政府绩效管理绪论

政府绩效管理绪论课程教材——管理研究方法论（第2版）李怀祖，西安交通大学出版社社会学研究方法（第3版）风笑天，中国人民大学出版社政治科学研究方法（第8版）(美)W.菲利普斯·夏夫利，上海世纪出版集团1.绪论绩效绩效评估绩效管理政府绩效的内涵政府绩效评估与管理的兴起什么是绩效？“绩效”概念的沿革与发展“绩效”=“完成了的工作任务”“绩效”=“结果”或“产出”“绩效”=“行为”“绩效”=“结果”+“过程”（行为/素质）“绩效”=“做了什么”+“能做什么”“绩效”=“完成了的工作任务”体力工完成了分配的工作任务任务清晰关注焦点：这个工作怎么做？把这件事做的最好的办法是什么？局限性：任务边界的模糊化你的任务是什么？应该是什么？你觉得怎样做才能有所贡献？在你执行任务上有什么障碍应该被排除？“绩效”=“结果”或“产出”表示绩效结果的概念：责任、关键结果领域（KRA）、关键绩效指标（KPI）、目的、目标、产量等。缺陷许多工作后果并不一定是由员工的行为所产生的；工作执行者执行任务的机会也不平等；过分强调结果；导致追求短期效益；“绩效”=“行为”“绩效是与一个人在其工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为。”“绩效可以定义为行为的同义词，它是人们实际的行为表现并能观察到。绩效包括在个体控制之下的，与目标相关的动作，无论这些动作是认知的、驱动的、精神运动的，还是人际间的。”考核结果和行为的比较“绩效”=“做了什么”+“能做什么”实际收益&预期收益将个人潜力、能力纳入绩效评价的范畴绩效评价不再仅仅是追述过去、评价历史的工具，而更在于关注未来适合知识性员工，创新性的工作绩效定义适用情况对照表绩效含义适应的对象适应的企业或阶段完成了工作任务体力劳动者、事务性或例行性工作的人员结果或产出高层管理者、销售、售后服务等可量化工作性质的人员高速发展的成长型企业，强调快速反应、注重灵活、创新的企业行为基层员工发展相对缓慢的成熟型企业，强调流程、规范、注重规则的企业结果+过程（行为/素质）普遍适用各类人员做了什么（实际收益）+能做什么（预期收益）知识工作者，如研发人员角度不同，对绩效的看法会不一样管理学角度绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出。经济学角度绩效与薪酬是员工和组织之间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺。

社会学角度绩效意味着每个社会成员按照社会分工所确定的角色承担他的那一份职责。角度不同，对绩效的看法会不一样该如何评价这毛皮公司的三兄弟?老二老三老大五分钟询问亲自到船查看数量、质量、价格一小时数量、质量、价格的详细情况人物耗时方式工作结果亲自到船与货主约定三小时品牌、数量、质量、价格的详情，并了解另两家情况绩效考核收集、分析、评价和传递有关某员工在其工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的信息情况的过程。简单地说，就是对员工在一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过程。考核就能提高绩效吗?老农民与HR精英的对话。假如要帮这位老农提高产量，派一个技术员隔三岔五地来测量一下，打个分数，到了年底会不会收获更多的庄稼？既然绩效考核不很灵光，拿什么取而代之？药方是“绩效管理”。绩效管理绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。绩效管理首先是管理（不是人力资源部的专利）。涵盖管理的所有职能：计划、组织、领导、协调、控制。绩效管理是一个过程：不仅强调结果导向，而且重视达成目标的过程。绩效管理是一套方法：它不是简单的任务管理，它特别强调沟通、辅导、员工能力的提高及其个人业绩及职业发展目标与企业目标有机地结合。比较绩效管理绩效评估着眼点目标管理者角色员工角色关注未来的绩效主要通过指导、反馈和鼓励自我学习和发展来提高绩效。指引方向和目标指导、帮助、沟通和反馈，在允许范围内积极授权。事先的沟通与承诺。在学习和发展过程中表现积极主动的行为关注过去的绩效主要通过“胡萝卜加大棒”政策来提高绩效事后算帐，侧重于事后的判断和评价被动的/反作用的，防卫性的行为绩效管理与绩效考核有什么不同绩效管理计划式过程解决问题双赢（Win-Win）结果与行为管理过程牵引性绩效管理与绩效考核有什么不同绩效评估判断式评价表寻找错处得-失（Win-Lose)结果人力资源程序威慑性绩效管理的四个阶段绩效计划：活动：与员工一起确定绩效目标、发展目标和行动计划时间：新绩效期间的开始绩效反馈面谈：活动：主管人员就评估的结果与员工讨论时间：绩效期间结束时绩效实施与管理：活动：观察、记录和总结绩效；提供反馈；时间：整个绩效期间绩效评估：活动：评估员工的绩效时间：绩效期间结束时绩效管理循环绩效管理的流程实施辅导检查报酬计划绩效目标绩效辅导绩效检查绩效改进绩效管理循环实施辅导检查报酬计划以人为本尊重人提高人发展人锻炼人以人为本的特定内涵与时代意义组织目标双重目标达成双赢工作绩效个人目标能力提升绩效考核激励机制基层普通工作基层管理工作中层管理工作高层管理工作你你你你你你内部人才人才测评绩效考核培训评估人才内部晋升机制绩效管理的三个侧重点绩效管理控制导向发展导向经营导向侧重点比较控制导向发展导向经营导向关注核心人人组织主要目的薪酬晋升绩效改进战略沟通沟通程度少多多需要者HR经理业务经理企业高层组织影响中高极高什么是绩效？绩效的内涵“绩效为结果”——柏拉丁、卡恩缺陷：忽视提高工作效率的过程、情境因素；结果受非人为因素影响较大；产生信号传递作用，会使员工为得到预期结果不择手段。“绩效是过程”——墨菲等任务绩效与关系绩效任务绩效——组织所规定的行为关系绩效——自发的行为从几个方面来理解绩效：1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。绩效评估绩效评估的分类按评估对象分为个体绩效评估和组织绩效评估按组织活动形式分为正式评估和非正式评估按评估机构地位分为内部评估和外部评估按评估目的分为评估性评估和发展性评估按被评估组织的的性质分为企业绩效评估和公共组织绩效评估两个层面个体层面：对个人工作业绩、贡献的认定组织层面：对企业、政府、其他公共部门等绩效的测评定义：运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效管理管理个体绩效的系统——将绩效理解为单纯的个体绩效，强调以员工为核心的绩效管理概念管理组织绩效的系统——将绩效理解为组织绩效，强调绩效管理的目标是不断改善组织氛围，优化作业环境，持续激励员工，提高组织效率。定义：利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并报告其结果与目标符合程度的管理系统五个构成要素绩效计划绩效计划的实施绩效评估绩效反馈绩效结果的运用政府绩效定义：政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力。是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。1.政治绩效：制度安排与制度创新2.经济绩效：经济持续发展3.社会绩效：经济持续发展基础上的社会全面进步4.文化绩效：精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合政府绩效政府绩效=能力+过程+结果以医疗卫生服务为例：能力：医院床位、全科医生数、设备等等潜力、静态的指标过程：反映提供服务的实际行为，工作流程、制度建设等等显性、动态的指标结果：产出政府绩效评估:西方国家关于政府绩效评估内涵的理解1．第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论，具有代表性的包括：谢尔登·西尔弗（SheldonSilver）和马蒂·卢斯特（MartyLuster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。保罗·D·埃普斯得恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。詹姆斯·Q·威尔逊（JamesQ.Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。奥斯本（OsbomD.）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定形成的，代表性的有：1997年出版的《美国标杆管理研究报告》将政府绩效评估定义为：“绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵。美国审计总署发布的《政府审计准则》，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。英国1983年公布的《英国国家审计法》将政府绩效评估定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情况”。随着管理民主化的发展，逐渐增加了第4个“E”，即公平（equity），形成了“4E”评价法。加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等。澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。从投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，可以明确公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。政府绩效评估:我国关于政府绩效评估内涵的理解中国行政管理学会联合课题组将政府绩效评估定义为运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。颜如春将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；并认为，政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。

臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。林琼、凌文辁认为，政府绩效也就是政府行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果，其价值选择是指以一定的价值观念去衡量、评估政府体制的优劣，政府组织和政府行为的效率高低、效果好坏等，是改造政府、重塑政府的主要动力和基本内容之一。马宝成在认为，所谓政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估，这种政治评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品。蔡立辉认为，政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程政府绩效评估:关于政府绩效评估内涵的阐释3．政府绩效评估的含义有两个方面：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。（1）当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质。（2）当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向。（3）当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施。

政府绩效评估的特征：1．政府绩效评估的市场责任机制（marketaccountabilitysystem）特征2．政府绩效评估意味着政府职能的具体化3．政府绩效评估意味着政务信息的交流与沟通政府绩效评估的价值取向：当代政府绩效评估蕴涵着两大基本的思想：一是政府部门和非盈利部门必须以公众的需要为管理导向，而不是以其自身的规则为依归；二是公众为政府部门的结果而纳税和进行评估，而不是为政府部门的工作而纳税和进行评估。这两大基本理念贯彻到政府公共管理之中，就是要求公共管理不仅要有量、有效率，而且还必须有质、符合和满足公众的需求。政府绩效评估与管理的功能1.适应了民主政治发展的要求，有助于建设民主政府；2.强化了政府的责任意识，有助于建设责任政府；3.加强政府工作透明度，有助于建设透明政府；4.提高了政府的效率，有助于建设高效政府；5.提高了政府的信用，有助于建设信用政府。（一）政