张恩利-公共事业管理课件

公共事业管理概论主讲人：张恩利第一章导论

第一节公共事业的内涵与特征一、需要弄清的几个基本概念（一）公共性所谓公共性是指在一定的社会或区域内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。

（二）公共需要与公共问题

1、公共需要公共需要是指具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。

现代社会公共需要的内容：（1）维护社会公共秩序与安全秩序（2）维护经济秩序和市场交易秩序（3）为全体社会成员提供公共设施与公共管理（4）建立社会保障与救济体系，辅助社会弱势群体（5）公共资源和公共财产管理（6）保障人权、自由等公民基本权利2、公共问题通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题，是关系到一个社会公共或地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性问题。（三）公共事务

1、概念所谓公共事务是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体而言，企业和个人家庭不愿做也不能做，但对整个经济和社会的发展，以及全体社会公民基本生活都是必不可少的事务。

2、特征（1）公共性（公益性、基础性、长远性）（2）劳务性（公共服务）（3）非营利性（不以营利为目的）（4）阶级性（统治阶级的利益追求）二、我国传统的“事业”及其转型（一）我国传统“事业”的形成及其基本含义

1、我国“事业”与事业单位管理体制的形成“事业”：科、教、文、卫、体等社会事务与活动事业单位管理体制：政府投资主办、政府高度计划、政府直接管理2、事业、事业单位与事业单位管理体制的基本内涵事业是指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的，对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”，如科学事业、教育事业、文化事业、卫生事业、公用事业等。事业单位不具有行政职能，也不应营利为目的，而是为满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，是一个特定的公共服务机构。事业单位管理体制指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理机制。（二）改革开放与我国事业的变化及转型社会主义市场经济体制改革福利保障制度改革科学技术发展公民意识的提升限制公权力，保护私权利三、公共事业的基本内涵与特征（一）公共事业所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和公共利益，并且不以营利为主要目的的活动。（二）公共事业的基本特征

1、公共性活动目标：实现公共利益活动承担主体：非营利公共组织活动手段方式：公共权力

2、非营利性：公共性

3、规模性：服务范围大、投入大四、公共事业产品性质分析（一）公共产品

1、公共产品的概念所谓公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。2、公共产品的特征（1）非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。即一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这里产品，而且即使你不愿意消费这类产品，你也没有办法排斥。（2）非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少他对其他使用者的供应。3、公共产品的分类纯公共产品是指完全具有非排他性和非竞争性特点的产品。准公共产品是指介于公共产品和私人产品之间的公共产品。（二）准公共产品内涵及其特点与分类

1、准公共产品的基本内涵是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。

2、准公共产品的特点（1）非排他性和非竞争性特点不充分性（2）外部性——对第三人福利的影响3、准公共产品的分类（1）具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品教育资源问题（2）具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品道路收费问题（3）非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品文化、艺术、医疗、体育消费问题（三）公共事业产品的基本性质

1、属于纯公共产品性质的事业产品气象、基础科学研究、农业技术研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等

2、属于准公共产品性质的事业产品教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。第二节公共事业管理界定一、公共组织概述（一）公共组织的基本概念是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。（二）公共组织的类型

1、政府组织广义：立法、司法和行政机关狭义：行政机关特点：法律授权，具有强制性2、非政府组织即非营利性的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。特点：非强制性和服务性诸如非营利的院校、社区学校、医院、研究所、基金会、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。3、准行政组织或准政府组织准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。诸如经济、劳动、体育仲裁委员会、消费者权益保护委员会等。（三）公共组织的特征

1、公共组织以增进社会公共利益为组织目标

2、公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性

3、公共组织受到高度的公共监督

4、公共组织的活动具有政治性

5、公共组织的目标形式既清楚又模糊，组织行为结果难以评判

6、公共组织具有一定的独占性二、公共事业管理中的权力（一）公共权力的形成及其内涵公共权力是就是用于处理社会公共事务的权力。是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，社会公共事务是公共权力的客体。（二）公共权力的基本形式和特征

1、基本形式强制性权力、非强制性权力

2、主要特征社会性、政治性、综合性、约束性

（三）公共事业管理中的公共权力运行

1、公共权力的形成民主程序——选举非民主程序——革命、继承本质上：社会的共同需要2、公共权力的分配初次分配：垂直分配（中央与地方分权）水平分配（国家权力、政党权力、社团权力）再分配：内部分权——职权关系3、公共权力的控制公共权力的自我控制通过决策、执行、监督等完整的管理流程形成科学决策。对公共权力的制约自我监督党的内部监督外部监督西方“三权分立”三、公共事业管理的含义（一）公共事业管理的基本内涵所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。（层次性、主体多样性、管理丰富性）（二）公共事业管理的基本特征

1、公共性：目标、手段和过程

2、强制性：公共权力的强制性

3、非营利性：追求社会效益

4、服务性：为公众服务四、公共事业管理的基本原则（一）以公众为本原则

1、以维护和提高公众利益为管理出发点和归宿

2、以公众的特点和需要水平为管理依据

3、以维护和提高公众利益为管理绩效评估（二）服务原则

1、管理主体应当树立服务意识

2、管制过程应当树立服务理念

3、管理职能是提供公共产品和服务（三）社会效益优先原则核心是效率与公平问题重视结果管理重视外部管理重视社会效益（四）法治原则立法规范政府司法监督政府

第三节公共事业管理与其他相关管理的关系一、公共事业管理与公共管理（一）公共事业管理与公共管理的联系整体与部分的关系

管理目标——服务大众，促进社会公共利益管理主体——社会公共组织管理对象——公共事务社会公共产品——纯（准）公共产品（二）公共事业管理与公共管理的区别第一，管理对象范围宽窄不同第二，政府职能大小不同第三，管理手段力度不同（主要是刚性手段的运用多少）二、公共事业管理与行政管理行政管理是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。行政管理的管理主体是政府，也称政府管理。

（一）公共事业管理与行政管理的联系第一，管理目的相同——维护社会秩序，实现公共利益第二，管理范围联系——社会公共事务第三，管理主体联系——都包含行政组织（政府）（二）公共事业管理与行政管理的区别第一，管理对象范围的区别第二，管理主体上的区别第三，管理手段上的区别三、公共事业管理与企业管理（一）区别

1、管理目的不同

2、管理所依托的权力不同

3、管理的性质不同

4、管理的物质基础不同

5、管理的限制因素不同

6、对管理人员的管理要求不同

7、绩效评估标准不同第四节公共事业管理概论的研究对象、方法及意义（略）第二章公共事业管理环境第一节公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义（一）公共事业管理的内部环境与外部环境公共事业管理内部环境：是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合等。——影响运行机制公共事业管理外部环境：是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。——影响运行方向（二）公共事业管理环境的基本概念公共事业管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和。公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展的关系。二、公共事业管理环境的特征和分类（一）特征

1、广泛性：自然、社会、历史、文化、地理、人口、气候

2、复杂性：构成因素复杂、因素关系复杂

3、差异性：不平衡、不均等、不公平（二）分类

1、层次：宏观、中观、微观

2、国别：国际与国内

3、效果：积极与消极

4、内容：政治、经济、文化、社会、自然等三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系（一）辩证关系

1、环境决定、制约管理

2、管理对环境的利用和改造（二）相互作用的基本内容通过资源和信息交换，管理满足环境需求。第二节公共事业管理的生态环境和文化环境一、公共事业管理的生态环境（一）地理位置（二）人口：数量、分布、年龄结构、家庭情况（三）公众日常生活的技术化（四）社会发展程度公共事业管理生态环境对于公共事业管理的影响：第一，大多数生态因素不断变化，管理者思想和观念要随之因应发展；第二，生态环境对不同层次的公共事业管理机构的影响不同；第三，自然环境和文化环境性质不同，对公共事业管理机构影响也不同。二、公共事业管理的文化环境（一）公共事业管理文化环境的概念与影响形式

1、概念所谓公共事业管理的文化环境，是指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。2、文化环境影响公共事业管理的基本形式第一，文化环境影响着管理机构和管理人员对周围环境的认识和解释；第二，文化环境影响着管理机构的管理价值取向；第三，文化环境规定着管理方式方法的选择。（二）公共管理文化

1、概念是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验。来源：历史经验，现实判断

2、内容（1）公共管理的价值观（2）公共管理的实践经验（三）公众的政治文化

1、概念和基本内容是指一个国家的社会成员在一起时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。内容：意识形态，政治思想（思潮），政治心理

2、公共政治文化与公共事业管理第三节公共事业管理的政治环境和经济环境一、政治环境（一）公共事业管理政治环境的概念是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织产生作用的诸种政治因素之总和。政治因素：政治制度，政治结构，政治关系。（二）影响公共事业管理的政治因素及其影响方式

1、政治制度和政治结构的影响规定了公共事务的范畴，管理权限，管理政策

2、政治关系的影响管理政策受制于政府和议会的关系，以及党派关系

3、管理主体所拥有的权力的影响政府自决权影响公共政策的制定、实施、评估二、公共事业管理的经济环境（一）概念公共事业管理经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理的一切经济因素的总和。构成因素包括：

1、生产力发展水平——影响管理的可控物质资源

2、经济成分——影响政府经济职能，经济管理方式，政策

3、经济体制——影响政府扮演不同的角色（二）经济环境对公共事业管理的影响

1、生产力发展水平方面（1）影响着公共事业管理的范围；（2）影响着公共事业管理的能力；（3）影响着公共事业管理的水平和效率；

2、经济成分方面（1）经济职能（2）经济管理方式（3）经济政策

3、经济体制方面（1）决定管理的形态特征和制度特征（2）影响着公共事业管理的行为特征（3）影响着公共事业管理的运行三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理的影响（一）对高层次公共事业管理的影响直接影响，较大（二）对中层次公共事业管理的影响间接影响，较小第四节公共事业管理的公共关系和国际环境一、公共关系环境的概念

影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。如何理解：第一，客观影响管理主体的因素总和；第二，管理主体主观操作过程中的因素总和。公共事业管理公共关系环境的具体内容包括：管理机构自身状况；管理人员素质；传播手段公众状况（个体、群体）

（二）公共关系环境对公共事业管理的影响第一，管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响；第二，管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。二、公共事业管理的国际环境（一）含义公共事业管理的国际环境是指影响和制约国内公共事业管理的全球化的各种因素的总和。主要由国际政治、经济和文化等因素构成。（二）国际环境对公共事业管理的影响第一，对公共事业管理基本政策的影响；第二，对公共事业管理的方法、手段产生影响；第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。第三章公共事业管理的模式与体制第一节公共事业管理模式的概念、演变与决定因素一、公共事业管理模式的基本内涵公共事业管理模式就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。实质：政府与市场、政府与社会的关系。二、公共事业管理模式的历史演变（近代到当代）（一）公共事业管理的保护模式政府信守不干预原则，扮演“守夜人”的角色（二）公共事业管理的干预模式政府全面干预，始于罗斯福新政，源于凯恩斯主义（三）公共事业管理的市场模式政府主导，多元主体参与三、公共事业管理模式的实质及其决定因素（一）实质是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或者说是政府与市场、政府与社会的分工方式。（二）决定因素

1、公共需求——社会发展规律和历史背景（根本因素）

2、主体意识——政府对于社会公共事务管理的认识能力

3、政府能力——组织能力和管理能力

4、社会发育程度——社会组织的发育程度第二节当代公共事业管理模式的机理和特点一、公共事业管理市场模式机理形成的基础（一）私人参与公共产品生产和提供的必要

——政府从理论和实践上不能全面垄断公共产品（二）关于私人提供公共产品的可能性

——“平等进入”、“选择性进入”（三）私人参与公共产品生产和提供的条件二、当代公共事业产品的提供方式（一）公共提供公共产品由政府无偿提供，满足社会公共消费需求。（二）市场提供由市场提供生产公共产品单位的经费。分为私人完全提供、私人与社区联合提供。（三）混合提供政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。三、当代公共事业管理模式的基本特点（一）多元构成——主体的广泛参与（二）政府主导和统筹——强化政府的社会管理职能（三）以市场为基础——运行基础和理论基础（四）法制化与规范化——法治化管理，完善制度建设第三节当代公共事业管理的层次和体制一、宏观公共事业管理是指对涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给的管理，管理效果具有宏观性。宏观性取决于管理目标、管理方式、管理内容。（一）宏观公共事业管理的基本目标

——保证公共事业领域内，公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡。供给有限，扩大需求无限，调控（二）宏观公共事业管理的基本方式和内容

1、基本方式间接管理：不直接作用于公共事业产品供给的间接管理计划：根据社会需求和供给能力制定公共政策。组织：设立新的组织机构，完善组织程序，协调：协调部门之间的关系，协调内外部环境控制：外部控制（立法、司法机关），内部控制2、基本内容第一，预测公共事业产品的供需关系；第二，制定和分析公共事业社会指标；第三，制定公共事业的公共政策（如法律、政策等）；第四，加强组织、协调和控制工作，旨在提高管理绩效。（三）宏观公共事业管理机构——高层次政府组织

1、立法机构

2、司法机构

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