惠州军休安置大门。民政部、财政部和解放军总政治部、总后勤部印发《2011—2015年军队离退休干部移交政府安置管理工作规划》指出，“十二五”期间待移交政府安置离退休人员7.8万人。可以预见，随着社会转型、接收安置政策宽松和惠州休养环境条件改善，近几年接收安置的军休人员势必增加，军休安置任务仍然十分繁重。改革军休安置机制体制将成为必要。二、军休安置机构情况及分析图四军休安置是指对军休人员的晚年生活做出安排的活动。军休安置机构是指代表政府对移交政府安置的军休人员的晚年生活做出妥善安排的工作部门。其主要职责是做好军休人员的接收安置工作。惠州市的安置机构：在市、县（区）民政局内设了安置科（股），是办事机构；在市、县（区）政府设置有安置办，是协调机构；在乡镇社会事务办有一人负责民政工作，兼管军休安置事务。如图四所示。惠州按照中央和省的要求，先后于1983年、1988年、1997年、2001年、2004年、2009年进行了6次政府机构改革。第6次机构改革，市政府工作部门由35个调整为32个，取消和下放各类行政审批事项115项，县（区）政府工作部门相应减少，同时强化了社会管理和公共服务方面的职责，设立了行政服务中心，重点领域、重要行业、民生环保的管理部门均进驻行政服务中心实行“一站式”服务；仲恺高新区按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的原则进行机构改革；博罗县借鉴顺德改革经验，深入推行大部门体制改革。全市69个乡镇进行了简政强镇事权机构改革，所有乡镇均成立了“惠民服务中心”和“综治信访维稳中心”。（一）人少、事多、兼职普遍军休安置机构的具体任务是接收安置军休人员，审核档案，核定工资，办理各项手续，确认住房和伤病残人员医疗终结等情况，落实政治、生活待遇，协调、申请、核拨经费，依托军休领导小组进行沟通，解决实际困难和诉求。2005年国家对军休安置工作进行了改革，加快了接收安置进度，变按批次移交为按年度移交，变集中安置为分散安置，并落实了及之相配套的各项待遇经费。惠州市第4次机构改革后，将市军休安置办及市退役士兵安置办合并，成为一个协调机构，放在民政部门。市民政局内设安置科，正科级，编制1人，设科长1人，目前借调2人帮助工作。县（区）一级，在第6次机构改革中，博罗县按大部门制要求，保留了县安置办，负责军休人员和退役士兵安置工作，是政府的办事机构，有机构代码，隶属县民政局，副科级，编制1人；仲恺区按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的原则进行体制创新，只设有社会事务办，指派一人兼职负责民政的优抚安置双拥工作；惠城区、惠阳区、惠东县、龙门县、大亚湾区都只在民政局内设了优抚双拥安置股，正股级，编制1人，设股长1人，目前都借调1-2人帮助工作。乡镇社会事务办只指派一人负责民政工作，包括军休人员事务；社区没有人员负责军休人员工作。惠州市、县（区）政府都成立了军休人员安置工作领导小组，领导小组成员单位由民政、人社、卫生、财政、教育、工商、税务、农业、国土、房管、银行等20多个部门组成，在民政局设置办公室，作为协调机构，及安置科（股）一套人马两块牌子。（二）点多、面广、协调复杂市安置办负责7县（区）安置业务指导，直接负责惠州市市直军休人员的接收安置工作和退役士兵的接收安置工作。要做好安置工作，必须直接及成员单位协调沟通，内容涉及到军休人员的安置，政治、生活待遇和“六有”等内容。县（区）安置办要对所属乡镇社会事务办进行安置业务指导，要及乡镇七站八所和上级职能部门协调沟通，工作量之大是可想而知的。而乡镇社会事务办一般只有1人负责民政工作，而民政工作有20余项，安置工作只是其中的一项。总的来看，安置机构越往基层，安置力量越薄弱，工作越庞杂，协调越难做。军休工作有大量事务需要协调社区，因社区无人负责军休工作，致使军休工作及社区之间出现断层。（三）精兵、简政、大部门制精兵是指高素质的工作人员（简称员工）队伍；简政是指职能科学、结构优化、廉洁高效的组织机构；大部门制是指为推进事务综合管理及协调，组成超级大的组织体制。特点是把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，降低行政成本。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。大部门制势在必行。军休安置机构发展趋势也必然是大部门制。大部门制的军休安置机构，必须依托社区，协调社区，以居家养老为基础，以军休人员自助互助为补充，才能实现民政小管理，社会大服务的目标。三、军休服务机构情况及分析军休服务机构是各级政府直接服务和管理军休人员的专设机构。其主要任务是，按照国家有关政策规定，落实军休人员的政治、生活待遇，维护军休人员的合法权益，实现军休人员“六有”目标。如军休服务中心、干休所、军休所、军休站等都是军休服务机构。惠州市是三线城市，其区域内军休服务机构有42集团军干休所、惠州军分区干休所和惠州市军休所，前两个由部队管辖，后一个由惠州市政府管辖。本课题仅研究地方政府管辖的范围。（一）市军休所机关化事业单位惠州市军休所成立于1985年，隶属于惠城区。2002年收归市管辖，正科级，编制25人，购买社工服务3人，一类公益事业单位。同时还建有员工党支部和军休人员党支部各1个，军休人员管委会1个和多个军休人员兴趣小组。惠州市军休所的内设机构如表二所示。惠州市军休所依据所长负责制的组织原则和岗位要求，实施系统性、指令性、单向性的“机关化”管理及服务。表二（二）县区安置军休人员服务处真空市安置办对县（区）安置办负责军休安置业务指导和下拨经费；县（区）安置办对乡镇社会事务办进行安置业务指导和分散安置的军休人员发放经费；乡镇社会事务办对分散安置的军休人员进行服务管理，社区对军休人员没有职责要求。由于乡镇社会事务办人少事多，对军休安置的职责又不明确，社区在军休人员管理上又没有职责要求且平时及军休人员联系少、不管上。实际情况是县（区）安置的军休人员，乡镇社会事务办没有进行服务管理，社区在管理上又没有明确职责要求，军休人员处于无人管理和服务的状况。（三）探索创新军休服务好例证1、多样化落实政治待遇针对军休人员居住分散的实际，2008年惠州市军休所建立了“联系户”制度。任务是保证阅读文件，安排政治、社会和组织活动。“联系户”制度实行员工包户走访、谈心、征求意见，1个员工负责1个或几个军休人员的联系沟通，做到“五个必访”和“四个知道”，效果良好。2、从优化落实生活待遇惠州将军休人员的生活补助待遇纳入地方同职级干部、职工生活补助范围，享受同样待遇。图二显示，军休人员的生活补贴及居民收入同步提高，生活补贴的提高保障了军休人员的休养水平。3、市场化保障军休人员住房惠州市建军休住房60套，分配给2003年以前集中移交安置的32名军休人员居住32套。按1993年房改标准价，32户军休人员购买了80%产权，2011年市政府将所交80%购房资金回拨市军休所，用于军休住房维修，2013年市政府免除剩余的20%购房款，直接按成本价将32户部分产权房产证换成房改房完全产权证。2003年以后移交安置的军休人员，全部按政策要求由个人在市场解决住房。4、社保化保障医疗待遇2004年惠州市将军休人员的医疗保障全部纳入了市医疗保险范围，中央财政补助军休人员医疗经费，由市财政直接划拨给市医疗保险部门统一管理、分级使用：离休干部，副厅和伤残6级以上的军休人员纳入市保健办管理，门诊和住院实行实报实销；其它军休人员和无经济收入家属按照地方同职级退休人员医疗标准执行，门诊费800元/年，住院费按比例报销，特别困难的可以二次补贴。军休人员健康体检纳入地方同职级人员序列。5、银行化按时发放工资2004年军休人员的离退休费发放纳入市工资IC卡管理范围，按月打入个人银行帐户，军休人员持卡到就近银行领取。及工商银行合作，将军休人员的用水、用电、用气、有线电视等缴费项目，直接由银行代管代扣，给军休人员带来更方便更安全的服务。6、货币化保证车辆使用2005年市军休所对车辆的使用管理进行了改革，所里车辆主要用于办公，个人和特殊情况用车按规定收费，按标准给军休人员发放交通费，维护了广大军休人员的切身利益。7、社工化梳理个案问题2011年惠州市在市军休所引入3名社会工作者（以下简称社工）。社工以其专业理念、技术和中立的身份，深入军休人员中提供精神关怀、生活照料和个性服务。每个项目都制订详细计划，进行预估、干预、结案等程序。社工的工作得到军休人员的认可。8、社会化探索日常服务市军休所及家政服务公司签订协议，为军休人员介绍保姆和钟点工；及家电维修公司签订协议，为军休人员提供电器维修上门服务；及超市签订协议，为军休人员代购生活用品；及律师事务所签订议书，为军休人员提供法律咨询和相关法律服务；及派出所签订协议，为军休人员提供治安、消防服务；及乡镇签订协议，为军休人员开展各项文体活动提供方便；及老干部活动中心联系，吸收军休人员参加市老干部文体活动；及市老龄办联系，为“空巢”军休人员提供特殊服务。解决了军休人员日常服务问题，成效明显。惠州市在军休服务社会化、规范化、精细化、正规化等方面探索创新所取得的成效，为本课题探讨机制体制改革想定提供了佐证和样本雏形。（四）军休服务机构的路径依赖1958年我国建立军队干部退休制度，逐步形成了及社会主义计划经济相适应的军休服务管理模式。1980年军队精简整编，有47000多名军队离退休人员，集中移交地方政府安置。地方政府在沿用军队对离退休干部服务管理做法基础上建立并发展起来地方军休所服务管理模式的机制体制。1984年、1987年、1994年分别集中移交第二、第三、第四批。在过去特定历史阶段，一定程度上适应了同期形势发展及任务需要，并发挥出重要的积极的作用。随着国家经济转轨及社会转型，特别是计划经济时期管制型政府向市场化背景下服务型政府治理模式的转变，以传统公共行政实践模式为根本特征的军休服务管理已显露出越来越不适应，它的管理原则及服务手段受到了形势发展及环境变化的严峻挑战，在实践中逐渐失效或过时。2004年第五批军队离退休人员交接地方安置时，开始采取集中移交及分散移交相结合的办法。到2009年全国各级地方政府共接收安置军队离退休人员19．8万多人。《2011—2015年军队离退休干部移交政府安置管理工作规划》提出要加快移交安置进度，进一步规范工作程序，完善交接办法，有效解决矛盾问题。十二五期间将有离退休人员7.8万人移交政府安置，安置任务仍然艰巨。军休服务机构的发展路径依赖国家政治、经济机制体制改革路径。国家经济从计划体制到市场体制，军休服务也从曾经的“单位管理”走到了如今的“分散安置社会化管理”。随着国家公共财政支出的大幅增加和社会分工的日益细化，社会保障体系逐步明确和日益完善，由路径依赖原理可以得知，军休服务将按“民政小管理、社会大服务”的路径推进机制体制改革，重点将在社区。四、军休人员情况及分析军休人员为国家和军队作出过重大贡献,是人民的功臣，是党和国家的宝贵财富。他们退休后到地方安置,各级政府应当让他们安享晚年，真正享受“六有”。惠州是广东省唯一一个集团军所在地，现有团级以上驻军单位19个。惠州接收安置的军休人员有三类：一类是驻军部队的退休人员。他们在退休前将家属子女、直系亲属迁来驻地，退休后按政策规定顺利安置在惠州；二类是外地部队的退休人员异地安置来惠州。他们的家属子女、直系亲属在惠州有稳定的工作或有生活基础，军休人员退休后符合国家异地安置政策条件，来惠州安置；三类是回原籍安置的退休人员。他们工作在外地部队，退休后回家乡安置休养。据统计，惠州市乡镇、社区及军休人员分布情况如表三所示。表三（一）部队驻地中心乡镇军休人员较集中一类军休人员的主要生活地域是部队驻地。他们对当地的风土人情熟悉程度较高，人际关系网也以部队驻地为中心向四周辐射。退休前他们将家属子女、直系亲属迁来驻地，退休后在驻地安置。从表四可以看出：一是部队驻地的乡镇军休人员较集中。如173医院驻地的龙丰有军休人员77名，42集团军驻地的江南有军休人员25名，124师驻地的长宁有军休人员11名。表四二是市、县（区）政府所地的乡镇或中心乡镇军休人员较集中。表三显示，市直和惠城区占了军休人员总数的82%；表四显示，淡水、平山、罗阳分别是惠阳区、惠东县、博罗县政府所在地，分别有军休人员6名、13名、5名；河南岸、桥东、桥西是惠城区的中心乡镇，分别有军休人员11名、15名、61名。众所周知，政府所在地或中心乡镇是该地区文化、政治、经济的中心。军休人员的家属子女、直系亲属来惠州创业、就业，首选地域是政府所在地或中心乡镇。他们扎根后有了生活基础，为军休人员安置创造了条件。这是一类、二类军休人员向政府所在地或中心乡镇集中的原因。三是三类军休人员也向政府所在地或中心乡镇集中。表三、表四显示，在龙门县休养的军休人员为0名，而龙门县却接收安置了2名回原籍的军休人员；仲恺区接收安置0名军休人员，而在仲恺休养的却有7名，大亚湾区接收安置0名军休人员，而在大亚湾休养的有2名，惠州接收安置的军休人员有11名到外省市休养。随着经济的发展和城镇化程度的提高，军休人员的家属子女、直系亲属向大、中城市、中心乡镇集中，符合历史的潮流。军休人员跟随其路径，这是时势造就的结果，也是一种必然趋势。这种趁势为网格管理模式创造了条件，为军休安置机制体制改革创新打下了基础。（二）融入高档小区生活成流行模式惠州分配了32套住房给32名军休人员居住，统计到2014年5月，军休人员仍居住的只有5名，占15%；85%的军休人员随家属子女、直系亲属，自行购房搬进了高档时尚小区。第五批开始，分散移交安置军休人员，采取社会化市场化方式解决住房。军休人员全部在其家属女子或直系亲属户籍所在地的时尚高档小区自行解决了住房。据不完全统计，惠城区的部分高档小区中：碧翠阁有军休人员2名、叠翠山庄有军休人员4名、光耀银鹰有军休人员5名、家华花园有军休人员2名、山水世家有军休人员3名，其它高档小区或多或少都有军休人员居住。军休人员愿意搬入高档时尚小区，融入社区生活，折射出军休人员有走进社区的强烈愿望，也为网格化管理创造了条件。（三）军休人员择地休养缘于对环境依赖人类环境分为自然环境和社会环境。自然环境包括大气、水、生物、地质、土壤及其他；社会环境包括居住、生产、交通、文化、补贴及其他。其中，补贴环境（生活待遇的高低）影响尤为突出。惠州自然环境和社会环境都很优质，人口快速增长为军休人员休养提供了包容的人文环境，经济高速发展为军休人员提供了较高生活补贴，医疗平稳发展为军休人员休养提供了看医问药保障条件，文体同步发展为军休人员休养提供了娱乐健身环境，五位一体建设为军休人员休养提供了幸福愿景。惠州优美宽松的环境强烈吸引着军休人员，这是近年来惠州接收安置军休人员数量急剧增多的重要原因。随着国家户籍制度、社会管理深入改革，异地安置政策条件放宽放松和军休人员在惠州享受的生活补贴不断提高，今后几年将有较多军休人员移交惠州安置。由于军休人员对环境的依赖，同类人员会沿着熟悉的路径寻求在惠州安置，也会沿着熟悉的路径向政治、经济、文化中心聚集。这种路径依赖的作用力，为网格化服务管理军休人员打下了坚实基础。五、存在的问题（一）军休安置机构方面从编制上看：市、县（区）民政局内设了安置科股，有编制1人以上；乡镇设置了社会事务办，有1人负责民政工作。整体上，编制少，借调兼职多，及时间紧，任务重，要求高的矛盾十分突出；从职责上看：大部门制改革后，部门之间有关军休安置职责不清，协调难度大；社区协调工作无法落实。（二）军休服务机构方面从内部看：在分散安置条件下,军休所还是沿袭了集中安置的内部机构、管理模式。出现了总务股不管房产，保健股医生不看病号、护士不打针，财务室只管报帐的现象。需要及社区协调的工作，又无专门机构管理。从标准看：国家和广东省虽然有服务质量标准,但该管的没有管好，该服务的没有服务到位的现象时有发生。尽管惠州探索了一定经验,但由于缺乏长期的改革目标，服务管理的质量和效益都不高。（三）军休人员待遇落实方面主要是分散安置在县（区）的军休人员，居住较为分散，组织政策学习和开展各种活动比较困难，军休人员的政治待遇落实难。六、军休安置机制体制改革想定综合上述五个方面的情况分析，依据2004年中央文件提出“结合社区建设改进服务管理方式，逐步建立国家保障及社会化服务相结合的模式”的要求，本课题提出如下想定。目的是创新保障方式和运行机制，完善国家保障及社会化服务相结合的模式，使军休人员更好地享受国家经济发展及社会进步带来的成果和实惠。基本思路：实行安置机构及服务机构相对分开；服务机构的决策层及执行层相对分开，把军休人员纳入网格中进行服务管理，增加社工辅助机制，着眼社区协调，加强政策落实及监督。具体措施:建立以惠州市军休服务中心为一级平台，乡镇“惠民服务中心”为二级平台，以社区为依托，以购买社工服务为辅助，以居家养老为基础，以军休人员自助互助为补充的运行机制。实现民政小管理、社会大服务的目标。军休安置机制体制改革想定如图五所示：图五（一）强化政府职能加强领导和协调军休安置是政府的职能。各级政府要把军休安置和服务管理工作列入到重要议事日程，纳入到经济社会和老龄事业发展规划，纳入创建双拥模范城重要考核内容，做到一同部署，齐抓共管，有效提高军休安置和服务管理工作的地位和在全社会中的影响。各级民政局和安置办是政府主管军休安置的行政管理办事机构。军休安置政策性问题、经费核拔、接收安置和服务指导等由安置办负责。市、县（区）政府要及时调整补充军休安置工作领导小组成员，加强军休安置工作的组织领导；市、县（区）民政局安置科（股）要定编定人，要专职安排1－2人负责；乡镇社会事务办要在“惠民服务中心”开设军休窗口，指定专人坐台服务；社区要落实联络人。市、县（区）、乡镇、社区要加强协调沟通，发挥职能部门作用，及时研究解决工作中遇到的矛盾和问题。要健全工作制度，定期召开领导小组会议，形势分析会，推进军休服务管理工作持续健康发展。（二）撤市军休所建市军休服务中心民发〔2012〕176号文件要求各地要根据接收安置军休人员的人数和工作需要，积极推进军休人员服务管理体制改革，整体规划、科学布局、合理设置服务管理机构。军休服务中心是人民政府对军休人员实施国家保障、直接服务军休人员的专设机构，承担原军休所职能并向全市军休人员提供服务。主要职责是按文件要求落实政治、生活待遇，管理全市军休人员供给行政关系，提供政策宣传、咨询，协调社会有关单位提供生活、文化方面的服务。主要服务方式：协调相关部门和社会组织进行服务，变过去直接服务为间接服务，让军休人员从“单位人”转变为“社会人”，融入社会、走进社区，及同龄人一起享受社会资源和快捷、优质、便利的社会服务。鉴于惠州市军休所目前仅服务市直和惠城区部分军休人员，分散安置在惠城区、惠阳区、博罗县、惠东县、龙门县的军休人员处于无人管理的状态；鉴于惠州市政府投资1800多万元，于2014年开工兴建了用地面积8453平方米，总建筑面积4400平方米惠州市军休服务中心大楼的实际情况。本课题建议撤销惠州市军休所，将其人员编制转化移植，成立惠州市军休服务中心，作为全市军休服务专门机构。职级和编制及原市军休所相同，正科级，全额财政拨款一类事业单位，人员编制25人，购买服务3人以上。表五军休服务中心分决策层、执行层、辅助层、协调层和监督层。中心领导（4人）为决策层，政治股（2人）、生活股（2人）为助理决策层和监督层；格伍股（13人）为执行层；办公室（4人）为协调层和监督层，购买社工服务（3人以上）为辅助层。市军休服务中心的内设机构和职责想定如表五所示。市军休服务中心按照中共中央组织部、中共民政部党组下发的《关于加强移交地方政府安置管理的军队离休退休干部服务管理机构党组织建设的意见》（组通字﹝2008﹞16号）要求，设置党支部，发挥政治核心作用。（三）划分军休服务一二级执行网格如图五所示，一、二级执行网格划分如下：根据军休人员分布状况，在乡镇一级，以中心镇（或几个乡镇）为一个单元，区域一般在10-20公里，划分为一个一级执行网格，几个县（区）的相邻乡镇也可以视情况划入同一个一级执行网格。每个一级执行网格设格长一人（暂称格长），由市军休服务中心格伍股派员工担任。在一级执行网格里，根据军休人员在社区的分布情况，以相邻的军休人员（一般为1－5名）划分二级执行网格。一个一级执行网格可以管理和服务若干个二级执行网格。一个二级执行网格可以跨1至N个社区。每个二级执行网格设格长1人（暂称伍长）。伍长可以从低龄军休人员中或从社区自愿者中或从社区员工中或从军休人员家属中选骋。一级执行网格管理二级执行网格，二级执行网格联络军休人员和一级执行网格。市军休服务中心管理一级执行网格。以市军休服务中心为一级服务平台，向全市辐射，构成服务保障网络，形成沟通交流机制。鉴于每个乡镇都编制有“惠民服务中心”，本课题建议以“惠民服务中心”为二级平台，在其内开设军休服务窗口，作为一级执行网格格长、乡镇社会事务办负责安置工作的办事员坐台服务的办公场所和二级执行网格伍长前来交流情况的平台。平日，一级执行网格格长、乡镇社会事务办负责安置工作的办事员要到“惠民服务中心”军休窗口，接待二级执行网格伍长，及其交流沟通，进行服务；一级网格格长和乡镇社会事务办负责人要按照市军休服务中心的服务菜单组织开展活动；二级网格伍长到惠民服务中心军休窗口交流情况、沟通信息；社工要根据活动菜单的安排，随时随地进驻一、二级网格，为军休人员和员工提供服务。一、二级执行网格作为市军休服务中心开展活动的抓手，要尽可能地为军休人员解决关系切身利益的问题。首先，要抓好政治股和生活股活动菜单的拟制，菜单要有必选项目和备选项目。其次，要建立考评机制。政治股和生活股要定期对执行菜单情况进行考评。办公室要对政治股和生活股进行监督，执行股要坚决落实活动菜单。再次，要注重协调。如协调社区卫生服务站为军休人员免费体检，建立健康档案，为体弱多病的军休人员提供一对一服务；协调居家养老服务组织，为生活不方便的军休人员提供日间照顾、送餐配餐、精神慰藉服务；协调社区把军休人员列入走访慰问、生活优待的服务对象；协调军休人员子女关心照顾军休人员等。一级执行网格格长、二级执行网格伍长都要建立军休人员及家庭基本信息、工资、药品、住院等情况档案数据库和活动台账。（四）配齐一级和二级执行网格格长二级执行网格伍长的选配，主要是按照志愿报名、优中选优的原则进行，挑选身体健康、责任心强、热心服务、有一定宣传组织能力的低龄军休人员或社区自愿者或社区员工或军休人员家属为候选人。由市军休服务中心格伍股考察，市军休服务中心任命，三年一聘（及社区两委换届同步）。对选聘人员，经年底考评合格的，由市军休服务中心发放通讯补贴（或以慰问代补贴）。经费从当年机构经费（或慰问金）中保障，列入财政预算，建立长效机制，提高伍长的工作积极性。一级执行网格格长选配，主要是从市军休服务中心格伍股员工中选派，由格伍股股长提名，中心领导任命。格长根据中心政治股、生活股拟制的项目菜单开展活动，菜单分为必选项目和备选项目。格长执行项目菜单情况由政治股和生活股进行考评和监督，考评结果纳入绩效机制。格长按“七员四权三问三务”开展工作。七员：宣传员，宣传和解释政策；联络员，主动了解需求；代办员，为行动不便的军休人员办理业务；信息员，掌握军休人员的情况；组织员，组织活动开展；执行员，执行项目菜单；监督员，监督政策落实情况。四权：享有军休工作知情权、话语权、建议权和监督权。三问：向军休人员问政、问计、问需。三务：事前主动服务，事中温馨服务，事后追踪服务。（五）低龄为高龄服务时间可以储蓄国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出：扩大老年人社会参及，做好“银龄行动”的组织工作，广泛开展老年志愿服务活动，使老年志愿者数量达到老年人口的10%以上。市军休服务中心要组织一、二级执行网格格长、伍长开展银龄行动，要将军休人员按59岁以下（低龄），60-69岁（低龄），70-79岁（中龄），80-89岁（高龄）及90岁以上（高龄）进行分组，组织中、低龄军休人员成立自愿者服务队。由中、低龄军休人员自愿义务服务中、高龄军休人员。服务时间可以象金钱一样储蓄起来，待中、高龄散失自理能力时就可以“支取”这笔服务时间，获得相应时间的免费服务。表六如表六所示，中、低龄军休人员的数量是高龄军休人员数量的5.65倍。只要一、二级格长、伍长组织得当，完全可以保障“储蓄时间”和“支取时间”的平衡并略有节余。采取服务储蓄的方式，目的是吸纳更多的军休人员参及社会公益事业。并且对于军休人员本身而言，他们也愿意及同龄人闲聊、交流，这个效果远超出社工加义工为军休人员服务的效果。社区是军休人员生活的家园。格长、伍长要通过开展组织军休人员走进社区活动，引导军休人员服务社会，贡献余热。要发挥军休人员的政治优势，组织开展国防教育、爱国主义教育活动；要开展扶贫帮困活动，引导军休人员捐资助学，扶助弱势群体；要发挥各类军休人员小组的作用，及社区群众进行交流；要开展公益活动，引导军休人员履行社会责任。市军休服务中心要统筹做好服务时间的“存”“取”登记和统计工作，并适时张榜公布，以调动和提高军休人员走进社区，贡献余热的积极性。（六）社工加义工创新优化军休服务社会工作是由社工在特定的机构内以利他主义和科学的知识为指导，运用科学的方法进行助人自助的服务活动，义工无偿付出自己劳动。在军休安置工作中创新引入“社工加义工”服务，运用社会工作的专业知识、技巧及价值观，以军休人员和员工为工作对象，以影响军休人员和员工的生理、心理、社会因素为切入点，帮助军休人员和员工提高生活质量，改善社会功能。当前，以辅助模式，引入“社工加义工”参及军休服务工作，通过社工采取个案、小组和社区工作方法，通过义工的义务劳动，协助军休人员更好地实现角色转换，发展新的人际关系，适应老龄化的过程，提升生活质量；帮助员工正确处理工作及生活，生活