数字城市规划管理体系研究

154/154第一章绪论都市规划是都市建设与进展的龙头，关于都市规划的治理涉及到都市的诸多部门和各个阶层。目前，都市规划治理工作面临着许多需要解决的问题，同时信息技术的进展也为提高都市规划治理水平提供了机会。因此，为了提高都市规划的治理水平和都市的可持续进展能力，有必要借鉴国内外在都市规划治理领域的理论和实践经验，探讨适合我国都市现状和进展需要的规划治理体系以及相关技术方法。1.1研究背景选择数字都市规划治理作为本文的研究重点，要紧是基于以下几个方面的背景因素：（1）都市进展的背景21世纪，中国的都市化进程进入了加速进展时期，都市进展中出现许多新的问题和矛盾，同时市场经济的进展使参与都市建设和进展的主体更加多元化，都市需要更有效——那个地点的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）——的治理体系对各方面利益进行协调，这对都市规划治理提出了新的要求和挑战。（2）技术进展的背景“数字地球”概念的提出，带来了信息技术和信息产业的大进展，使人们的工作方式、文化活动的形式、权力的实施方式都受到了不同程度的阻碍。信息技术的进展阻碍了社会生产方式，进而阻碍了社会的治理方式，信息技术的进展和应用为新的治理模式和理念的实现提供了必要的技术支持，使数字都市规划治理的实现成为可能。（3）实践的背景伴随着新的规划理念和信息技术的进展，我国许多都市的规划治理工作相继向公众化、信息化方向进展，然而关于信息技术的应用依旧以单纯的专业信息系统开发为主，没有充分考虑其他的社会因素和技术因素。作者参加了南昌市城乡规划局“南昌规划信息系统”项目的开发，在开发过程中发觉传统的都市规划治理受人为因素阻碍过多，对新技术的应用也比较被动，不能满足都市和社会进展的要求。1.2研究的意义本文关于都市规划治理的研究具有以下几方面的意义：（1）理论意义，对国内外都市规划治理的理论和实践进行梳理，提出了数字都市规划治理的概念，并构建了那个概念的理论体系和技术框架。这关于解决我国在都市信息化建设中所遇到的都市规划治理方面的问题具有一定的指导意义。（2）方法意义，应用科学的方法手段是现代都市规划治理进展的必定趋势，本文对各种信息技术在都市规划治理中的应用进行了比较细致地梳理，并综合这些方法构建了数字都市规划治理的技术支持体系，对实施数字都市规划治理的技术路线提供了一定的参考依照。（3）实践意义，地理信息系统（GIS，GeographyInformationSystem）技术在都市规划设计中的应用得到了一定程度的普及，然而在规划治理中的应用才刚起步，各地的都市规划治理信息系统要紧是针对规划设计的图形治理。因此本文通过实践，综合GIS的图形空间分析技术，办公自动化（OA，OfficeAutomation）技术和网络技术，设计了一个面向客户需求的商品化都市规划治理信息系统，将规划设计部门、规划行政主管部门、公众监督力量通过GIS图形分析功能和网络传输技术有机的联系在一起，使规划的治理流程更科学，节约人力物力，也使规划执法监督透明化。1.3论文框架和研究的重点本文通过理论与实践相结合的方法，探讨了数字都市规划治理的理论与方法。论文的写作框架如下图（图1-1）所示：图1-1论文研究框架图1-1论文研究框架总结总结进一步的工作实证研究南昌市规划局信息治理系统研究背景理论对实践应用的指导相关研究综述实践应用理论研究方法体系构建与数字都市规划治理的关系技术体系概念的提出数字都市规划治理信息体系构建制度支持法律支持技术支持社会支持数字都市规划治理和现行的都市规划治理进行比较都市信息化的进展趋势现行都市规划治理体系的缺点技术变革是一切社会的进展动力，社会和政府与技术之间相互阻碍。通过应用新技术，差不多开始的机构转变过程表现出新的形式，这是与政府的职能作用相联系的。政府法规在合法性限制之内的干预，导致了政府领导的信息活动的突增，加强了他们的支配地位。然而，信息技术的快速革新为双向信息流通提供了便利，使得民众团体有可能适用民主原则来抑制政府，而不是去适应他们作为公共利益代表的职能。这种情况激起了要求进行机构改革，形成更灵活，更负责任的政府部门的呼声（ManuelCastells，1989）。本文的研究重点在于探讨信息技术的进展关于政府职能，社会机构和理念的阻碍，希望找到一种新的社会治理模式，通过政府与社会机构合作的模式来适应新技术的进展和新的社会进展模式。1.4论文研究的方法本文在研究的过程中注意不同方法的应用，要紧有：（1）理论研究法，通过定义差不多概念，建立基础理论与技术框架，来分析论文研究的重点，然后以这些为基础，进行实践的分析和研究。（2）对比研究法，将数字都市规划治理体系与传统的都市规划治理模式和理念进行对比。（3）实证分析法，以南昌市规划治理系统的建设为实例，论证数字都市规划治理体系建设的可行性，并提出今后的工作重点。第二章国内外都市规划治理相关理论与实践综述2.1相关理论研究都市规划治理是政府治理职能的一个分支，桑东升（2000）指出政府治理研究通常有古典研究、行为研究和现代技术研究等几种方法，它们在都市规划治理中都有相应的应用。作者将其总结归纳为下面三点。2.1.1古典理论研究古典理论研究要紧关怀政府治理的效率问题。其研究方法要紧有：(1)法律的研究方法，着重于政府现行法律与法规的研究，从法律与规章和条文上去观看并分析治理者的活动及对权力的运用；(2)理论的研究方法，试图从复杂变化的政府治理中总结出一定的原理、法则或定律，作为政府治理行为的指引及活动的准则。(3)结构的研究方法，要紧研究行政组织结构、权力结构、活动结构以及工作秩序。(4)历史的研究方法，通过考察行政治理的历史，研究在何种情况下受到何种力量的支配；以及治理方法与制度的产生与演进。古典研究方法在都市规划治理中的要紧应用体现在“规划立法”上。1933年的《雅典宪章》提到了规划治理的重要性，并强调“要以国家法律形式保障规划的实现”。它既使都市规划治理有了法律依据，也使都市规划治理的权威性得到保证。2.1.2行为理论研究行为理论的研究在都市规划治理中的要紧应用是“公众参与”。提到公众参与，不能不提到谢莉·安斯汀（SherryArnstein）在1969年写的《市民参与的梯子》（ALadderofCitizenParticipation）一文。她将公众的参与由下而上分为三类八极，即“不是参与的参与”（操纵和治疗）；“象征性的参与”（通知、咨询和安抚）和“有实权的参与”（伙伴、代理权和市民操纵）。同样在60年代，随着世界范围内的技术进步、教育进展和经济增长，公众对社会的变化、进展了比较深刻地认识，能够经常有打算地为自己的权利提出要求。美国的“社区改造”、“示范都市打算”，英国的市民运动，都推动了公众参与都市规划与治理的制度。都市规划是一个不断模拟、实践、反馈、重新模拟……的循环过程（桑东升，2000），在如此一个不间断的连续过程中，公众参与都市规划的实施是特不重要的。2.1.3现代技术理论研究现代技术理论的研究着重于通过建立计量技术进行政府治理，强调治理中的技术问题，而不是行为问题。它在都市规划治理中的要紧体现是都市规划治理系统方法论思想的形成：强调从整体性原则、结构功能原则、动态过程原则、反馈优化原则与环境系统交换原则动身进行都市规划治理。波普（1987）的“渐进的社会工程”思想认为都市规划的理想状态只能逐步接近，应通过一种循环方法，在规划制定、治理过程中不断修正所出现的偏差，这为都市规划的系统治理方法提供了社会哲学依据。2.2理论指导下的相关实践应用2.2.1古典理论指导下的都市规划治理立法（1）国外都市规划立法通过立法的途径操纵和开发都市土地是英国都市规划治理体系的差不多特征（桑东升，2000）。英国1947年的《城乡规划法》是对《雅典宪章》中“要以国家法律形式保障规划的实现”的一种响应，给予地点政府制度规划与开发操纵两种职能；1968年颁布的都市规划法，进一步强调了操纵土地开发和分散内城人口的政策；60年代重构的都市规划治理体系更关注于土地开发操纵而不是具体的规划工程。美国的都市规划法规体系能够明确地分为联邦、州、地点3个层次。联邦政府的规划法规采取以基金引导为主、以法规操纵为辅的原则，通过联邦基金的制约条件来约束和调控地点政府的规划工作；大多数州的规划法案是针对专门地区（如环保脆弱区、历史风景区、增长进展区）而制定的专项法规，与地点政府的规划法规在内容上不重叠，具有独立的法律效力；地点规划法规要紧负责区域规划、都市总体规划、分区规划、土地细分法和其它操纵方法的立法工作。日本形成了一个以都市规划法为核心的较为完整的都市规划法规体系（谭纵波，2000）。该体系与国土、区域规划等宏观规划法规相互衔接、配合，形成各级规划在空间上的整合，同时都市规划法与以建筑法规为代表的专项法规合理分工、紧密配合，体现出都市法规的综合性。日本还颁布相应的政令、细则以及通知，形成法规系列，保障了法律的简明扼要、相对灵活和可操作性。新加坡是一个都市型岛国，都市规划法适用于整个陆地国土（刘戈青，2000）26]。新加坡规划法授权规划主管部门管制所有土地进展，对规划主管部门、士地所有者、开发商的权力和职责作了明确划定，授权规划主管部门制定进展费的计算和征收方法并进行征收。新加坡更重视规划项目的前期可行性研究，而不是后期的监督和处罚。（2）国内都市规划立法我国通过《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地点各级人民代表大会和地点各级人民政府组织法》，以及其它的有关行政法律给予国务院和地点人民政府领导和治理经济工作和城乡建设的权利。l990年4月1日颁布实施的《都市规划法》对我国都市规划的任务、编制、审批以及都市规划的管辖范围都作了法律上的规定。从此，我国都市规划治理工作都以此作为法律依据，通过对“一书两证”的核发进行依法治理。同年9月建设部颁布了依照《都市规划法》制定的《都市规划编制方法》，这是对都市规划法制治理手段的进一步完善，大大增强了规划工作的规范性和严肃性。2.2.2行为理论指导下的公众参与都市规划治理（1）国外公众参与二战后，都市规划受功能主义阻碍，认为良好的形态建设规划就能够解决经济、社会、政治甚至文化的种种问题；认为人们对建成环境的要求是一致的。建筑师和规划师能够用自己的知识和价值观来推断人们的需要，并进行区域和都市空间的布局。这段时刻的公众参与仅限于了解和倾听，还处于谢莉·安斯汀（SherryArnstein，1969）提出的公众“象征性的参与”时期。60年代中期，受系统论思想的阻碍，规划师追求数理方面的合理性和逻辑性。认为公众参与只能增加非理性的行为。因而，规划师有意回避公众，所谓的公众参与仅限于学术和研究机构的“精英”层次。60年代后期，随着人权运动的兴起，美国都市中发生了尖锐的、情绪化的“公众参与”浪潮。这时的都市规划更注重社会科学，因此价值观念及推断人和人性的关系成为都市规划中考虑的重点；同时更注重政治科学，重视公众参与和政策的制订与实施，重视制度和立法。进入70年代，都市化水平提高，都市治理问题剧增。西方国家主张都市规划与治理应面对不同价值取向的社会各阶层。规划师应深入社区了解公众的价值观和目标，并与公众一起研究可行的方案，用有限的都市资源制造更大的财宝。梁鹤年（1999）指出，美国的公众参与是政府决策的重要步骤，贯穿了都市规划的全过程。非政府组织（中介机构）在政府和社区之间起中介桥梁作用，成为公众参与决策的组织者和代表。公众（市民）在衡量社会价值观、决定规划方向和目标、选择规划方案、修改或批准运作打算以及实践的反馈中起着主导作用。90年代以来，加拿大的都市规划在编制开始时，通过与市民交流，倾听宽敞市民的意见；之后将这些意见进行分析、归纳、整理，编制成规划草案；然后将规划草案以各种方式送到每个家庭，再收集市民意见，进行修改，将修改后的规划草案报市议会审议。规划在批准前还必须通过公众听证程序。英国结构规划（长期规划）编制中的公众参与更多地关注整个地区进展而不是考虑具体利益得失（唐子来，1999）。地点规划（中期规划）的编制包括磋商、质询和修改三个时期。这三个时期都充分地对规划草案进行宣传，分析各方意见并进行沟通。法国的公众参与已形成制度并受法律爱护（吴茜等，2001）。《都市规划法》规定：地点当局在进行都市规划和建设之前，必须征求市民的意见。公众可自发组织成立协会，个人、企业和协会对政府有关规划的决定持有异议，可向行政法官上诉。（2）国内公众参与改革开放前，我国都市居民认为都市规划的编制、实施纯粹是一种政府行为，公众无需过问，也无权过问，更谈不上参与。就政府方面来讲，都市规划只需向上级政府负责，而不是把公众利益放于第一位。改革开放以后，公众要求参与都市规划的热情空前提高。与此同时，都市政府也逐渐认识到公众参与都市规划的重要性和必要性，开始举办都市规划展示，咨询公众意见。《中华人民都市规划法》规定：“任何单位和个人都有遵守都市规划的义务，并有权对违反都市规划的行为进行检举和控告”。但这还只是公众被动的、初步的参与，甚至成为一种过场和形式。我国现在的公众参与还处在告知性的参与时期（颜丽杰等，2002），他们的观点、建议还无法得到真正的重视。2.2.3现代技术理论指导下的都市规划治理都市规划规划治理中应用新技术的范围是专门广泛的，而最具有革命意义的应该是计算机和信息技术的进展促进了规划治理的信息化进展，信息化治理是今后都市规划治理的进展方向和目标。其中办公自动化、地理信息系统、遥感技术与网络技术等差不多上实现那个目标不可缺少的条件。（1）国外对治理新技术的应用国际上的都市地理信息系统研究始于70年代初期，通过20多年的迅猛进展，目前发达国家已将它作为都市现代化标志与重要基础设施之一，要紧用于都市动态治理，并将它作为对都市重大问题和突发性事件进行科学决策的现代化手段。在北美，加拿大政府于70年代初将GIS技术引入国家土地治理工作中，至今仍发挥着巨大作用。美国华盛顿特区采纳34个都市信息子系统进行都市动态治理，如交通子系统能定时公布交通状况信息，导向车辆运行，这是GIS用于都市交通治理的成功范例。在欧洲，英国的MerseyForest联合项目将一个基于知识的系统与GIS软件相结合而形成了基于知识的GIS（KBGIS），成为一个决策支持工具；Gordon区地点政府首先在都市规划部门建立了GIS，要紧任务是分析和处理该部门每年约2000件规划申请。瑞典利用GIS在规划道路设计的前期时期关于不同方案的经济、社会与环境效益与阻碍进行综合评价，确定优化方案。荷兰的动态规划与模拟预测模型利用了GIS软件及CA方法建立一个动态模拟模型，对荷兰某地区的土地利用性质的以后进展变化进行了模拟预测（周昇，2001）。1988年法国巴黎市政府开始建设都市信息系统(都市地籍和地下管线治理的GIS系统)，要紧用于协调都市规划和治理部门的工作。在我国的周边国家，1989年9月泰国完成覆盖曼谷市20km2地区的UGIS试验项目，该项目有效地提高了地下管网的治理水平，有助于减少曼谷市的交通堵塞、操纵洪流、为开发者和投资者提供地理信息服务。日本1997年的统计数据表明有2.4%的都市应用GIS进行规划治理，还有14.1%的都市有近期应用的打算。GIS在都市规划治理中的应用要紧有三个方面：都市规划决策内容的查询，规划设计和规划审批（HiroyukiKohsaka，2001）。新加坡都市重建局建立了一套较先进完善的“综合土地利用系统”，成为辅助规划设计和强化规划治理的先进技术手段，并为其他有关部门提供系统的信息资料（朱国海，1995）。（2）国内对治理新技术的应用从80年代末开始，我国都市规划治理领域开始引进新技术新方法。计算机技术的应用使都市规划治理工作向自动化、规范化、定量化进展。遥感技术与全球定位系统(GPS)技术相结合，能够及时准确地获得动态数据与资料。许多都市规划行政主管部门相继应用GIS技术开发了都市地理信息系统(UGIS)，该系统能够处理空间信息及其相关的属性信息；能够迅速及时地更新数据库，能够大规模综合性地治理与都市空间分布有关的信息（桑东升，2000）。我国都市规划治理新技术的应用以遥感为先导，1980年在天津和1983年在京、津、渤地区都进行了有益的探究。1989年正式在常州、洛阳和沙市三个中等都市进行都市规划治理信息系统的研究探究和建设。90年代，GIS逐渐应用在都市规划治理领域的都市信息的查询、数据和信息的更新、土地规划和房地产治理等的计算机化、都市问题的分析评价与科学决策等方面（王宏伟，2001）。我国现在一些大都市的都市规划治理工作在新技术应用方面都进行了专门多实践和探究。南京市规划治理信息系统依照各层次规划治理人员在规划审批治理工作中的职责及要求，合理划分与确定各类用户的系统使用权限，客观模拟实际规划审批治理过程，将各层次规划审批治理数据全面纳入计算机运行，并为各层次的规划审批治理提供有效的工具。上海市把握住都市建设和治理信息化的重点，成功建设了一个畅通、高效的信息网络通信环境，建立了政务及公众服务、都市建设和治理两大主干信息网络，开拓决策咨询、业务治理和社会服务等三个层次的服务领域，并在现有基础上，使用了适合都市治理的3S（GIS、RS、GPS）技术，进一步推进“上海都市建设信息系统”的建设和实施（傅文彪等，2002）。广州从1995年起．建设了都市规划办公自动化系统、地下管线信息系统、总体规划信息系统、分区规划信息系统、公共设施规划支持系统、勘测信息系统、城建档案信息系统等项目，并构成了满足实际应用、具有一定决策支持能力的GUPIS体系。1998年成立的广州都市信息研究所，开展了一系列前瞻性的课题研究，并积极参与“数字广州”的策划和实验工程、使GUPIS的建设思想和实施应用全方位渗透、为广州市信息化工作的推进起到先导作用（戴逢等，2000）。2.3综述综合上面关于国内外在都市规划治理方面的理论与实践经验的论述，能够得到下面几个结论：（1）规划立法和法制化治理综合国内外在规划治理立法方面的经验，要紧有以下几点：①规划治理职能部门和各个治理客体在规划治理中的权力、义务和职责都要在法律上予以清晰的规定，才能够各尽其职，各负其责，幸免出现越权执政和互相推卸责任；②规划的编制和实施都要有强有力的法律支持和监督。（2）公众监督现在的都市规划治理不再是单纯的政府行政行为，它差不多演变成一种多主体参与的社会行为。公众监督不仅是指对公众宣传规划，征询意见，真正的公众监督是要公众参与到规划编制和治理的决策中去。这种公共参与权和监督权受制度和法律的爱护。另外要进行公众监督的组织建设，变个人行为为组织行为，使公众监督更具有社会代表性。（3）新技术应用都市规划治理关于新技术的应用能够分为以下三个时期：第一个时期是都市资源治理基础信息建设时期，本时期以MIS为主体，同时结合GIS的静态数据分析，要紧是建立都市的基础地理信息数据库、地籍数据库和地下管网数据库等空间或非空间数据库，实现了都市资源的电子化治理。在信息输入、查询、检索和图形输出等方面，比传统手工作业有了专门大的提高。接下来是动态规划治理信息建设时期，本时期以UGIS为主体，并结合OA的动态规划治理信息建设，要紧面向都市规划，推进办公自动化，加强业务运行系统的建设，提高都市动态模拟、实时监测与调控治理的能力，现在国内外的规划治理信息系统差不多上差不多上处于那个时期。第三个时期是全数字化信息系统建设时期，本时期以“数字都市”建设为长远目标，以都市可持续进展为原则。在那个时期，遥感系统、全球定位系统、数据自动采集系统和Internet网络技术的结合应用，使都市动态监测治理、公众信息公布、自动辅助决策、宏观调控能力与都市持续进展等方面都产生了飞跃。那个时期是我们的目标，也是都市在全球信息化浪潮下的进展趋势。第三章数字都市规划治理的提出3.1数字都市规划治理提出的背景现行都市规划治理体系残存着许多打算经济下的制度和治理方法，逐渐不能适应都市规划和建设的需要，解决新的都市问题需要创新的治理理念和先进的科学技术，这保证了数字都市规划治理进展的必要性；另一方面，都市现代化信息化建设的趋势为数字都市治理的提出提供了充分的可能性。3.1.1我国现行都市规划体系的弊端通过第二章中对都市规划治理模式的分析，能够看出我国现行都市规划治理中存在一些亟待解决的矛盾和缺陷，下面将从治理制度和技术方法上分不进行论述。（1）治理制度上杨秀珠（2002）认为现在许多的规划违法行为是由于地点市政府与开发商之间存在利益关系，地点市政府干预规划行政主管部门的正常治理和执法行为，从而造成规划行政主管部门无法严格执法。首先，规划利益的全局性与开发商利益的局部性之间存在矛盾。在市场经济的环境下，市场主体总是以赢利为目的，因此作为市场主体的开发商的行为就经常与规划发生矛盾，他们千方百计突破规划的规定和限制。常理下，那个矛盾只要严格执法就能够解决了，然而在现行的体制下，开发商与地点政府之间有千丝万缕的利益联系，假如严格执法就可能阻碍到他们之间的利益关系。其次，规划利益的长远性与政府任期中的政绩之间存在矛盾。相关于都市规划的长期效益，地点市政府的党政领导往往更看重自己的任期政绩，加上一些人对都市规划的重要性认识不够，对规划业务不熟悉，经常随意改变已获批准的都市规划。规划行政主管部门在这种情况下，如何坚持原则的问题就变得极为重要。还有公众对规划治理要求的提高、规划治理任务日趋加重与规划执法软弱之间的矛盾。公众关于都市规划的参与度和要求逐渐提高，但开发商的违法违规行为和规划执法部门执法不严的行为都造成公众的不满，使公众对治理部门不信任，不能积极的配合都市规划行政主管部门的工作。（2）技术方法上首先在数据方面，数据标准不一致、数据规范性和通用性差是制约规划治理水平提高的要紧因素，每个都市、部门各自为政，数据都作为部门的私有财产，在数据交流和共享上有专门多人为障碍，白费专门多资源在基础数据的搜集和处理上。同时数据更新不及时，现势性差，不能专门好地反映都市现状。其次，专业应用系统的灵活性和通用性不够，开发成本高，应用的经济效益低。目前都市规划治理中的信息化还要紧处在办公自动化向OA与GIS结合的过渡时期，即要紧是基于E-R模型（孙毅中，2002），当工作流程变化时，整个系统都需要重新开发，缺乏经济效益，无法在不同的都市之间移植。还有，都市规划行政主管部门与其它相关部门（如土地、交通、环境等部门）在治理业务的衔接上专门不流畅，即使各部门内部都拥有比较完善、高效率的治理系统，但这些系统只是各自为政，各有自己的数据基础、运行模式，无法共同工作，部门之间的信息交流、业务协作依旧要依靠原始的人工操作。这也是一种资源的白费。另外一点涉及到网络技术的应用，公众和专家组织猎取信息的渠道和信息量都特不有限，这阻碍了他们对都市规划治理工作的全面了解，进一步阻碍了他们充分行使参与和监督的权力，也阻碍了都市规划治理的公开性。3.1.2都市信息化建设对都市规划治理的挑战（1）从都市化到都市现代化都市化的概念包括广义和狭义两个方面。狭义的都市化是指：人口和产业活动向都市的集聚转移过程，农村人口转变为都市人口，农业人口转变为非农业人口的过程。广义的都市化包括两个方面：都市生活方式及其价值观念的扩散；都市景观向农村地区的扩散。目前，我国2000年都市化水平达到35％，年均增长达0.83％。都市化的快速进展有利于我国完成经济和社会结构转型，有利于早日实现现代化。都市的现代化，确实是依照社会经济条件的要求，主动、自觉地调整都市的结构和功能的连续动态过程。这是一个不断进展的概念，在不同的历史时期、不同的地区，它的内容和衡量标准都不一样。阎小培（2002）将现代化的内容概括为四个方面：①经济方面：表现为工业化、信息化、市场化、产业结构高级化和高额的群众消费等；②政治方面：表现为民主化（普遍的法则、公民权、能胜任的行政机关）、公众参与、体制优化、国际关系日益紧密等；③社会方面：都市化、人口操纵、社会保障、国家利益至上的民族精神、及公民个性化等；④文化方面：表现为大众传媒系统更加发达、知识分子更加活跃及公民素养明显提高等。都市化与都市的现代化两个概念既有联系又有区不。都市化在大多数情况下是自发的，要紧动力是经济的进展；而都市现代化则是自觉的，要紧是受人为因素的调控（王尔琪，1992）。能够讲，都市的现代化通过对都市化的人为调整，从而促进都市化向有利方向进展，更快更好地推动都市的进展。都市的现代化既是一种目标，又是一种动态的过程。目前我国的都市现代化水平与同期发达的国际都市相比仍有相当差距。为了缩短那个差距，使我国都市现代化迅速进展，从都市规划治理的角度来讲，必须做好政府治理与市场建设主体之间的协调一致，做好治理理论与治理技术的协调一致。（2）从都市现代化到都市信息化都市现代化不是一个空泛的概念，它是由各个领域的共同进展组成的，而信息化是现代化过程中十分重要的环节。目前，人类正在步入信息社会，每个国家都面临网络化浪潮的冲击。全国八届人大四次会议把推进信息化纳入了《国民经济和社会进展“九五”打算和2010年远景目标纲要》，党的十六大又进一步提出了“信息化是我国加快实现工业化和现代化的必定选择，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进现代化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”的战略任务，这表明了信息化进展战略在中国经济和社会进展中的重要地位。都市信息化的提出，源自前美国副总统戈尔1998年提出的“数字地球”概念。在这一概念阻碍下，我国许多地区先后提出了建设“数字都市”的思路，而在我国的信息化规划中，作为国民经济和社会信息化的重要组织部分，正式提出了都市信息化这一概念。姜爱林（2002）认为都市信息化是指在都市规划、建设与运营治理以及都市生产与生活中，充分地利用数字化信息处理技术和网络通讯技术，将都市的各种数字信息及相关的各种信息资源加以整合并充分利用。张艺（2002）指出都市信息化的目标是通过信息化完善都市服务功能，提高都市治理、人民生活和都市环境的质量，并为行业信息化、企业信息化和社会信息化的进展提供良好的环境。都市信息化是国家信息化战略的重要组成部分，也是信息化战略得以顺利实现的重要保障。关于都市如此一个复杂巨系统，都市信息化是一个涉及到各部门、各系统、各领域、全方位的系统工程。它包括都市信息基础设施的建设、信息技术的应用、信息产业进展、信息网络建设、企业信息化和社会信息化环境的改善等。信息基础设施建设是都市信息化建设的重要物质基础，信息技术的进展和创新是都市信息化的动力来源，信息网络建设是都市信息化的重要支撑，而企业信息化和社会信息化环境的建设则是都市信息化战略的具体应用。都市信息化不仅是信息技术的广泛应用，更是一种复杂的社会转变，涉及到制度和体制的创新、作为进展模式的信息化、以及作为一种强有力推动工具的信息技术，正是这种复杂的社会、经济、技术三者的组合模式改变着社会、都市和区域（ManuelCastells，1989）。（3）从数字都市到数字都市规划“数字都市”具有双重含义（傅文彪等，2002）。一方面，“数字都市”是指都市的信息化，它涉及到都市信息化方方面面的工作，如整合都市信息资源、实现都市紧急信息化、建立都市电子政务系统、电子商务企业、电子社区、进展信息家电、远程教育、网上医疗等，这是广义的“数字都市”。它来源于“数字地球”（DigitalEarth），是“数字地球”的差不多空间层次之一（图3-1），戈尔在1998年的“数字地球”报告中提出了“数字化舒适社区建设”，即是数字化都市的初步倡议。数字地球数字地球数字区域数字国家数字省数字都市图3-1数字地球的空间层次另一方面，狭义的“数字都市”是指以空间信息为基础的都市信息系统体系，它由WebGIS,ComGIS,VRGIS等技术进展而来。通过深入开发和应用空间信息资源，建设服务于都市规划、建设和治理，服务于政府、企业、公众，服务于人口、资源环境、经济社会的可持续进展的信息基础设施和应用体系，事实上质确实是建设空间信息基础设施并在此基础上深度开发、整合、应用、交流和共享都市的各种信息资源。数字都市规划是在广义的“数字都市”即都市信息化的建设中提出的一个概念，它以数字地图为基础，继承经济、社会、人口统计等信息来描述都市空间形态的过去、现在和今后（许丰功，2002）。数字都市规划是数字都市建设的一个龙头行业，是一项庞大复杂的系统工程，涉及到都市里的各个方面的部门与单位，阻碍到都市各方面的利益。数字都市规划要紧包括规划设计和规划治理两个方面。规划设计要紧侧重于对新技术的应用和创新，而规划治理要涉及到政府的治理职能、法律的监督职能、社会的自制能力和技术支持等几个方面，内涵和外延更加丰富，也是本文的研究重点。3.2数字都市规划治理的提出综合在第二章中关于国内外都市规划治理理论与实践经验的综述，以及上一节中的背景分析，作者认识到都市规划治理涉及到政府行政、政府执法、技术解决方案等多方面的问题，任何一个单一的部门或即使最高端的技术也不可能完全胜任全部的规划治理工作。因此作者认为有必要建立一种全新概念的规划治理体系，希望能从比较高的角度、比较全面的视野来考虑都市规划治理的问题，而不是仅仅局限于一种职能的发挥或一种技术的应用。3.2.1数字都市规划治理的理论依据曼纽尔.卡斯泰尔（MannuelCastells）在他的《信息化都市》（TheInformationCity）一书中提到了生产方式、进展模式与社会结构之间的关系。进展模式是指技术与组织进展相互阻碍的复杂体系，这种体系能够导致经济增长和社会变化。而当今社会的进展正在从工业化的进展模式向以信息处理和知识生产为核心的进展模式过渡，所谓信息化进展模式确实是指在集中的基础上通过信息技术和信息处理活动的相互阻碍，形成的一个相互联系的技术组织体系。他认为生产方式和进展模式的相互作用是新的社会、空间类型、进展进程的源泉，在向信息化进展模式过渡的过程中，必定伴随着社会组织结构的创新和政府职能的转变。这是本文提出数字化规划治理概念的要紧理论依据，依照技术进展和创新与政府职能、社会结构之间的相互作用关系，作者从治理模式和技术两个方面来构建那个全新的概念。数字都市规划治理概念本身就体现了技术与政府治理的紧密关系。在技术层面上，它的意义是以建设数字都市为基础和目标，以信息技术为进展动力。在治理层面上意味着政府职能的转变，法制的健全与完善，社会组织与结构的改善等诸多方面的内容。3.2.2数字都市规划治理的差不多概念和特点狭义的都市规划治理是指按照法定程序编制和审批的都市规划，依据国家和各级政府颁布的都市规划治理有关法规和具体规定，采取法制的、社会的、经济的、行政的和科学的治理方法，对都市各项建设用地和建设活动进行统一安排和操纵，引导和调节都市的各项建设工程有打算、有秩序的协调进展，保证规划的顺利实施。它是一项政府行政职能、一项社会实践的综合性系统工程（王汝芬等，1995）。它要紧包括三方面的工作：都市规划的编制和审批；都市规划实施治理和都市规划实施的监督检查。广义的都市规划治理是建立在现代科学理性主义规划思想之上，以都市功能分区为基础，以“合理进展”为目标，通过各种行政的、经济的、法律的和规划的手段对都市的社会生产（包括物质生产、精神生产和人口生产）要素和社会生活（包括物质生活与精神生活）要素的空间布局进行合理的操纵、引导和调节。此种规划和治理目标反映出一种生态学意义上的综合观念（史津，2000），即不单纯地依靠某种单一的要素解决都市问题，而是采纳综合的手段对都市整体进行操纵。都市规划治理是都市治理的一个方面，提高都市规划治理效能的途径要紧有两种：①改革组织体制；②实现治理方法与手段的现代化。数字都市规划治理确实是针对现在都市规划治理在组织体制和技术方法上的弊端所提出的一个新的概念。数字都市规划治理是将广义的都市规划治理中的生态学综合观念引入到狭义的都市规划治理工作中，借助多方面的力量，采纳综合的手段来解决具体的规划治理问题。那个概念本身就体现了技术与政府职能和社会机构的紧密关系，是政府职能、社会机构、法律法规和公众团体对新技术进展的一种调整和适应。在技术层面上，它的意义是以建设数字都市为基础和目标，以信息技术为进展动力，是数字都市建设中的重要环节。在政府职能层面上意味着对传统政府职能的改革，法制治理力度的加强。在社会层面上代表着社会组织与结构的改善，公众参与力度与深度的加强等诸多方面。数字都市规划治理（DigitalUrbanPlanningAdministration，DUPA）不是一个单纯的规划业务治理系统，它是一种新的都市规划治理模式，是一种新的合作协调关系，是对不同的规划治理主体、行为和对象在体制上、运行中所体现的差不多特征以及组织方式的理论概括。关于都市规划治理的四个系统（陈晓丽，2000）：决策系统，执行系统，反馈系统和支持系统，数字都市规划治理都体现了法制化、社会化和信息化的新特点。3.2.3数字都市规划治理的原则法制化、社会化和科学化治理既是数字都市规划治理的特点也是它必须遵循的三项原则。法制化治理原则是指要依法规划、依法建设、依法治理和依法监督。关于规划设计部门，建设施工单位，规划行政主管部门和公众专家团体，它们在都市规划的全过程中行使自己的权利，履行自己的义务，都要以法律为依据，以法律为保障。社会化治理原则是指要建立健全公众和专家监督机制，提高都市规划治理的社会参与度，将都市规划治理工作由单纯的政府职能转变为全民参与的社会性活动，使规划治理工作透明化、社会化，使之能够遵守“公平、公正”的市场原则。科学化治理原则是指要充分应用各种先进的现代科学技术，丰富规划治理手段，提高治理效率和水平。第四章数字都市规划治理体系的建立4.1比较数字都市规划治理与现行都市规划治理数字都市规划治理与现行都市规划治理比较，现行规划治理要紧是实现了都市政府部门的行政治理职能，是规划行政主管部门自上而下的治理、操纵和监督，是平面和单方面的，缺乏真正意义上的社会反馈和监督。而数字都市规划治理的内涵和外延都更为广泛，关于都市规划的行政治理只是数字都市规划治理的一个方面，它强调治理数据的标准化和规范化，强调治理信息的共享与交流，强调治理工作的公开和透明化，强调治理的法律依据和保障。数字都市规划治理以建设数字都市以至数字中国为背景和目标，充分利用先进的信息技术，如网络，光缆，电信等手段将公众的意见，专家的决策，法律法规纳入到都市规划治理的体系中，与规划行政主管部门既有分工协作也有互相监督，使都市规划治理成为一个有反馈，有交流的网络化的立体治理模式。下表（表4-1）是对现行都市规划治理和数字都市规划治理的比较，能够看出现行都市规划治理的局限性，也能够看出数字都市规划治理从方法和体制上带来的飞跃。表4-1数字都市规划治理与现行都市规划治理的比较现行都市规划治理数字都市规划治理治理目标都市建设用地的操纵和治理，建设工程的审批以数字都市建设为目标，通过先进的规划治理制度和技术实现都市的可持续进展治理方法行政治理：分时期对建设单位提出规划要求审查修改各时期的规划设计方案，法律治理：依照规划法规监督检查纠正规划实施结果经济治理：利用价格、税收、奖金、罚款等手段来进行规划治理行政治理；法制治理；社会治理（公众和专家组织的参与和监督），科学技术治理方法要紧治理业务差不多按用地规划、建设工程规划、市政管线工程规划、规划监察和测绘等业务内容分工治理基础数据产品生产，公共信息服务，都市规划和建设项目的审批治理专业治理信息系统的设计和配套技术服务，信息化治理人才的培训与交流治理依据行政命令；相关法律法规以现有规划为依据，依法治理，同时同意公众和专家团体的监督治理部门都市政府；都市规划行政主管部门：如规划局都市信息中心，规划行政主管部门、专家团体、公众组织治理技术办公自动化（OA）,治理信息系统（MIS）许多落后地区仍是手工作业GIS,RS,GPS,OA,数据自动采集技术，Internet技术,多媒体演示技术等治理效果评价受上级政府制约，无法真正依法治理；技术水平落后，治理的科学性不够。受法律监督和保障，全社会参与，保证都市规划治理的公开和公平；应用先进技术方法，治理更科学更权威。4.2数字都市规划治理理念数字都市规划治理要求比较全面地考虑规划治理中的各个主体、各种关系，通过政府政策、国家与地点法规、社会力量和科学技术等几方面的共同作用来进行都市规划治理。4.2.1政府职能的转变我国都市政府治理的内容十分广泛和复杂，它集经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、打算生育等行政工作于一身。市政府对所有的经济、社会事务实行了高度集中的全方位治理和严格全面的操纵，都市社会的自治功能受到严峻的制约，造成政企不分、政社不分。在市场经济条件下，都市政府的职能应该以社会公共服务职能为主，对公共秩序和安全进行必要的治理和操纵，从自上而下逐级任命和发号施令的政治与行政治理机器转变为面向市民和企业提供公共物品和公共服务的公共机构，以满足市民日益增长的生活需要，为都市健康协调进展制造良好的社会环境和物质条件。在都市规划方面，都市政府职能的转变要紧是指对专业治理职能的放权，将专业治理职能分离出来，分散到专业的规划部门，政府要紧是对这些部门提供服务，同时组织公众，平衡各种利益的矛盾和协调各部门之间的合作关系。地点市政府的这种职能决定了整个政府治理事业的变动型组织结构（如图4-1*），这种组织结构中，地点市政府有足够的权威，足够的远见来带动各项建设项目在不同部门之间的水平沟通。*依照台湾愈世伟博士的《成功经理人讲座》修改。部门部门A部门B部门C部门D部门E地点市政府项目1项目3项目2图4-1变动型社会组织结构示意图4.2.2政府机构的调整政府机构改革与政府职能的转变是相辅相成的两个方面。目前我国都市政府机构庞大、职责不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市场经济的要求，依照精简、统一、效能的原则，应该建立起“小政府、大社会”的都市治理模式。由于地点市政府专业治理职能的削弱，需要更强有力的规划治理机构对都市规划进行治理，首先是加强规划行政主管部门的治理权限，然后要建立数字都市建设治理办公室，下设都市信息中心，在都市规划行政主管部门中设立局内信息中心，加强信息技术在都市规划治理中的应用。4.2.3公众参与都市规划治理都市规划本质上是一种实施治理打算和空间开发的公共行动，这种公共行动从全然上区不于传统自上而下命令式、强制操纵的等级式治理方式（罗小龙等，2001）。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，我国的都市建设得到了空前的进展，逐步由往常的政府投资行为转变为市场调节为主的多元投资行为，都市的开发建设方式也从政府的包办包建转变为都市建设社会化、多元化和市场化。都市建设和治理涉及到越来越多的投资主体和利益主体，公众关于自己的利益，对都市进展也越来越关怀，随着公众规划意识的增强，知识水平的提高，他们对参与都市规划的设计和治理的要求越来越强烈。因此公众参与都市规划治理差不多成为都市规划治理进展的必定趋势，同时也符合“小政府、大社会”的都市治理模式。4.2.4数字都市规划治理的法制化我国现在都市规划治理中存在着立法不完善，执法不严，监督无力的状况，而数字都市规划治理的法制化要紧是针对这种现状提出：规划法律体系的建立健全；规划行政主管部门的依法行政；和关于公众参与和监督的法律保障。关于第一点规划法律体系的建立健全，在下文中有具体的论述，那个地点要紧是讨论后面两点。现在相当一部分违反城乡规划法的差不多上地点政府行为。因此，要想有效地进行都市规划治理，确实是要有效预防和克服政府的违法行为，确实是要能完全超越地点的短期行为和眼前利益，要能有效防止地点领导的不当干预和错误，以及能有效摆脱和抵制不法利益主体的诱惑，把都市规划做好，把都市规划管好，把规划执法搞好（杨秀珠，2002）。要想抵制政府的违法行为，首先必须加强都市规划行政主管部门的法律权利，从宪法和都市规划法的高度对规划行政主管部门的权力进行规定，针对政府的违法行为做出具体的惩处规定。以此才能对违反城乡规划法的政府行为进行坚决的抵制和纠正。同时还有利于地点政府和当地领导对规划治理的支持和对规划法规的执行。规划的权威性和强制性自然也就加强了。另外，关于公众和专家团体关于都市规划的参与和监督权，只有制度上的规定是不够的，必须通过法律上的条文进行明确的规定，并对侵犯这种权利的行为制定相应的惩处方法。如此才能真正保证数字都市规划治理的社会性。4.2.5数字都市规划治理的信息化按照都市信息化建设战略的要求，在各个都市应该建立数字都市建设治理办公室，负责制定都市信息化进展战略和目标，与地点市政府一起负责协调各个行业，各个部门在信息化建设中的利益关系，解决利益冲突，共享信息资源。同时借鉴我国一些大都市，如深圳、上海、广州的经验，成立隶属于数字都市建设治理办公室的都市信息中心，在治理办公室的指导下进行信息产品的生产，提供信息咨询，网络建设，软件产品的开发和信息技术培训等服务。都市信息中心负责都市全面的信息资料存储和治理，同时在规划行政主管部门中建设局内信息中心，要紧负责规划专业信息的治理。规划行政主管部门中的局内信息中心与都市信息中心相配合共同对都市规划进行信息化治理。都市信息中心的组织结构图如下（图4-2）：图4-2都市信息中心的组织结构图4-2都市信息中心的组织结构都市信息中心都市基础地理信息库规划专题信息库隶属于数字都市建设治理办公室国家信息基础设施建设的基础组成部分都市其他信息规划治理部门与当地政府联合其他相关部门规划设计土地部门基础设施规划治理通过规划行政主管部门信息中心其中，规划专题信息库包括土地部门、规划设计部门、规划行政主管部门还有其他相关部门的信息，规划行政主管部门通过部门内部的信息中心与都市信息中心合作，交流信息。信息中心既是政府部门的下属服务机构，又是能够独立承担市场项目的经济实体。然而信息中心的要紧职责是为数字都市的建设提供数据和技术支持，这就区不于纯商业性的信息公司和数据公司，赢利不是信息中心的要紧目的。信息中心的建设经费一部分靠政府拨款，一部分靠自己的数据产品和信息服务所得，还有一部分要靠入股公司或贷款。信息中心能够通过社会上的数据公司，信息服务公司的入股，一方面解决生产，研究经费的问题，另一方面也能够分担一些工作量，同时能够监督和操纵信息数据市场的规范化。由于信息中心提供的数据和服务的质量直接阻碍到相关应用系统的工作效益，长远看也阻碍到数字都市建设目标的最终实现，因此信息中心要有必要的资质保证，来确保数据和服务的标准性和权威性。4.3数字都市规划治理体系的建立4.3.1数字都市规划治理体系的制度支持制度是人为规定的对各种行为的约束，有法律的约束、规则的约束、也有社会的约束。数字都市规划治理体系的建立首先要在制度上明确都市规划行政主管部门是规划治理的核心力量，地点市政府是都市规划行政主管部门的上级部门，然而在规划治理中只是操纵原则性的都市进展战略，在具体的治理业务中，不得阻碍和干扰规划行政主管部门决策，这点应该在宪法和规划法中做出相应规定。其次将公众和专家的监督作为一种制度确立下来，要成立公众组织和专家团体，对都市规划治理进行监督，公众的监督力量是与都市规划行政主管部门平行的权力，他们共同对都市的建设进行治理和监督，同时公众组织还有权监督都市规划行政主管部门的行政和执法行为。4.3.2数字都市规划治理体系的社会支持我国现在都市规划的治理和监督要紧通过规划行政主管部门的行政治理行为实现，由于治理者自身水平的限制，上级政府行政命令的功利性等缘故造成现在都市规划规划工作的非理性。而这种非理性的出现正是由于缺乏有效的监督机制（顾丽杰等，2000）。数字都市规划治理体系的监督机制即社会支持，包括一般公众和规划专家两种参与力量。公众参与和监督都市规划治理，是政府民主化和政务公开化的重要体现，是都市规划治理有效的制约机制。规划专家的团体或组织处于规划行政主管部门和社会一般公众之间，起到一个桥梁的作用，一方面向都市规划行政主管部门提供专业意见和建议，辅助治理部门和市政府进行决策，另一方面也向公众提供适当的咨询和专业知识的服务。4.3.3数字都市规划治理体系的法律保障我国现行的都市规划法律体系是由国家、省市自治区和都市三级规划法共同构成的纵向法系系统（吴志强等，1998）。1990年4月1日施行的《中华人民共和国都市规划法》是那个法律体系中的主干法。与纵向法系系统相对应，我国都市规划法系的横向系统要紧是都市规划相关行业的立法，如：《中华人民共和国土地治理法》、《中华人民共和国环境爱护法》、《中华人民共和国房地产治理法》、《中华人民共和国建设法》、《中华人民共和国道路交通治理条例》以及各种国家技术标准，如《都市用地分类和规划建设用地标准》、《都市居住区规划设计规范》和《都市道路交通规划设计规范》等。图4-3是我国现行的都市规划法律体系的结构图。《中华人民共和国都市《中华人民共和国都市规划法》各种国家技术标准省、自治区实施《都市规划法》方法《中华人民共和国宪法》都市规划的相关规定图4-3我国现行都市规划法律体系相关行业立法都市规划治理条例与实施方法纵向法系横向法系伴随着地点政府职能的转变，全国都市规划行业治理体制的改革，都市规划相关法律法规的调整和改革在所难免。为了建设数字都市规划治理体系，必须有法律上的支持和保障，首先一点确实是要建立健全都市规划法律体系，具体来讲要紧包括三个方面：①政府职能转变的法律依据；②规划法的完善；③信息化建设的相关立法。关于政府的职能，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地点各级人民代表大会和地点各级人民政府组织法》、以及其他的有关行政法律给予国务院、地点人民政府领导和治理经济工作和城乡建设的权力，随着政府专业治理职能的削弱，服务职能的加强，要从这些法律上对市政府的职责做出明确的规定，重新定义地点政府的权力和职责范围。关于都市规划的专项立法，1990年开始施行的《中华人民共和国都市规划法》的第十一条、第十二条规定：“国务院都市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分不组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“都市人民政府负责组织编制都市规划。县级人民政府所在地镇的都市规划，由县级人民政府负责组织编制”，同时也给予了都市人民政府和县级人民政府及其都市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施都市规划，以及都市规划行政执法方面的种种必要权力（赵民，2000）。随着数字都市规划治理体系的建立，地点市政府关于规划治理工作的权限将逐步转移到各级规划主管部门，地点政府只是起到辅助协调和服务的作用，因此要对都市规划行政主管部门的法律权力进行加强。关于信息化建设的相关立法，在贯彻落实已有的法律法规的同时，要积极开展信息资源开发、信息安全、网络经营治理等方面的立法研究。要抓紧急需的标准制定工作，有打算、有步骤地确立都市信息化的标准体系。4.3.4数字都市规划治理体系的技术支持上文中的制度、社会和法制支持构建了一个合理的适应我国都市规划现状的规划治理体系，然而那个体系的实现和顺利运行必须以应用先进的科学技术方法为前提。这也确实是数字都市规划治理概念在技术层面的意义。数字都市规划治理体系由因此以建设数字都市为目标，是信息化都市的规划治理体系，因此它的一大特点确实是关于信息技术的应用。（1）基础层面上：要紧是RS，GPS，测绘技术，大型数据库技术，数据挖掘技术等。这些技术的应用大大增强了都市规划治理数据的准确度和可信度，使数据能够实时更新，保证了数据的现势性，满足了处理都市规划治理海量数据的要求。大大提高了都市规划治理基础数据的质量和处理效率，为规划治理决策提供了可靠的基础信息。（2）核心应用层面上：要紧是GIS，MIS（治理信息系统），OA等技术。那个层面上的技术要紧是针对规划行政主管部门、地点市政府、规划相关部门和公众，按照不同的要求提供相应的应用系统和解决方案，以解决实际问题。（3）服务层面上：要紧包括网络技术，虚拟技术，多媒体展示等技术。它们要紧是用于规划成果，规划治理信息的多方式表现，负责各个治理主客体之间的信息交流和信息资源的社会化共享。4.4数字都市规划治理的组织模式4.4.1数字都市规划治理体系的整体结构要论述数字都市规划治理体系的整体结构，首先要引入角色的概念。角色是指都市规划治理中涉及到的各个行业、部门和社会组织。他们在都市规划治理中扮演不同的角色，有各自的职责和义务，互相之间有分工协作也有监督制约。数字都市规划治理中的角色能够分为三类：核心角色、社会角色和辅助角色。核心角色包括提供基础数据和技术支持的都市信息中心、作为规划治理者和执法者的规划行政主管部门，如规划局等和地点政府。社会角色包括公众和专家组织，其中公众也包括一个专门的群体——开发商，开发商一方面作为一般公众对都市的建设和治理进行监督，另一方面在自己的开发项目中，又受公众监督、被核心角色治理；那个地点的专家组织是指由闻名的规划专家、学者、社会组织的代表、各相关业务部门领导与技术专家共同组成的常设性都市规划委员会，负责对都市规划评审和提供决策意见，并调查规划实施情况，提出校正建议，并不是现在由规划行政主管部门聘请的临时性的专家评审会。辅助角色包括规划设计部门、测绘部门和其他相关单位，如土地治理局、环保局、电力电信局等。下图（图4-4）要紧包含了数字都市规划治理体系中的各种角色，并用同心圆的方式体现出他们的层次关系。图4-5表示了核心角色和社会角色的要紧职能。

图4-4数字都市规划治理体系的总体结构部门和组织部门和组织职能地点政府服务、协调专家组织决策分析和支持社会公众公众监督规划主管部门规划执法规划主管部门行政治理信息中心技术支持信息中心数字都市规划治理体系图4-5数字都市规划治理体系的部分角色职能示意图4.4.2都市信息中心的作用及其角色关系模式都市信息中心在数字都市规划治理中的作用要紧体现在数据产品的生产，专业系统的开发，网站建设，公共信息服务，信息化人才的培训与交流等几个方面。在数据方面，以数字都市建设为目标，以国家标准（如：《国土基础信息数据分类与代码》，国家标准GB13923-92）和行业标准为依据，结合当地实际情况，并兼顾与其他行业和都市的数据共享、数据交流问题，研究有关技术标准与规范。数据规范在颁布出来之后，在政府机关的监督和法律的保障下，都市所有的数据公司，信息公司及相关产业部门都应遵守那个标准和规范，为建设数字都市提供一个统一的基础数据平台。在一个可行与成熟的数据标准的基础上，通过测绘部门进行都市空间数据基础设施的建设，这是数字都市建设的技术基础也是数字都市规划治理的数据平台。信息中心还要负责都市专题地图产品的生产，和都市各系统，各行业数据库的建立。这项工作能够与社会上的信息公司、地图公司、数据公司合作，共同完成。在专业系统开发方面，要紧面向规划治理部门，地点政府，政府下属机关和专家团体提供业务解决方案和专业应用系统，并进行相关技术的服务。在网站建设方面，负责政府系统计算机网络统一平台与网管中心的建设、运行、维护与治理。为机关办公自动化（ＯＡ）等提供技术指导和信息技术咨询服务。协助各专业部门进行各种专业网站的建设，向公众开放信息资源。在公共信息服务方面，通过电子地图，多媒体终端，热线电话等向公众和开发商提供信息，这部分功能要紧通过各专业部门作为桥梁来实现，如此能够减轻信息中心的业务负担，同时能使各种反馈信息得到及时和专业的综合与解答。在信息化人才的培训和交流方面，现时期要紧负责对各政府部门，专业部门进行针对应用系统的技术培训，其规模和范围都比较有限，而且这种分散化的培训交流方式白费了专门多资源。以后应该进展为信息化人才的定期培训，对政府部门，相关部门的人员进行技术讲座，使他们真正拥有自己解决问题的能力。信息中心的建设是都市实现信息化和现代化的必要措施，是数字都市规划治理体系的技术基础。关于信息中心的服务内容能够从下表（表4-2）中得到比较全面地认识。表4-2都市信息中心的要紧职能服务类型服务形式服务对象具体服务内容基础业务是其它所有服务的基础搜集，处理各种数据，制定数据标准和规范建设各专业的大型数据库基础数据产品电子地图规划设计单位提供基础地理数据和所需要的各种社会经济数据规划设计方案的更新公共信息服务电子地图网站服务多媒体展示、查询终端电话热线公众规划宣传和规划知识普及规划公布规划意见征询公众监督意见反馈开发商（通过规划行政主管部门）IC卡查询项目审批情况规划方案的修改建议反馈专业系统产品面向用户的信息系统地点政府辅助政府工作的专业系统，解决方案规划行政主管部门规划审批业务2.规划法规系统专家团体辅助决策分析网站建设网络信息地点政府专业网站的建设和各部门网络中心的建设，维护。规划行政主管部门信息技术人才培训与交流临时和定期的培训班、网上培训课程政府和社会信息技术进展科普专业系统应用培训等都市信息中心与其他角色的关系如下图（图4-6）所示，开发商和公众不与它产生直接的信息交流，要紧通过其他角色进行联系。图4-6都市信息中心与其它角色的关系模式图4.4.3规划行政主管部门的作用及其角色关系模式都市规划行政主管部门要紧是承担“一书两证”的审批和治理工作、对建设工程进行施工验收（工程验收）、对违法违章建设行为进行处罚（执法督察），在数字都市规划治理中，规划行政治理部门要进行政务公开，同意社会的监督。它和其它角色的关系如图4-7所示：图4-7规划行政主管部门与其它角色的关系模式示意图4.4.4地点市政府的作用及其角色关系模式地点市政府通过转变职能，将一些技术性的专业的治理职能放权给各专业主管部门，自身要紧是保障社会安全、提供一些社会服务，通过“社会技巧”（SocialSkills）去组织公众，平衡各种利益的矛盾和协调各部门之间的合作关系。它与其它角色的关系能够用图4-8表示：图4-8地点市政府与其它角色的关系模式示意图4.4.5公众组织的作用及其角色关系模式公众的参与是为了保证规划的决定与他们的价值观和目的一致。他们能够参与规划目标的制定、方案的设计和选择，以及规划实施的反馈。这种公众的参与在数字都市规划治理体系中体现为社会监督机制的建立和运行，通过社会的监督力量关于都市规划从立项、设计、审批、批后治理到违法处罚进行全程的参与和监督，关于开发商、规划设计部门、规划治理部门和地点市政府的市场行为及行政执法行为进行全面的监督。这种社会监督体制和公众的监督权利受到法律的爱护。图4-9表示了公众组织与其它角色的关系。图4-9公众组织与其它角色的关系模式示意图4.4.6专家团体的作用及其角色关系模式作为规划专家，应该对都市的规划设计、建设和治理提供充足的高质量的专家意见和建议。作为数字都市规划治理的一种监督力量，他们是社会公众和政府治理部门之间的桥梁，负责规划治理信息和决策意见的传递与沟通。图4-10表示了专家团体与其它角色的关系。图4-10专家团体与其它角色的关系模式示意图4.5数字都市规划治理体系的运行模式数字都市规划治理中涉及到数据、应用功能、用户等众多主客体，他们的组织方式就构成了数字都市规划治理体系的运行模式。通过对前文所描述的各个主客体在该体系中的地位、作用，以及他们同其他角色之间的信息流和操纵关系，能够概括出数字都市规划治理体系的运行模式是数据的部分集中式与应用的全分布式相结合。数字都市规划治理的相关数据是多方面，多历史时期的，数据量极大，不可能全部存放在一个服务器上，如此只会降低数据的调用速度，阻碍应用效率，比较实际的解决方案确实是数据的部分集中式存储，确实是将历史比较长，调用率相对较低的数据存放在都市信息中心的数据库里，而一定时期内的数据分部门存放在部门内部的信息中心或办公室中，用户能够直接从部门信息中心的服务器上调用数据。都市信息中心的数据库与部门数据库通过网络连接，实现定期的数据入库更新，保持专业部门数据的现势性。都市信息中心只要操纵专业部门数据库中数据的标准就能够了，而不必直接响应各专业部门对数据的调用指令。应用的全分布式模式是指相关于数据的部分集中的存储方式，应用功能按照不同部门和不同的要求分不存放在各部门内部的客户机上，然后通过指令调用部门内部信息中心服务器上的数据解决实际的问题。4.6数字都市规划治理体系的运行效应评价首先，地点市政府在都市规划治理中的地位和权力范围得到了重新界定，能够逐步减少直至杜绝地点政府对都市规划治理的不合理干预行为，因而超越了政府换届造成的规划短视现象，防止了开发商的超标开发和违规建设。使都市规划行政主管部门能够严格治理，严格执法，保障了都市规划的权威性和科学性，增强了规划对都市建设的指导性，提高了治理都市的水平，有利于都市的可持续进展。其次，都市规划法制体系的建设和完善，保障了规划行政主管部门的行政权力，给予社会公众参与和监督规划的权力，使都市规划的治理从单纯的政府行政行为转变为一种法制行为。第三，公众的监督和专家团体的参与使都市规划从设计、建设到治理都更加公开化、透明化和社会化，使都市规划治理从政府职能转变为社会治理职能。最后，众多新技术的应用，提高了都市规划治理的科学性，同时也提高了治理工作的整体效率，节约了人力物力，有利于都市的现代化建设。第五章建立数字都市规划治理体系的技术方法依照数字都市规划治理的定义，该体系将能够对海量的空间属性信息进行存储、处理和分析，能够综合多方面的意见做出决策分析，如此一个体系的建立需要许多现代技术手段作为支撑。在上一章中，作者差不多将这些技术手段按照他们在数字都市规划治理中的功能分为基础层、核心应用层和服务层三个层次。下面将分不对他们作详细地论述。5.1基础层基础层技术要紧是指在数字都市规划治理中基础数据和信息的猎取、处理和治理技术。它们保证规划治理数据的准确性、科学性和现势性，为行政治理工作，公众参与和监督提供可靠的基础资料。5.1.1高分辨率卫星遥感技术遥感是在远距离空间平台上，利用可见光、红外、微波等探测仪器，通过摄影或扫描、信息感应、传输、地面接收处理，从而识不地面物质的性质和运动状态的地空复合技术系统（修文群等，2001）。在各种遥感技术系统中，差不多形成了以美国Landsat、法国SPOT民用遥感卫星系列为主流的地球资源环境卫星遥感数据源，同时也进展了日本的MOS—JERS—DEOS、加拿大的Radarsat、印度的IRS和欧空局的ERS系列卫星。遥感包括航空遥感和航天遥感，它们在都市规划与治理中都发挥着重要的作用。航空遥感应用的理论、技术体系、软硬件等方面比较成熟，但投资大、成本高，应用受到限制；航天遥感在应用中得到越来越多的重视，如广州市应用LandsatTM、SPOT、AVHRR进行都市规划的相关工作，并取得了较好的效果。高分辨率卫星遥感技术在都市规划与治理领域的应用更加广泛，现在QuickBird遥感卫星的空间分辨率差不多达到了0.61米。高空间分辨率遥感数据能够反映微观地物的特征，对地物进行定量分析，能够提取出微观地理模型，如建筑物，道路和桥梁等。由于分辨率的提高，使等面积下的数据量成为中低分辨率遥感数据的百倍以上，因此能够提供精确的地理信息，这些信息能够应用于工程化建设，而不是传统的定性的研究型应用。高分辨率卫星遥感技术的应用为建立都市地理信息系统、实施数字都市规划与治理提供了数据基础，为解决都市进展中所出现的各种问题、实现可持续进展提供现代化的技术支持。遥感技术在都市中的应用要紧有以下几个方面：（1）对都市进展、演变规律进行总结和研究，从而辅助制定和实施都市进展战略；（2）对都市进展现状进行动态调查与监测，如土地利用情况、都市生态环境、都市建设现状和违章建筑等，从而进行都市资源治理；（3）进行都市系列专题制图，为建立都市地理信息系统(UGIS)提供基础资料；（4）进行新城区或建设工程的选址论证。5.1.2数字化测绘技术都市的进展日新月异，不论是宏观上的都市规划设计和治理，依旧微观上的交通运输、建筑和水利工程等的建设，首先都要有现势性良好的地形图来提供都市和村镇面貌的动态信息。测绘技术能够为规划设计和分析提供多种比例尺的地形图，是各项工作的基础。目前对纸质地形图的矢量化建库能够采纳手扶跟踪数字化或图像屏幕数字化两种方法进行，然而关于都市规划所需要的大比例尺地形图，由于图纸数量大，处理起来工作量专门大，而且数据精度也受到阻碍。而数字化测绘作业能够大大提高成图精度和作业速度，降低劳动强度和生产成本，比常规作业更方便更灵活；与此同时，数字化测绘产品能够更直接的应用于规划设计和治理，给都市规划设计和治理工作带来了极大方便，提高了工作效率（李浩，2002）。5.1.3海量数据快速处理与提取技术都市规划治理中涉及到大量社会数据的治理方式问题。随着社会的迅速进展，资料和数据大量增加，同时越来越复杂的应用环境要求在前所未有的规模上集成程序和数据，传统档案保存治理方式的负担越来越繁重，查询检索的极为不便，资料的利用率极低，整理更新速度滞后于新资料的产生速度，致使资料更新缓慢，现势性不能得到保证，降低了资料和数据的可用性。新的数据库技术如数据仓库、对象关系数据库系统、可视化数据挖掘、工作流治理与多媒体数据库、多维数据库与OLAP(On-LineAnalyticalProcessing，联机分析处理)等（修文群等，2001），使治理和应用大量的数据更加方便，便于数据更新和交换。都市规划治理数据库体系的建立应制定科学的数据字典，保证治理数据的统一的分类编码、统一的名称解释和统一的指标体系，以确保数据处理速度、数据交换和信息共享，力求做到数据库的表与表之间的数据冗余量最小。同时由于都市规划治理中涉及到关系数据和图形数据，关于这两种数据的治理要能够满数据间的互访问。数据库应用系统设计应面向数据，而不是面向流程，采纳模块结构（张旭等，2002），考虑到系统今后规划治理业务的扩充，还需预留接口，便于今后依照新的需求进行扩充，同时也能够与相关专业的数据库进行连接。数据库技术的进展使数字都市规划治理对海量数据的治理成为可能，同时数据库技术与GIS图形技术的结合使数字都市规划治理能够协调的处理关系数据和图形对象数据。5.2核心应用层核心应用层的技术要紧负责实现规划治理的信息化和自动化，负责信息的综合分析，以辅助决策。它们为规划行政主管部门，地点市政府，公众组织和专家团体提供相应的应用系统和解决方案，是数字都市规划治理的核心技术体系。5.2.1数字都市规划设计数字都市规划设计（许丰功，2002）严格来讲不是一种单纯的技术方法，它是相关于现行的都市规划设计方法、以数字都市建设为目标提出的一种综合性的设计理念。数字都市规划设计是实现数字都市规划治理的基础，它从设计的层次就在数据存储和分析、规划制图、规划方案分析、规划成果表现上以数据标准化为宗旨，以数字都市建设为目标，为数字都市规划治理提供统一的数据和技术支持。数字都市规划设计中包含了下面小节中论述的地理信息系统（GIS）技术，由于GIS在数字都市规划治理中的重要地位，因此单独利用一节进行讲明。5.2.2地理信息系统技术地理信息系统（GIS）融计算机图形技术和数据库于一体，储存并处理大量的多专题的空间和属性数据，实现空间与属性数据的互访问，并借助其独有的空间分析统计功能和可视化表达，将数据转换为信息乃至知识，进行各种辅助决策。现在GIS的基础软件种类专门多，国外的产品，如美国的ARC／INFO、MapInfo；澳大利亚的GENAMAP；加拿大的Specialist以及德国的SICAD等均在不同程度上被国内许多地区和单位采纳。国内的产品要紧有北大遥感所研制的CITYSTAR；深圳雅多信息系统公司的GROW和中国地质大学新近推出的MAPGIS。这些软件各有优缺点，在不同都市的规划行政主管部门都有所应用，现在GIS技术在都市规划与治理中的应用还有许多局限性，要紧是（1）数据的数量和质量阻碍到GIS分析的准确性和科学性；（２）规划治理信息系统的设计缺乏灵活性和通用性；（3）在与办公自动化系统结合的过程中，一般文档与图形治理的结合还不是专门灵活；（4）GIS还要紧应用在专业部门，由专业人士操作，而面向公众的GIS应用开发比较少；（5）GIS在都市规划设计中的应用差不多有了一定的基础和经验，要研究如何将规划设计与治理结合起来。随着GIS新技术的进展、应用和逐步成熟，这些问题都能够得到比较好的解决。现在GIS技术正在向着数据标准化（InteroperableGIS）、数据多维化（3DGIS）、系统集成化（ComponentGIS）、系统智能化（CyberGIS）、平台网络化（WebGIS）、和应用社会化等方向进展（修文群等，2001）。互