《生态文明体制改革总体方案》解读

《生态文明体制改革体方案》解读《生态文明体制改革总体方案三十五条提完善污染物排放许可制“尽快在全国范围建立统一公平所有固定污染源的企业排放许可制核排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污同，第五十四条保障措施中专门提出完排污许可的律法规是环境管理制度改革的一次重要创新之举，对实施一体化环境管理模式法监管和有效执法固定污染源终现环境质量改善目标等具有重要意义。《生态文明体制改革总体方案》中关于排污许可的解读污染物排放许可证制简排许可依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来作排单位守法执法单位执法社会监督护法依据的一种环境管理制度《生态文明体制改革体方案》将其作为一条单独提出具有深刻含义环境管理的重大变革。首先确了许可证作为重点环管理制度的地位生态文明体制改革总体方案》共计条，真正涉及环境治理制度的仅有第七款“建立健全环境治理体系”和第八款“健全环境治理和生态保护市场体系”两款12条“完善污染物排放许可制”位于第七款“建立健全环境治理体系”的第一条，体现了其重要地位，其它依次包括“建立污染防治区域联动机制”、“建立农村环境治理体制机制”、“健全环境信息公开制度”、“严格实行生态环境损害赔偿制度”、“完善环境保护管理制度。《生态文明体制改革总体方案》没有提及现在重点开展的污染物总量控制制度境影响评价等制度他8项境管理制度如“排污收费未提及可说，排污许可将是生态文明体制改革及环境管理的未来方向和着力点。其次强了完善污染物排放许制，重点在完善非新建。中国的排污许可制度开始较早，起始于20世80年，有了一定基础。例如：新环保法规定国家依照法律规定实行排污许可管理制度建立了监体系开展了一些试点积累了一定经验等是污许可发展较慢面诸多问题一存在和其他环境管理制度重叠或缺乏衔接情况是排污许可制度本身存在缺乏政策和精细化分类管理、各地情况不统一等问题；三是违规处罚太轻，缺乏可执法性在形式主义是与环境标准等挂钩是缺乏相应的监督和管理机构。完善或改革的重点是在这些问题上下功夫，找到解决问题的途径和办法。另外强了许可制度执行的强性生文明体制改革总体方案对企业排污许可的要求是“必须持证排污”，“禁止无证排污或不按许可证规定排污”。“必须”和“禁止”都是强烈的要求，没有丝毫例外。换句话说，就是无证就不能排污，具有强制性和唯一性，从而确立排污必须要先许可，许可后方可排污的明确关系。此外调完善排污许可的法律法规，也就是从法律层面确定和确立。确立排污许可制度的核心环境管理制度地位当前善排污许可制度的当务急是尽快从法律层面确定排污许可制度的地位和涵盖范围明确与其他环境管理制度关系确中央环境保护主管部门和地方环境保护主管部

门间的职责等。为此，笔者提出如下建议。首先，尽快明确排污许可制度的核心地位，颁布《排污许可证管理条例》和《排污许可管理办法》，打通排污许可与其他环境管理制度的关系。在拟修订《污染防治法中将排污许可制度从总量控制框架内独立出来确污许可作为水环境管理的核心地位排污申报登记排量确定审与发放到监督与管理等都进行明确规定时快排许可证管理条例制排许可证管理办法协调好排污许可制度与环境影响评价量控制排收费等制度的关系将境影响评价制度作为企业能否获得排污许可证的先决条件量控制指标和总量目标作为许可证排污量确定的一部分或参考且使许可证制度逐渐取代总量控制制度者总量控制指标作为许可证管理的一部分；排污费需根据排污许可证载明的排放情况进行缴纳。其次，明确中央和地方环境保护主管部门各自职责分工。按照外部性原则确央环境护主管部门与地方环境保护主管部门分工央境保护主管部门应主要负责制定排污许可证相关政策体技术导则和指南总体审核监督与管理具许可证管理上要负责部分的污水排放许可证发放如舶筑地、雨水等受中央环境保护部门授其他气噪声和固体废弃物等许可证发放主要由省及以下环境保护主管部门负责各要想取得中央环境保护部门的授权必须申请格方可进行。对于各省的许可证发放及管理工作，中央环境保护主管部门具有监督权和收回权。第三，对排污许可实施分批分类管理，规范许可证申请和发放。对许可证管理采取分批分类管理方式时间上先对于重点行业的大型点源进行许可证发放逐到所有点源。从染物处理上，对常规污染物、有毒污染物和非常规污染物的范围进行界定，先少后多。从污染源类别上，则可考虑：一是对直接向自然水体排放污染物的点源和将废水排入市政污染管网的点源进行分类管理入自然水体的点源发放排污许可证向排入管网的点源发放处理许可证是大型点源应申请个体许可证定域范围内具有相同排放特征的点源可以申请一般许可证化许可证的申请和发放管理约管理成本；三是编制各类点源（污水处理厂、船舶、工业点源、建筑活动等）排污许可证管理指南各许可证的内容要请要求测要求录要求和报告要求等进行规定，为监管和执法奠定基础。第四，加大违反许可的惩罚力度，提高罚款数额，明确刑事责任。切实加大对违反许可证单位的惩罚力度于谎报瞒等违法行为予严惩在可证中将企业的排污行为和报告要求和行政要求进行明确规定拟修订水污染防治法》及其实施细则中确高罚款数额，罚款数以污染物单论与按日计罚挂钩对情节恶劣和不良后果严重的款之外要辅以关停等行政处罚对于情节特别恶劣和不良后果极其严重的，规定承担一定的刑事责任。另外，建立许可证守法和执法数据库，及时有效地掌握企业的守法、违法情况，并采取相应措施，帮助企业纠正违法行为。第五，加强机构和能力建设，健全排污许可证管理体制。机构及人员能力建设是全面推进排污许可制度的重要基础笔者提出以下3条建议一关于政府机构在央境保护主管部门设立专门机构负责制定国家层面的排污

许可证相关规章和政策监地排污许可制度的实施定期组织全国范围培训对各地的许可证管理人员和编写人员进行统一培训高地方相关人员的技术水平和管理水平区域层面充发挥6个环保督中心的监管职能，设立专门的机构地层面，