浅论我国的行政调解

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我国已进入改革进展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国进展进步带来了巨大活力，也必定会带来如此或那样的矛盾和问题。从而也在一定程度上导致各类社会矛盾和纠纷的产生和激化加剧，民事、经济和商事等领域纠纷日益增多，我国目前解决矛盾和纠纷方式大致有协商、调解、诉讼和仲裁等几类。按照我国现有法律规定，调解在主流上大致要紧有法院调解、人民调解和行政调解，非主流上还有仲裁调解、律师调解等。关于法院调解、人民调解我国法律规定的十分明确，我国有着几千年的政治历史，行政调解最早能够追溯到原始社会，当时的氏族首领及其他治理国家事务的人员以当政者的身份对部落当中所发生的民事领域内的纠纷进行调解是行政调解的最早原形。在周朝时期就已存在法律意义上的行政调解，到唐代时行政调解已具规模同时产生了良好社会效果，当时的官府调解”就意蕴着行政调解。我国在奴隶社会、封建社会及新民主主义革命时期限都有行政调解，但目前我国对行政调解虽有规定，却不全面，而且显得相对分散和零乱。随着我国建设服务型政府的步伐不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视。行政调解并不是单纯的法条上的逻辑推理和对个案的简单的对错判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的实际社会效果的良好。行政调解工作所追求的目标是法律的社会效果。法治更要紧的是关怀问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。就行政机关而言，行政调解将当事人自主意思表示建立在对政府正确领导而树立起的政府权威的服从与高度的信任感的基础上，能使当事人自愿听从政府正确有益的劝导讲服，化解矛盾、解决纠纷。行政调解不同于单纯按法律规定主动或被动的维持国家和社会秩序的行政行为，行政调解不仅在最低要求上完成了对纠纷的解决，使政府工作在更高层次上，采纳积极主动的方式，创立一种既为法律所同意，又为纠纷当事人和服务政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，使行政机关在更加全面完全的意义上履行自己的职责并行使自己相对的权力。这种由被动消极行政向积极主动行政的转变，反映了现代服务行政精神的差不多要求。行政调解制度是构建和谐社会的关键所在，行政调解也专门好的体现了我国现代行政机关服务行政的鲜亮特点。对行政调解制度进行一定深度的探究和考虑，能够更好地发挥行政调解制度的价值功能，为打造和建设和谐社会主义服务。行政调解不管是从立法到司法，依旧从应然到实然都存在一定的缺陷，有待于进一步从理论与实际、自宏观和微观上进行一定深度的探究和考量，以求从理论立法和实践执法上对其进行强化，更好的化解社会矛盾和纠纷。行政调解在实际当中其运用数量和次数远远超过了司法，我国到目前为止，尚没有一部真正意义上的行政调解法，只是在部分法律法规中有所规定，明显与我国当前的社会进展形式不相适应，据此专门有必要，对行政调解这一纠纷解决方式予以研究和阐述。

[关键词]调解；行政调解；价值取向

引言

随着我国建设服务型政府的步伐不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视，而相对大伙儿比较熟悉的行政调解不管是从立法到司法，依旧从应然到实然都存在专门大的缺陷，有待于进一步对行政调解从理论立法和实践执法进行强化，使之更好的化解社会矛盾和纠纷。中国特色社会主义制度下的行政调解的的差不多涵义行政调解的主管者在我国除行政机关以外，是否还应包括事业单位及一些其他社会组织和团体在内；行政调解的是否能够扩充到所有自愿同意行政调解的各类社会纠纷对象，行政调解的程序应该如何才能更好的与司法程序相对接的。据此，本文拟从我国行政调解的现状动身，反思如何建立和完善符合中国特色的行政调解；分析和考量我国古代的一些行政调解方法和指导思想，用于架构和指导当前的行政调解；针对我国目前行政调解的效力一般不具有终局进行考量和分析，并试图从理论上解释和处理好行政调解效力问题，使之能更好的解决社会矛盾和纠纷。我国历史上就有行政调解，而且在实际当中其运用数量和次数远远远超过了司法，只是在近代变法后，行政与司法才逐渐分离。到目前为止，对行政调解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是专门多，这也是我国到目前为止，尚没有一部真正意义上的行政调解法缘故；西方国家对待司法远远重于行政，行政调解运用远少于司法，甚至全然就没有行政调解，据此，有必要对行政调解这一纠纷解决方式予以研究和阐述。笔者在政法机关工作，在工作中常需运用行政调解对纠纷进行调处，积存了一定的行政调解经验，而且在研究生学习当中，我就一直专门注重这方面理论和学术资料的积存，联系实际工作，我对行政调解进行了一定程度的考虑和探究。

本论

我国在以和”为贵、以和”为先的这一传统社会意识文化背景下，在老百姓心目当中，历来重视调解，尤其是行政调解。但就我国目前的行政调解制度来讲，却存在不全面和不完善之处，给我国法治进程带来了诸多问题，如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使法院不堪重负等等。在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。以人为本是构建社会主义的动身点和落脚点，而行政调解以尊重当事人的自主意思表示、自主选择为差不多前提的，行政调解充分确信了当事人享有的权利价值。由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争。只是在当事人双方专门难达成一致意见时，行政机关才居间讲合、关心双方交换意见同时提供与纠纷相关的正确信息，或者在明确纠纷真正对立点的基础上提供切实可行的解决方案，从而关心当事人达成合意。在行政调解中，当事人有权在法律规定范围内做自己的主人，自愿处分权利，而不必听从行政机关的强制命令，这无疑是会在专门大和度上提高当事人的权利意识。在法律越来越注重权利的今天，对行政调解的研究归根结底差不多上为社会的稳定与可持继进展而服务的，对行政调解进行理论和实践上的探究，关于现代行政法制的进展有着重要的现实意义和价值作用。

一行政调解的涵义

调解作为一种具有东方特色的一项纠纷解决机制在解决纠纷中有着不平常的重要地位，许多西方国家都对此进行过借鉴。西方社会自20世纪70年代起开始兴起简称ADR（Alterna?tiveDisputeResolution）的所谓解决纠纷的另类选择”运动，即一般意义上的非诉讼解纠方式，提倡重视纠纷解决的非诉讼方式，并作为司法改革的一项重要内容。行政调解作为作为一种东方经验”在中国源远流长，这种东方”式的纠纷解决机制力求建构公共权力与公民权利间的平衡，具有主持调解的主体上的特定性、调解方式上的非强制性、调解形式上的准司法性以及调解协议效力上的非拘束性等特点。行政调解不仅有助于转变政府职能、弘扬公民自治，更有利于矛盾的完全解决，社会秩序的有效维护，卓有成效地弥补了司法审判制度的不足。在行政调解中应严格遵循双方自愿合意，做到法、理、情相结合，尊重纠纷当事人诉权。

（一）行政调解的字语解释及定义

中国古代儒家对仁”、礼”的强调和推崇以及对和为贵”的主张，差不多上为了平衡和协调社会人际关系。孔子所讲礼之用，和为贵。先王之道，斯为美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。”确实是强调和谐，强调贵和须息争，息争以护和”的和谐论。道家与法家也是同样提倡息诉止争”。只是所有的这些差不多上存于理想之中，是人们对社会关系所追求的一种柏拉图”式的理想，社会中的不同主体总是表现出不同的利益需求，有利益就会产生纠纷，因此，纠纷对社会而言是不可幸免的产物。既然有纠纷就需要解决，而调解是除诉讼之外处理纠纷的一种方式，调解顾名思义确实是通过调的方式来达到解的目的，它是指通过处于中立地位的第三者依据一定的社会规范（道德、适应、宗教、法律等等）对纠纷当事人进行劝讲，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。作为礼仪之邦”的中国，和为贵”的儒家伦理纲常已深深渗入社会生活的各个方面，崇尚中庸之道，也就决定了中国人关于诉讼的态度认为讼，惕，中吉，终凶”。中国传统文化认为良民畏讼，莠民不畏讼;良民以讼为祸，莠民以讼为能，且因而利之”，即讼”是不吉祥的，它把那些为物质利益而争讼的人视为莠民”或小人”。调解作为化解利益冲突、促进社会和谐的有效方式，在中国差不多有数千年，它承载着传承传统文化和发挥社会功能的历史重负，作为一种制度文化深深阻碍着我国民众的社会价值观，是世界法律文化中极富中国特色的部分，在解劝决社会纠纷当中占据着极其重要的地位。在信奉儒家学讲的中国，人们对待纠纷倾向调解，而不是诉讼，而且这种偏爱调解的倾向在道德和思想层面上一直连续至今。”

我国行政调解的历史能够追溯到原始社会。当时人们之间的争端由部族首领（现代意义上的行政主脑）按照原始社会的风俗、适应，通过协商或者其他为纠纷当事方所认可的方式予以解决。而关于本氏族个不不遵守适应的人，则是依靠社会舆论和社会道德力量，采取调和的方法，使其归顺，认识错误，达到平息矛盾、排纷解争、调整好相互之间关系的目的，以维持正常社会生活秩序和生产秩序。能够讲，这确实是行政调解的最初的原始形式。奴隶社会的行政调解与原始社会相比，在性质和内容上差不多发生了变化，同时在官府调解（即相当于现代意义上的政府调解）之外还有民间调解（与现代意义上的人民调解专门相似）的划分。在我国周代专门设有掌司万民之难而谐和之”的调人”之职，这可能是我国历史上最早的设立的专职行政调解员”了。春秋时期儒家学派创始人孔子也是积极提倡调解，其在做鲁国司寇时就宣称听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”进入封建社会后，统治阶级为了推行礼治和道德教化，更加注重发挥行政调解的息事省讼功能。乡有三老，有秩、啬夫、游缴。”其中啬夫的要紧职责确实是调解争讼。唐代的乡里讼事，则先由里正、村正、坊正调解。而到了宋代，行政调解制度则正式得到法律确认并被引入司法程序，因此当时的行政调解含有行政干预的成份在内，要求地点官员当以职务教化为先，刑罚为后”，每遇听讼，于父子之间，则劝息教慈;于兄弟之间，则劝以爱友。”行政调解被广泛用于解决当事的民事纠纷，乡里设社，社长负有调解职责即诸论诉讼婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法事重，并听社长以量谕解免使妨废农务，烦扰官司。”此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事诉讼法典》都有关于行政调解的规定。而在中国近现代，社会发生了巨大变革，中国共产党在领导全国人民争取独立解放的同时，也大力推动了行政调解制度的进展。在我国新民主主义革命时期，革命依照地的基层人民政府就负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责，特不是自1941年起，各依照地民主政权相继颁布了适用本地区的有关调解工作的单行条例和专门指示，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋西北村调解暂行方法》等，使调解工作走上了制度化与法律化轨道。

建国后，随着民主与法制建设的不断完善和加强，调解制度也走上了一条不断完善和进展的道路。《中华人民共和国宪法》首先明确了人民调解委员会的地位，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和2002年司法部公布的《人民调解工作若干规定》，对人民调解工作的性质、任务和原则等作出了一系列的规定，确立了我国现行的人民调解制度。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》将1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定的着重调解”改为自愿合法调解”，据此,确立了我国现行的诉讼调解制度。1999年颁布的《行政复议法》取消了1990年《行政复议条例》关于复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定，2007年颁布的国务院《行政复议法实施条例》明确规定两种案件能够适用调解，从而最终在行政复议中也确立了行政调解制度。

所谓行政包括国家行政、社会行政和企业行政，我们在那个地点要论述的是国家行政，它是指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关,政党组织,群众团体等之间权力关系及其制度的总称，其核心是行政机关在政治体制中拥有的职权范围和权力地位；而所谓调解，是指双方或多方当事人之间发生权益纠纷，在第三者（即调解主持人）的主持下，通过第三者依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，讲服教育，促使发生纠纷的双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷的一种活动。它是排解纠纷，调整当事人之间关系的重要途径，也是当前法律工作者要面对的一项经常性的工作。行政调解确实是通过行政主体的主导使纠纷当事方在自情愿和合法的情况下解决纠纷，是使不同的利益主体之间趋于平衡，达到和谐一致的一种手段和方法。到目前为止，在法学界和司法实践中，人们对行政调解的认知不尽相同。当前，将行政调解作为一种限定性制度看待，认为行政调解依附于人民调解或某种行政法律制度的法学专著有：应松年主编：《行政法学新论》；杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》；胡建淼：《行政法学》等。关于行政调解的概念，不同的学者有不同的看法。有的学者认为行政调解是介于人民调解和法院调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过讲服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。有的学者把行政调解定义为国家法定的行政主管机关依法对其隶属的行政机关之间、行政机关与社会团体、企事业单位之间，以及行政机关与公民之间，因行政治理问题发生争议后所进行的调解。还有的学者把行政调解的主体扩大了，认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗等社会习俗为依据，以自愿为原则，通过讲服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。纵观各种行政调解的定义能够看出，学者们一般都把行政调解的主体定位在国家行政机关，而将其他社会主体排除在外。

依照我国现行法律法规的规定和实践经验，笔者认为，行政调解，确实是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政治理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及轻微刑事案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事方平等到自情愿的前提下，所进行的一种通过调而解纷的行政活动。行政调解的范围应当包括民事领域的纠纷、商事领域的纠纷和情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。

（二）行政调解的性质、作用和种类

行政调解同人民调解一样，同样属于诉讼外调解，在我国行政调解所达成的协议目前一般是不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人一般是具有民事上的约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，依照法律规定，当事人对所达成的协议，都应当依法自觉全面地履行。因此，能够讲行政调解所达成的协议，与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有民事上的约束力，假如当事方有所违反应通过诉讼途径予以救济，而不能在法律上直接寻求司法的强制执行力。

在我国新民主主义革命时期，当时革命依照地的基层人民政府就负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步进展为多种形式，除基层政府调解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定部分国家行政机关负有调解特定的民事纠纷和经济纠纷职责。行政调解是国家行政机关对经济活动和社会生活执行治理和监督的一种方式，不仅能够调解公民之间的纠纷，还能够调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。行政机关基于自身所拥有的远超出一般社会主体的强大的社会资源（如信息、人员、资金等方面）是有能力整合纠纷的各种解决力量，调动一切能够利用的因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。行政调解能杜绝纠纷解决过程中推诿、拖延、梗阻现象的发生，畅通群众的诉求表达渠道，给当事人提供更多的廉价、及时、有效的纠纷解决方式。在实际生活当中，行政机关能够通过主动排查社会矛盾，及时报告疑难纠纷，做到早发觉、早沟通、早化解，以保证调解工作以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的有效实现。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，而通过调解处理好的纠纷，绝大部分差不多上由双方当事人自觉履行的，再次通过诉讼途径解决的专门少。由此可见，行政调解对爱护公民、法人和其它组织的合法利益，调整民、商事等社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。

行政调解依其调解协议的协力是否具有司法强制执行力，在理论上可分为有司法强制执行力的行政调解和无司法强制执行力的行政调解。有司法强制执行力的行政调解是指行政调解协议成立后，因此的就具有司法强制执行力，假如当事方不依协议履行，另一方能够依据法律直接向法院申请强制执行该行政调解协议，目前各国对此类行政调解鲜有规定。无司法强制执行力的行政调解是指调解协议成立后，假如一方不依协议自觉全面地履行自身义务，另一方不得凭该行政调解协议直接向法院申请强制执行，也即是讲该行政调解协议不具有司法强制执行力，此种行政调解仅依靠当事人自觉履行而实现。无司法强制执行力的行政调解是各国目前最为普遍的行政调解。

就我国目前而言，行政机关依法能够调解的纠纷种类较多，在行使行政治理职能过程中，所遇到的各类纠纷行政机关差不多上都能够进行调解。据此，我国当前行政调解的类型要紧有以下几类：1、基层人民政府所进行的行政调解：调解民、商事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，要紧是由乡镇人民政府和街道办事处的司法调解员负责进行。我国法律规定，司法调解员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员，除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，在日常活动中还要调解大量的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。2、国家治理合同机关所进行的行政调解：我国《合同法》明确规定，当事人对合同发生争议时，能够约定仲裁，也能够向人民法院起诉。国家规定的治理合同的机关，当前要紧是各级工商行政治理机关。工商行政治理机关对其辖区内法人之间和个体工商户，公民和法人之间的经济纠纷，经纠纷主体申请能够依法进行调解。3、公安机关所进行的行政调解：我国治安治理处罚法规定，关于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安治理的行为，情节轻微的，公安机关能够调解处理；我国道路交通安全法规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故缘故、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关对道路交通事故进行行政调解的权利。4、婚姻登记机关所进行的行政调解：我国婚姻法规定，男、女一方提出离婚的，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法还规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。据此，婚姻登记机关也能够对婚姻双方当事人确实是否离婚、离婚当中所涉及的夫妻共同财产和子女的抚养等问题进行调解。

（三）行政调解的原则、方法、地位和效力

行政调解应当在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，讲服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议以平息和解决争端。因此，自愿和合法原则是行政调解首先应当遵守的原则。另外，行政调解还必须坚持依法爱护和不得侵害当事人诉讼权利的原则，这一原则事实上确实是自愿原则的延伸，假如当事人不愿进行调解，或者通过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院提起诉讼，通过司法程序爱护自己人合法权益。因此行政调解应遵循如下原则：

1、依法调解原则

依法调解原则要求行政机关在做出行政调解行为时必须有法律法规作为依据，而且必须依据法律进行调解，在调解当中行政机关不能对当事人施加行政压力,进行行政强制，更不同意为了达成调解的目的而对行政调解当事人采取违法的手段和方式进行调解。

2、调解自愿原则

调解自愿原则要求行政调解是双方当事人都自愿同意采纳这一纠纷解决处理方式，对调解协议的内容应该由当事人自己进行协商，行政主体对此只有建议权，不得对当事人有强迫行为，应由当事人自愿进行。

3、一般不主动受理原则

我国法律规定，当事人有选择解决争议方式的自由，假如当事人不申请由行政机关主持调解属于行政机关有权调解的纠纷，除我国法律有特不规定外，行政机关就不能主动要求对其争议进行调解，一般不主动受理原则确实是要求行政机关在行政服务当中应当充分尊重当事人的权利。

4、行政调不具终局性原则

行政调解与法院调解不同的是行政调解不具终局性，行政调解做出后，当事人假如都后悔的，通过合法程序能够向做出调解的行政机关的上级机关申请复议，对复议不满的还能够在规定的时刻内向法院提起诉讼，总之当事人能够选择任何方式对自己的合法权益进行爱护。

5、一事不再调原则

行政调解部门在对当事人争议的案件进行调解后，在做出了调解协议书并生效后，假如当事人反悔，同时申请再调解的，行政调解机关不能再就同一事件进行受理，现在的调解机关只就审查撤销协议书进行审查，而不作调解。

关于调解的方法，有多种多样的灵活方式，跟具体的调解人员的知识和经验有关。只是总的来讲，在调解过程中应当做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，查明事实，和气、耐心、细致的讲法讲理，晓之以理，动之以情，以理服人，坚持讲服教育、方便群众。

不可否认，行政机关在进行行政调解的过程中，其行为首先是一种行政行为，不管其有无效力。既然作为行政行为那么就必须具有行政行为应有的效力。行政行为的效力一般包括确定力、拘束力和执行力。但行政调解这一行政行为却在行政调解协议成立后不具有执行力，行政调解协议仅依靠当事人自觉履行而实现。现在行政调解作为行政行为的一种已没有了确定力、拘束力和执行力。依照行政行为的合法成立要件可知只要是合法的行政行为差不多上有效的，那么在那个地点非正式行政行为又没有一般行政行为应有的效力，这是不是立法者自身设计的一个矛盾之处？显然不是，现代文明国家规定只有司法才具有至高无上的最终权威性，假如法律规定行政调解协议具有了确定力、拘束力和执行力，那么就会导致行政权与司法权的混淆，不利于权力制衡，这无疑对一个国家的法治建设是不利，也不利于一个国家的现代文明进程的构建和进展，因此，行政调解尽管其主体行政机关所进行的调解行为能够认为是一种行政行为，但就对其所促成的协议而言，该协议只具有契约性，不能给予其司法效力也就不应具有确定力、拘束力和执行力。

行政调解既然作为一种行政行为，只要行政机关做出了调解行为就应该发挥作用，严格按照规定的程序，产生其应有的效力，否则行政行为的效力将会受到质疑。同时由于行政调解是基于双方自愿，平等协商达成的，一旦公民、法人或组织不同意调解或对调解产生疑义，应该同意其寻求应有的途径解决问题，法律不应该对调解设置禁区，应该同意相对人选用任何她认为能够保障其权力的方式。行政复议、行政诉讼都应该成为权利救济的手段。然而我们也要注意维护法律的尊严和行政机关自身的形象和权威，同时还要保障调解双方的利益，不能厚此薄彼。

行政调解的效力应当是与人民调解具有同等的法律效力，对行政机关主持调解达成的调解协议，假如不存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的情况，当事人就应当自觉履行。假如一方当事人不自觉履行行政调解协议，另一方当事人能够就协议的履行、变更、撤销向人民法院提起诉讼。这确实是当前我国法律应当给予行政调解的法律效力，只有如此，才符合我国当前国情特色的现代法治文明建设。因此，应从以下几个方面确定行政调解的法律地位与法律效力：

1、行政调解的合法性：首先，行政调解的主体必须合法，行政机关的调解，一般是依据我国法律法规的规定进行的调解，如基层人民政府的行政调解，是依照调解条例及社会治安综合治理的有关规定进行的调解；公安机关的行政调解，是依照治安治理处罚法等规定进行调解；交警部门的行政调解，是依照道路交通安全法的规定进行调解；卫生行政主管部门的行政调解，是依照医疗事故处理条例的规定进行调解；婚姻登记机关的行政调解，是依照婚姻法的规定进行调解。据此，所有行政机关的调解，一般是在有法律法规明确规定下，行政机关在履行自身行政治理职责过程中进行的调解。其次，行政调解的程序应当合法，进行行政调解，其调解程序法律有规定的要按法律规定，法律没有规定的情况下则一般需在双方或者多方当事人认可的规则下进行。行政调解的内容应当合法。行政调解的内容要符合法律规定，强制调解、压迫调解，均属于不合法的调解，这就要始终坚持自愿、合法原则。有效的民事法律行为未必合法，但合法的民事法律行为应当有效。合法的民事法律行为有三个要件：（1）行为人具有相应的民事行为能力；（2）意思表示真实；（3）不违反法律或者社会公共利益。从社会进展的角度上讲，凡是有效的民事法律行为，就具有相应的社会和法律地位并应承担相应的民事法律责任，否则让民事主体能随意今天承认改日又反悔，反复无常，无疑会造成社会资源的白费，阻碍现代社会法治文明进程的建设和进展。

2、行政调解的专业性。行政调解是行政机关及其工作人员，在法律法规的有所规定的前提下，对自己职权治理范围内的争议和纠纷进行调解，行政调解的主持者一般来讲差不多上行政机关内部通晓法律法规和政策的行政公务人员，对行政调解具有丰富的实践经验，而且通过多年经验的积存，行政机关在进行行政调解时一般都有一整套较为科学的调解程序，据此，与其他调解相比，应当讲行政调解更具有专业性。

3、行政调解具有无偿性。行政调解和人民调解一样，都具有无偿性，在解决纠纷中不收取费用。在我国目前司法体制尚不全面发达的情况下，较大部分老百姓依旧不情愿打官司的，大量的纠纷主体都依旧情愿通过诉讼外调解的方式予以解决，行政调解的无偿性下好迎合了一般老百姓的心理，使得当事人更情愿把纠纷交给行政机关来协调和处理，基于这一缘故，通过行政调解达成的协议绝大部分当事人都能认真全面积极的进行履行。因此，行政调解出于经济目的有利于纠纷主体及时维护自身权益和解决矛盾。

4、行政调解的效能性。刚性的判决有时并不利于纠纷的完全解决，而且还可能形成双方当事人之间的尖锐对立，这也就专门好地讲明了诉讼不是万能的”。从历史和实证的角度看，中国人关于纠纷的解决具有明显的厌诉”倾向，老百姓更情愿通过和平的方式来化解纠纷，行政调解不但在心理上符合我国老百姓对纠纷解决方式上的价值取向，而且在纠纷的解决中往往能协调多方利益使之平衡，使纠纷的解决具有完全性，使其他有可能次生的矛盾化于无形，由此可见，行政调解在解决纠纷上具有专门好的效能性。

（四)行政调解的特点

1、主体上具有行政性。行政调解是行政主体出面主持的一种纠纷解决方式，其主体一般是国家行政机关。这使得其不同于法院调解和人民调解，它是行政主体所主持的解决争议，消除纷争的调解活动，是行政主体行使职权的一种方式。它的主体既不是法院调解中的人民法院也不是人民调解中的群众自治性组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关和部分经法律法规授权的组织。在我国目前的法律体系中，差不多上都将行政调解的主体设定在行政机关，而关于法律法规授权组织行使行政调解职权的规定较少，只是在《消费者权益爱护法》和《治安治理处罚法》中有所规定。

2、形式上具有准司法性。行政调解体现的是行政主体作为第三者居间对平等民事主体的民、商事、部分刑事自诉案件及部分行政争议予以调停处理。这和法院调解一样，行政主体作为居间者应不偏不倚，通过讲服教，对争议纠纷依法作出合情合理的公断。行政机关的这种居间调停性有不于一般的具体行政行为，使其具有法院调解的一般特性，只只是是其在调解方式、调解程序、调解范围和调解效力方面与司法调解有所区不。

3、效力上具有非拘束性。行政调解是一种诉讼外的调解，它不是行政仲裁或行政诉讼的必经程序。当事人不同意调解的还能够申请仲裁和行政诉讼。作为诉讼外活动的行政调解，在一般情况下行政调解协议要紧是靠双方当事人的信用承诺和社会舆论等道德力量使义务主体自动履行。不能因通过了行政调解就限制当事人再申请仲裁或另行起诉的权利，这与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反。绝大多数学者都认为除个不情形外，行政调解协议一般不具有法律上的强制执行力，调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝，行政机关权无权强制执行。

4、调解方式上具有非强制性。行政调解不同于行政处罚、行政裁决，不能由行政主体单方强制做出决定。行政调解程序的启动运行以至被执行，完全是行政治理相对方之间合意的结果。申请调解、达成协议以及达成什么样的协议，当事人具有完全的自主权，行政调解主持者不能强迫。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它的行为只表现为一种外在力量的疏导教育、劝解协调，而最终决定的作出应基于当事人不受威胁欺诈的真实自愿的意思表示。

5、救济方式具有专门性。由于行政调解是在双方自愿的基础上完成的，当事人如对调解行为持有异议，完全能够拒绝在调解协议上签字。行政调解当事人不得以不服行政调解为由，提出行政复议或者行政诉讼，也确实是讲行政调解不是行政机关作出的具体行政行为不具有行政性。假如行政主体及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令。关于这种具有强制性的行政行为不服的，当事人能够以调解事项为由向上一级行政机关申请复议或提起行政诉讼。因违法的行政调解给当事人造成损失的，可依法定程序要求行政主体进行赔偿。

6、争议纠纷具有民、商事性。行政调解的纠纷，或由法律法规规定，或由纠纷当事方事先在合同或协议中约定。其对象是作为行政治理相对方的个人、法人或者其他组织之间发生的民事争议和经济争议，特定情况下也能够是行政赔偿争议。专利申请人之间的纠纷、职工与单位之间的纠纷等等，这些民事争议当事人之间，法律地位是平等的，不存在命令与服从，主动与被动的单向隶属关系，争议的指向是有关民事权益方面的。争议的当事人都有自愿、真实地表达自己的理由和意见的权利，行政主体应当以平等态度对待双方当事人。

（五)行政调解与法院调解、人民调解的异同

从我国调解制度的体系来看，行政调解、法院调解、人民调解都能体现出对一定范围内社会矛盾进行干预，只是各自干预的表象不一样罢了。法院调解是指在法庭审判人员的主持下，双方当事人在自愿合法的基础上，通过平等协商达成协议，从而解决纠纷的一种方式。人民调解是指人民群众通过调停讲和，从中斡旋，解决纠纷的一种活动，其最要紧方式是在人民调解委员会主持下的调解。三种调解方式的共同点要紧有：

第一，差不多上通过争议当事人之外的第三者作为主持进行调停讲和，解决当事人之间争议或纠纷的一种活动。行政调解的主持人是行政机关和部分法律法规授权组织，法院调解的主持人是法院，人民调解的主持人要紧是人民调解委员会。

第二，差不多上在自愿原则为首要前提下进行的。行政调解是在当事人自愿的原则下，行政主体依法行政相对方之间以及行政主体和行政相对方之间发生争议后进行的有一定法律效力的调解。关于法院调解，我国《民事诉讼法》第八十五条规定：人民法院审理民事案件，依照当事人自愿的原则，在事实清晰的基础上分清是非，进行调解。”关于人民调解，《村民委员会组织法》第十四条《都市居民委员会组织法》第十三条规定：村民委员会和居民委员会依照需要设立人民调解委员会。人民调解同样要遵循合法和自愿原则，不能依主观意志随意调解，或强制性达成协议。”

第三，调解差不多上在查清事实、分清责任”的基础上进行的，调解的内容不得违反国家有关政策和法律。不管是行政调解、法院调解依旧人民调解，调解方在调解过程中都不能采取不适当的手段，违反国家有关规定。

行政调解与法院调解、人民调解的区不要紧有：

第一，调解的主体不同，行政调解的主体是特定的国家行政机关和部分有法律法规授权组织。法院调解的主体仅限于各级人民法院，《民事诉讼法》第八十六条规定：人民法院进行调解，能够由审判人员一人主持也能够由合议庭主持，并尽可能就地进行。”人民调解的主体能够是律师，也能够是调解委员会或者人民群众。

第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解差不多上属于诉讼外的调解，不具有司法性，而法院调解则属于诉讼中的调解，具有司法性。

第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自诉案件，以及附带民事诉讼案件。行政调解的范围从现在的法律法规来看，大多局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政补偿的数额争议及部分刑事自诉案件这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。而人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都能够通过人民调解加以解决。

第四，调解的效力不同。法院调解协议一经送达签收即生效，就具有和判决一样的法律效力。当事人不得反悔也无权再向法院起诉，只是在确有违反自愿原则的情况下才可向法院申诉；而行政调解目前普遍认为虽具有一定的约束力，但不具有司法上的强制执行力，调解协议的实施过程中，当事人拒不履行，行政机关不得采取强制措施，须向法院诉讼后才能依法向法院申请强制执行。至于人民调解，要紧依靠当事人自觉自愿来履行，不具有法律上的强制性，一方反悔而不履行时，另一方有权向人民法院提起诉讼，依据司法程序爱护自己的

二、我国当前行政调解的现状

在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为以和为贵”、息讼”、厌诉”等等。关于干部解决”、私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔息讼”、止争”之主题。假如通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采纳诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。天人合一”、无讼”、重义轻利”、德主刑辅”等所有传统文化都表明一个立场，即理想的社会一定是人民无争的社会；争论乃是绝对无益之事”但这怎么讲是一种理想，事实上，在人类社会中，矛盾的发生是不可幸免的，只是减少矛盾的发生则是可能的。任何秩序差不多上建立在矛盾被解决的基础之上的。秩序可不能一劳永逸，一个良好的秩序不是指没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序，诉讼尽管是解决社会矛盾的一种机制，只是它只是解决纠纷的最后选择，但不一定是最优选择。刚性的判决有时并不利于完全解决纠纷等。关于纠纷的解决，行政调解有着诉讼无法比拟的专门优势，从法治的角度观看，设立行政调解制度，在自愿、合法的前提下对有关纠纷进行调解，充分体现了当事人自治为主、国家干预为辅”的原则，这不仅有助于迅速解决纠纷，而且有助于促使双方握手言和，符合以和为贵”的传统观念。与对抗性专门强的诉讼和冷酷的判决相比，行政调解更富人性化，更有人情味，成则双赢，不成也无输方”，因此，颇受当事人的青睐。从历史和实证的角度分析，中国人关于纠纷的解决有明显的厌诉”倾向，更情愿通过私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。《现代汉语词典》解释的私了”确实是不通过司法手续而私下了结”。（与公了”相对）。通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到私了”一词。行政调解包含有私了”的因素，汲取了私了”的长处。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到完全解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，厌诉”的心理并不与法治的精神相违背。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要积极探究高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。目前我国要紧的调解机制包括人民调解、行政调解和法院调解三类，建立相互协作的三位一体”的调解机制是我国社会主义文明建议的差不多要求。《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，法院调解和人民调解制度逐步得到了完善，而行政调解在我国现行法律制度上却显得成尤为薄弱，这种失衡必定会损害我国总体调解制度全面有序的进展。

我国尚没有现行法律对行政调解进行专门的规定，有关行政调解的规定大多散见于《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国治安治理处罚法》等法律及《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《人民调解委员会组织条例》、《医疗事故处理条例》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等行政法规中。此外，《人民调解工作若干规定》、《交通事故处理程序规定》等规章中也有行政调解的相关具体规定。

行政调解较之法院法调解和人民调解，在处理纠纷、化解社会矛盾方面具有独特作用，行政调解对我国和谐社会的构建将发挥重大积极的作用。负责行政调解的行政主体多为具体职能部门，专业性较强，能充分利用所掌握的专业知识和丰富的实践经验为该领域内发生纠纷的当事人提供更有效的调解。相较之司法调解，行政调解无需通过复杂的诉讼程序，也无需支付相关费用，能节约当事人的时刻，并降低当事人处理纠纷所花费的诉讼成本。而与人民调解相比，行政调解权威性更强。另外，在行政复议中开展行政调解工作，能够发挥行政机关的监督作用。行政相对人与行政机关之间的纠纷由处于第三方的另一行政机关来进行调解，能够发挥行政机关之间的内部监督作用，使纠纷在得到迅速解决的同时发觉和改进行政机关工作中的问题。

纠纷所反映的是当事人间复杂的利益对立与矛盾，而不是简单地此对彼错的问题，机械地通过法律规定+事实认定=处理结果”的方式作出裁断并不利于妥当处理纠纷和化解矛盾。正由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力进展诉讼外的纠纷处理机制。过去，我国的调解机制比较发达，现在仍有大量的调解，特不是行政调解机制存在。据不完全统计，当前仅法律、行政法规乃至部门规章中所涉及的行政调解规定多达40余项，除个不规定某些的行政机关可调解一般民事纠纷外，大部分则是以特定领域的民事纠纷为调解对象，涉及到资源权属纠纷、电信纠纷、消费纠纷、知识产权纠纷、交通事故纠纷等等。行政调解在化解社会矛盾方面发挥着重要的作用。以一般民间纠纷的行政调解为例，司法行政机关和公安部门均在此方面负有相应的职责，而且大量一般的民间纠纷是通过行政调解得到解决的。这些纠纷要紧日常生活中发生的，案情并不复杂，涉案金额一般也不高，只是数量庞大，处理妥当则能够及时化解民间矛盾，反之可能使矛盾不断激化，进而引发民事诉讼乃至治安、刑事案件甚至群体性事件。

（一）我国当前行政调解中存在的问题

行政调解不管从其宗旨依旧形式上差不多上以人为本观念的最直接的反映，它是一种混合了情、理、法的纠纷解决机制，它不同于人民调解和法院调解，其存在有助于转变政府职能，促进行政治理现代化，同时还有助于提高公民的权利意识，弘扬意思自治。尤其是在以人为本的今天行政调解作为非诉讼方式更具有其不可比拟的优势。然而我国的行政调解目前却存在着专门多问题，其重要性常被人忽略，其本身的性质、效力、和具体程序存在更是存在专门多问题，我国现行行政调解制度进展的不够完善，这与其在我国整个调解制度中的重要地位不相符，不利于发挥行政调解化解纠纷、促进社会稳定的重大作用。我国现行法律制度关于行政调解的规定比较散乱，尚未形成制度化体系。同时，在行政实践工作中，行政调解由于涉及到行政权力的介入，行政机关不易把握权力运用所要达到的合理性程度，导致行政调解工作在实践中开展不力。因此，我国行政调解制度面临着诸多亟待解决的问题，要紧表现在以下几个方面：

首先是行政调解的职能范围不确定。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用，也可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用：如《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定由行政复议机关进行调解的情形及《中华人民共和国道路交通安全法》第74条规定对交通事故损害赔偿的争议，当事人请求公安机关交通治理部门调解等确实是由行政机关主导主持进行的调解；而后者所指的行政主体参与并起辅助或指导作用的法律规定，要紧是指关于行政调解与法院调解、人民调解的协作规定，如《人民调解工作若干规定》第9条规定司法行政机关依照本法对人民调解工作进行指导和治理。《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定较间接，该法第87条规定人民法院进行调解，能够邀请有关单位和个人协助。行政机关应属于可受邀请的单位范畴。只是行政机关在此处是否履行了行政调解职能是一个存有争议的问题。值得一提的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解。应该讲该法中不适用调解的规定指的是人民法院不能主持行政纠纷双方当事人之间的调解，但并未禁止由于另一行政机关对原告和被告之间的纠纷进行调解，从使而被告最终同意调解并向法院提出撤诉的情形。由这些散乱的法律规定能够看出，我国目前对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分，也没有作出具体法律规定。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。由此也导致部分人对行政介入处理民事纠纷往往持反对、消极的态度。许多人认为，行政权力只能用于行政治理，而不能过多介入处理民事纠纷；应要紧通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用制造条件。该认识在实务界和学术界均有一定的阻碍。尤其是，近些年来在维权”口号下，到法院讨讲法”被过分地加以强调，并被作为衡量法制进步的重要标准。

其次是行政调解效力不明。行政调解不具有直接的司法执行效力使得调解效果受到极大的阻碍。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上要紧依靠当事人的自觉。调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次进行行政裁决或者仲裁或者诉讼程序。调解效力的有限性无疑会阻碍一部分纠纷主体通过调解处理其纠纷的积极性和信心，而倾向于直接将纠纷提交法院。这也在实际上阻碍了行政机关的积极性，而不愿在行政调解方面投入过多精力，最终阻碍到行政调解的质量，正是由此会逐渐导致了我国行政调解机制的萎缩。而且行政调解的如此的不甚明朗的效力显然也不利于社会诚信构筑。假如任何人都能够随意反悔自己自愿签署的调解协议而无需承担法律上的责任，就会助长社会不良风气，人们就会对社会诚信丧失信心，交易成本就会进一步增加。法院调解协议与及人民调解协议，我国法律法规和相应的司法解释给予其明确的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院调解协议，另一方能够持调解书向人民法院申请执行。后者，相关司法解释规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。但关于行政调解的效力我国法律却规定得并不明确。关于确定行政调解效力的问题，实际上要解决的问题是：当事人双方经行政调解达成的协议具何种效力，行政调解需不需要制作行政调解书及行政调解书是否具有法律上的强制执行效力。行政机关在参与主持行政调解过程中实际发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决推断功能。而我国现行的法律制度在这两个方面均没有作出明确的规定。假如这些问题没有获得合理解决，在实践工作中将不利于行政调解工作的开展，将使行政机关过于慎重行使行政权力，不能为当事人提供更好的解决纠纷的方案，甚至认为当事人不愿执行行政调解协议有损于行政机关的威望，从而怠于行使行政权力。尽管，2007年颁布施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议调解书的效力作出了规定，但关于该规定是否具有法律上的强制执行效力尚未作出明确规定。

再次是行政调解程序缺乏制度上的保障。

随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。行政调解的程序性规定还不够健全。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。在此方面，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。许多调解机制仍保留着较强的行政化色彩，只注重行政机关的单方性，而不重视纠纷当事人的参与，不顾及当事人的主张和理由。关于当事人而言，相关的纠纷处理程序缺乏必要的透明度和可预测性，容易导致当事人对该纠纷处理机制公正性等缺乏信心，阻碍该机制的亲和力。从我国现行法律制度来看，行政调解程序规定得比较好的是交通事故损害赔偿的行政调解程序。从《中华人民共和国道路交通安全法》到《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，再到《交通事故处理程序规定》对公安机关交通治理部门如何进行交通事故赔偿损害的行政调解作出了详细的规定。然而如此的行政调解规定在其他行政机关职能部门中并不多见。由于行政机关相关于发生纠纷的当事人在实际生活中处于较强势的地位，假如不从行政调解程序上加强关于行政机关的规制，容易出现行政机关滥用行政权力，侵害当事人权益的情形。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。大多数情况下，法律给予了当事人在行政调解和提起诉讼之间自由选择的权利。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关治理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕苦恼，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉，这是违背我国全面建设服务型政府进展理念的。

2、1999年11月，湖北人民出版社，叶必丰著《行政法的人文精神》

3、福建政法治理干部学院报，2005年3月第一期《论行政调解的确立》

4、中国法制出版社，王名扬著《美国行政法》

5、2002年第四期南京大学报

6、论行政调解制度的确立，卢顺珍陈惠良福建政法治理干部学院学报2005年3月第一期}

7、2002年第12期《法学》韩波著《人民调解：后诉讼时代的回归》

8、2005年4月25日，.载新华网《法院减负”呼唤纠纷解决多元化》

9、2002年第4期，.南京师大学报（社会科学版）李浩《调解的比较优势与法院调解制度的改革》

10、2003年第3期，.政治与法律，莫智源著《探析调解在陌生人社会”名实结合的必定性》

11、2004年第6期，武汉大学学报（哲学社会科学版），沈松，郭明磊著《论美国替代性争议解决方式中的调解》

12、2008年中国大地出版社出版，2007——2008中国依法行政年鉴，邓冰著《大调解机机制差不多问题研究》、王欣著《构建解决纠纷新机制：仲裁与调解相结合》、依法行政典型案例篇《基于当事人合意，行政赔偿可适用调解》、李东明、赵如水著《对司法调解促进社会和谐的考虑》、王玉林著《浅谈和谐司法”与和谐社会”》、王永奎著《司法公正的内涵、价值目标和实现方式》、杭州市余杭区人民法院课题组《打官司难”：救济的缺位与缺陷的弥补》、樊英、吴国贵著《和谐语境下的法治文化与依法行政》、蔡晖著《关于阻碍当前新农村建设和谐稳定要紧矛盾纠纷的调查与考虑》

13、2008年9月3日，《江西制定加强司法调解行政调解衔接联动工作意见》

14、1995年，中国政法大学出版社［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，

15、1973年法律出版社，美国法学家波斯纳所著《法律的经济分析》

16、1784年，法国法学家孟德斯鸠著《论法的精神》

17、1997年10月1日，法律出版社出版张文显主编《法理学》

18、2008年法律出版社出版《国家司法考试辅导用书》（修订版）第二卷

19、2007年10月31日，中国人民大学出版社出版，杨海坤章志远著《中国行政法原理》

20、2007年8月10日，中国人民大学出版社出版，杨建顺著《行政规制与权利保障》

江西省奉新县人民法院蔡武

最后是行政调解机制中有关行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前能够进行行政调解的各类行政机关中，绝大多数仍属于一般的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政治理职责，又要调节处理相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往只是其中的有关职能部门，行政调解主持的人员也绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，然而聘请与否完全由有关机构自行决定；而且关于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。

（二）行政调解存在的必要性

不可否认的是行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，降低解决纠纷的社会成本。生活中人们出现纠纷时，首选的途径并非是法院诉讼的方式。政府介入纠纷的解决方式与其他解决纠纷的方式相比，有如下优点：1、纠纷解决的主持者是国家行政机关，具有极大的权威性，易于使纠纷各方信服；2、纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，行政调解要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，如此做既体现了行政机关处理纠纷的公正性的必定要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；3、纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。因此，在社会转型时期，面对多样化和复杂化的社会纠纷，需要发挥行政调解机制的作用，降低解决纠纷的社会成本。.行政调解有利于维护当事人之间关系的稳定，增进社会和谐。尽管现在诉讼制度差不多越来越完善，但现实中诉讼往往是争议双方矛盾不可调和的体现，而诉讼程序的推进以及可能出现的强制执行，将可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的完全破裂。在行政调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，当事双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷，因此，被申请的一方既可不能感到丢面子，也可不能感到屈辱和愤慨。在中国宽敞的农村地区，人们往往生活的熟人社会之中，当某人选择诉讼作为解决纠纷方式时，随之而来的，可能是街头巷尾的斥责和抨击所构成的对他的巨大舆论压力，甚至是绝大部分人对他的或明或暗的敌视。这使得当事方选择诉讼就可能面临两难：一方面，熟人关系一旦失去，几乎无挽回，这使得选择诉讼的当事人不能在原来的熟人圈子里接着原有的生活；另一方面，新的熟人关系又专门难建立，这种结局不是当事方所希望的。这讲明在熟人社会中提起诉讼要付出人际关系不能和谐沿续的代价，这一般来讲人们不愿承受的。而当纠纷通过行政调解处理时能够摆脱这种困境。

行政调解的无偿性使得其与诉讼相比具有成本低廉的优点，更容易为一般公民所同意。法院的诉讼途径当然能够解决纠纷，维护正义，但当事方往往要付出较高的成本。尽管各国关于诉讼收费制度各不相同，然而收取一定的诉讼费用则几乎是共通的规则。由于律师代理费、诉讼费过于高昂，使得诉讼代价相比较高。而行政调解作为政府服务职能的一种体现，不收取费用，当事人在选择行政调解途径时的总体花费与诉讼相比要低得多。从成本与收益上考虑，当事人解决纠纷自然倾向于选择行政调解。而且行政调解具有开放性，有利于纠纷的完全解决，能够减轻法院的诉讼负担，节约社会成本。诉讼一般只对原告的诉讼请求作出判决，超出诉讼请求以外的事项则不予审理，具有一定的封闭性。行政调解实行自愿原则，在调解过程中能够一并解决与争议有关的各种问题，从而在纠纷的解决上具有开放性。所谓通过诉讼达到的判决使纠纷得到解决，指的是以既判力为基础的强制性解决，那个地点所讲的解决并不一定意味着纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。在一定和度上讲，败诉的当事方一般是不满判决的，这使得在诉讼层面上解决了的纠纷又有可能在社会其他方面表现出来。调解是当事人在平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷，解决纠纷具有完全性，这差不多从社会实践中得到印证，这表明行政调解关于缓解社会各种矛盾具有极为重要的作用。这种被誉为东方经验”的方式，得到众多国家的学习与借鉴。美国最高法院前任首席大法官WarrenBarger对中国的调解机制就曾大加赞许，倡议西方国家在这方面应向中国学习。

行政调解有利于政府职能的转变，塑造服务型政府理念，增强公民的权利意识。在精神层面上，行政调解体现了服务政府的理念，政府有责任为社会公众提供服务，关心当事人在资源有限的情况下用便捷、成本低廉的方式解决纠纷。这与我国目前正在构建和推行的建设法治政府与服务政府的目标相吻合。同时，行政调解也有利于打破行政机关以行政命令等手段解决纠纷的服从式治理模式，其弱化了治理”，强化了协调，体现出来的是政府的服务精神。这有利于促进公众对政府的认同，增强政府的亲和力，提升政府的威信。从公民的角度看，行政调解有利公民法律意识的提高。在行政调解的过程中，当事人在法律规定的范围内做自己的主人，自主、自愿地处分其权利，不必听命于行政机关，公民在政府面前这种充分的意识自治的展示，无疑有助于增强其权利意识，促使其养成热爱法治、崇尚法治的理念。

综上所讲，行政调解在解决纠纷上具有如下优点：

首先，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。与法院诉讼相比，行政调解不需要烦琐的手续，即时性也专门强，不管是达成协议依旧达不成协议而转到诉讼程序，效率都特不高；与法院的诉讼程序相比，行政调解作为政府服务职能的一种体现，当事人的总体花费与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多，从成本与收上益考虑，当事人自然更情愿选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷；行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。法律正如马克思所讲即使是国王也不能对经济规律发号施令”，从终极意义上讲，其本身确实是对和谐社会的体现和保障。

其次，行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主治理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，能够培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府紧密融洽、协调、信赖的关系。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导讲服，化解纠纷，解决矛盾。如此，它便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采纳积极主动的方式，创立一种既为法律所同意、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面完全的意义上履行自己的职责。

行政调解的过程也是行政机关与相对人之间针对是否依法自愿和是否依法调解的相互监督过程。如前所述，法律本身也蕴涵和追求社会和谐，因此，行政相对人的监督也促使行政机关依法行政，实现法律的和谐价值和追求。

最后，行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系的和谐。依据我国《治安治理处罚法》第九条规定，公安机关行政调解的对象是民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安治理同时情节较轻的行为”。因此，将激烈程度相当轻微的社会冲突纳入至行政调解范围之内，而将其他激烈的社会冲突纳入到行政扣留乃至刑事制裁范畴之列，在实现节约公安机关的行政执法资源目的的同时，既保障了社会冲突的解决，也实现了社会冲突解决机制内在的协调。

三、如何完善我国当前的行政调解

当代行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任和沟通。公共利益与个人利益间的一致关系，是利益关系运动的重要成果之一公共利益与个人利益间的一致关系，是一定社会的公正价值的实现状态和社会持续进展，秩序稳定的体现，是政府与公众间相互信任与沟通、服务与合作的反映。政府与相对人之间的关系应该是一种和谐的关系，这种关系在行政诉讼中无法体现，在行政仲裁、行政裁决中也不易体现，只有在行政调解中，当政府为协调双方当事人关系，稳定社会关系而调解时，就会即反映了政府的服务精神，另一又体现了相对人对政府的信任与合作，二者的沟通随即实现并有可能进一步进展。

（一）行政调解的价值取向

孟德斯鸠认为，政治自由只能在和气的政府中得到。经济法学派也认为：所有的法律活动，执法、司法、诉讼和全部法律制度（司法制度、公法制度、审判制度）讲到底差不多上以有效地利用自然资源，最大限度地增加社会财宝为目的，行政调解的价值作为对参与调解的社会主体的内在需要所给予的满足与实现，应当包括两个方面：一方面为内在价值，即制度本身所应具有的价值――公平、正义和效率等；另一方面为外在价值，即通过制度的运作而导致的实体公正――如和谐、秩序等。而只有充分实现了制度的内在价值，才可能在实践运作中带来实体的公正，才可能进一步实现制度的外在价值。因此，和谐、秩序当然是行政调解的价值取向，但现代行政调解最重要的价值应当是公平、正义、效率和谐及秩序。

首先是公平。法律尽管规定了一些灵活变通的准则和自由裁量权，但在现实中仍不免产生法律对某些实际情况没有作出规定或者虽有规定但不合理或不公平的情形，因此英国的法官创制了一般法之外的衡平法。在美国，为在刑事诉讼中实现控辩双方的对等，便对拥有强大公共力量的控方的权力作了种种限制，如违法证据排除规则，对辩方给予充分的自我防护权，譬如众所周知的沉默权；而行政诉讼中的举证责任倒置、被告举证时限等制度，也是通过加重行政机关责任的方式，来维持原被告之间的权利义务平衡。公平(fairness)的核心是机会平等”，它意味着纠纷当事人在法律上享有同等的受救济的权利和机会，而不受当事人政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰、地域及性不差异的限制。与诉讼、仲裁等救济方式相比，行政调解以其畅通的诉求表达渠道，有效防止了因部门推诿、拖延等缘故而实际剥夺社会弱势群体获得救济的权利的情形发生，比其他纠纷解决方式更能彰显公平价值。

公平还常常用于社会主体之间的权利义务的对等关系。行政调解主持人员的中立”地位，使其能给予当事双方以平等待遇并公正作出裁决。因此，这是以调解员必须具备优良素养为前提的。

其次是正义。法律从诞生之日起，便与正义建立了紧密联系，西方法律文化的核心问题确实是法与正义的关系问题，许多学者和思想家也都给予正义以深刻内涵，但众讲纷纭，莫衷一是。尽管正义就象普洛透斯的脸”令人难以捉摸，但它怎么讲是法律所追求的永恒目标。纵观各时期学者关于正义的探讨，给予每个人以其应得的东西”或者讲各得其所”却也体现了正义最为一般的规定性。也确实是讲，正义在某种程度上更关注实体或者讲结果。博登海默认为，能够扩大或缩小现行的补救方法，间或还能够创设一种新的补救方法或辩护，假如正义要求使这种措施成为必要”，而行政调解的不断完善和进展也正体现了这一点。

再次是效率。将效率引入纠纷解决领域，意味着以最少的成本投入获得同样的解决效果。在法治社会，纠纷解决程序的设计一开始就考虑到正义、公平与效益、效率的关系。特不是自20世纪后半叶以来，由于诉讼的增长导致迟到的正义”和难以实现的正义”日益尴尬地成为法治社会无法解决的难题的时候，理论界和实务界就在努力探求如何以最少的纠纷解决成本猎取最佳收益，以实现社会效果与法律效果的完美统一。波斯纳认为，法律权利（义务）作为一种资源，是不同利益集团在法律市场”上进行交易的结果。对一个社会来讲，成本和收益的平衡确实应该成为维持其正常运行的一个差不多尺度，而成本相对较低的行政调解机制确实是一种有效率的解纷方式。它能有效整合各种资源，且没有严格的程序限制，当事人能够花费较少的时刻和精力，获得获得更好、更快的救济；它也不必严格按照法律规范进行三段式的推理和论证，当事人能够一步到位，直接进入争议核心；它的执行成本较低，由于有相关部门和当事人的全程参与，他们有可能不赞成判决”，但他们却更有可能服从判决”。一些纠纷所反映的是当事人间复杂的利益对立与矛盾，而不是简单地此对彼错的问题，机械地通过法律规定+事实认定=处理结果”的方式作出裁断并不利于妥当处理纠纷和化解矛盾。正由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力进展诉讼外的纠纷处理机制。

（二）当前行政调解存在的问题的解决途径

应当正确看待民事纠纷处理的行政介入的行政调解机制。强调该机制是以确保司法最终解决纠纷和有效操纵行政权滥用为前提。行政权保障和实现公共利益和公共秩序的目标并不与保障公民的合法权益之间存在本质的冲突。行政机关介入处理民事纠纷同样也是现代行政的重要内容。从这一点上讲，民事纠纷处理的行政介入机制也是实现公共行政目的所不可或缺的。而且，通过该机制能够发挥有关行政机关的专业性，提高纠纷处理效果，合理配置诉讼资源，促进社会稳定和谐。应当注意加强行政调解机制中相关机构的独立性和专业性。应当使行政调解机构相对独立于相关的行政机关乃至纠纷当事人，以确保纠纷处理结果的公正性，消除当事人的戒备与抵触心理。还应当适当汲取外部专家参与，并对人员的选配和比例设定明确的条件，如要求担任相关工作的人员必须具备相关的工作经验或阅历，同时应当明确其任命程序。要逐步细化行政调解程序方面的规定。要对行政调解的具体过程、时限乃至纠纷当事人的权利义务及调解机关的职权等做尽可能细致的规定。同时，在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人的主张和证明的权利。应当尝试改进关于行政调解效力方面的规定。为了提高行政调解的适用效果，能够考虑参考韩国等的做法，关于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接给予该调解协议等同于法院调解的效力，即同意其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺同意调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人能够向法院申请强制执行。因此，也能够参考我国台湾地区的做法，即当事人签订调解协议后，有关行政机关应将该协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核。经其审核无误，便给予其等同于法院调解的效力，同意其具有执行力。因此，设置上述制度的前提是进行行政调解的行政机关具有相应的独立性和专业性，其调解程序一般而言能够保障结果的公正性。

要充分认识行政调解的功能，并在此基础上合理界定行政调解的职能范围，并就不同范围做出相应的具体法律规定。如前述，行政机关在参与主持行政调解过程中发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决推断功能。行政机关在发挥协调、指导等辅助功能时，应当加强与人民法院、人民调解委员会的协作职能。若人民法院进行民事调解时，邀请了相关行政机关进行协助，行政机关要充分发挥自己的调解作用协助法院工作，但不能干涉法院办案的独立性。同时，司法行政机关应进一步完善相关的工作制度，依照法律对人民调解工作进行更有效的指导和治理。另一方面，我国构建服务型政府”的理念确实是希望在合法的基础上充分发挥行政权力的积极能动性为公民、法人和其他组织提供高效便捷的服务。因此行政机关在发挥裁决推断功能时，应充分利用自己的专业知识和行政实践工作经验，为当事人提供高效、便捷的服务，有效地解决各种事故纠纷，保持社会稳定，同时节约有限的司法资源。

我国目前设定行政调解的法律规范要紧集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境爱护行政、公共交通行政、商业行政、计量行政、邮政行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都专门分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：

1.在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。要从法律和制度上逐步完善行政调解程序制度。行政调解的完善离不开关于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度关于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了专门好的效果，因此能够其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时承担相关具体行政职能的行政机关在此基础上可再制定出相应的工作制度以指导行政调解具体工作。如此既能确保行政机关发挥行政权力的积极能动性为行政相对人服务，体现其专业性强和实践经验丰富的优势，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。而在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良