公共管理学第二讲职能

2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平第二讲职能2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平政府支出情况支出结构总支出经济建设社会保障抚恤救济教育医疗卫生行政公务含预算外支出国家3286871351262498293777810038%10021．73．81．58.92．426

2003年国家财政支出结构表单位：亿元国家278686820126249829377784713不含预算外支出％1002451．8112．8172022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平中美两国公共服务程度比较项目中国％美国％行政公务37.612.5经济建设11.65.0公共服务和社会管理25.075.0其他25.87.5行政研究的目标首先在于发现政府能够恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以及以最大可能的效率来做这些恰当的事。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平世界银行1997年世界发展报告：

变革世界中的政府在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。经济调节为经济发展提供良好的宏观经济环境，对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。市场监管依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。社会管理通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。公共服务提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、发布公共信息等，维护宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序，为社会公众生活和参与社会经济活动提供保障和创造条件。

2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平北京市工商局经济开发区分局相关负责人表示，以前接到消费者投诉，往往是以邮件、电话等形式回复处理，效率不高。针对近两年电商消费投诉增加，提出了要建立快速调解机制和加强社会共治，京东商城工作人员担任联络员是为了进一步提高投诉的解决效率。因为企业自身与消费者沟通是解决消费纠纷最直接、便捷的方式，成本低，效果好，所谓的“官商勾结”，是对消费维权机制最大的误读。林树涛介绍说，企业派驻联络员始于2012年，有联络员入驻便于集中处理关于京东的投诉和纠纷，充分发挥企业作为消费纠纷处理第一责任人的作用，让联络员配合分局开展行政调解，减少对接环节，缩短调解周期，尽快解决消费纠纷。目前北京市经济开发区内共有四家大型电商企业。林树涛表示，确定是否需要派驻联络员的标准是投诉量，近两年京东的投诉量上升很快。而京东派驻的几位联络员也不是固定的，根据投诉量的变化而变化。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平保护性职能防止外部威胁保护个人自由Thebestgovernmentistheleastgovernment2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平政策选择干预不干预保留权力下放权力直接由公共部门提供付费管制具有特殊目的的实体地方政府政策选择接受委托或独立的公共服务机构国有企业政府部门其它提供者消费者地方政府非营利组织营利性私人企业收入支持专用券第一层次第二层次第三层次第四层次2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平第一层次的决策

公共服务提供的特殊性质—政府干预的理由一些公共服务具有较强的外部性一些公共服务具有公共物品的性质一些公共服务的提供者之间只能展开有限的竞争很大一部分公共服务具有严重的信息不对称问题，其数量、质量的“可度量性”较低必须同时追求效率和公平两个目标ExternalityPublicgoodsPurepublicgoodsCommonpoolresources(non-exclusiveness,competitiveness)Clubgoods(exclusiveness,competitiveness)NaturalmonopolyInformationasymmetry2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平外部性Ifsomeonepurchasesshoes,forexample,theshoesaffectonlythefeetofthepurchaser.Incontrast,thepurchaseofadogwhichbarksconstantlyaffectsthepeaceandquietofneighbors.Producersandconsumersgenerallydonottakethesekindsof‘negativeexternalities’intoaccountwhenengaginginmarketexchanges.Ineffect,sincethecoststotheproducersandconsumersarelessthantheoverallcoststosociety,thismeansthatthegoodsinvolvedareoverproduced.正外部性负外部性2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面均会作出贡献。结果，儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且，社会上其它成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能够促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体个人（家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬。（弗里德曼）高等教育呢？2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平公共物品Adefenseestablishmentprovideseveryoneinacountrywithnationalsecurityandnotjustthecitizenswhopaytaxes.Otherpublicgoodsincludecleanair,cleanwaterandpublicbroadcasting.Citizenshaveanincentivenottopayforsuchagoodsincetheycanconsumeiteveniftheydonotpayforit.Sincethoseproducingthepublicgoodsarenotcompletelycompensatedfortheirproduction,thegoodsareunderproduced.Asaresult,governmentsareoftencalledupontoprovidethesepublicgoods.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平纯粹的公共物品一个人的消费量就是所有人的消费量每增加一个单位的供给，不需要增加额外的成本。搭便车：Freeride让別人付出，自己袖手旁观、采取坐享其成的态度。称为搭便车（free-riding）或吃白食个人会隐藏自己的真实偏好，不愿意支付成本。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平公共物品Marketfailureoccurswhenconsumptionofacommonresourceaffectsotherswhousetheresource.Thissocialdilemma,knownasthe‘tragedy’ofthecommons’,derivesfromtheexamplegivenbyHardinofavillagewithacommongreenfrograzingcattle.Eachherdsmanhasanincentivetograzeasmanycattleaspossible,butovertimethegrassonthegreenisruined,hurtingalltheherdsmen.Toavoidthiskindofdilemma,governmentsoftenestablishpublicagenciestoregulateuseofthecommons.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平公共物品Ifeachstreetinacitywereprivatelyowned,travelerswouldneedtopayatollatmanydifferentintersections.Thesolutiontothisproblemisforonefirmtoownallthestreets,orforthegovernmenttoownthem.Suchcentralizedauthoritywouldeliminatethetransactioncostsinvolvedintravelingacrossthecity.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平自然垄断垄断：排他性控制由于资源的天赋特性带来的产品（服务）的独特性发明的专利权或版权，或者象Cocacola配方那样的商业秘密。赢家的垄断。胜出者凭实力和策略，一时间将所有竞争者赶出市场。成本特性产生的垄断：一些产业需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一旦发生，就成为“沉淀成本”。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的“进入门槛”，因为他们必须支付一大笔巨大的投资，才可能与在位厂商竞争。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平自然垄断的基本特征一是固定资本投资巨大；二是呈现边际成本递减。在边际成本递减条件下，任何新企业试图进入该产业，其初始成本必然很高，无法与垄断者展开竞争，即规模经济成为其他企业进入该产业的壁垒。

铁路、航空、邮电、煤气、供电供水等公用事业大多具有自然垄断的特征。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平自然垄断Marketfailureoccurswhenonefirmmonopolizesanindustry.Insuchasituation,themonopolistcanengageinpredatorypricingoruseotherpracticesthatpreventcompetitorsfromenteringthemarket.Becausethemonopolistcanraisepricestoincreaseprofits,thisreducestheamountofthegoodthatwouldotherwisebeconsumed,therebycausingmarketinefficiency.Governmentregulationofmonopolyproductionoffersthepossibilityofavoidingunderproductionandoverpricingofthegood.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平信息不对称共享的、公开的信息Informationasymmetriesintransactionscanalsoleadtomarketfailure.Becauseconsumersoftenhavelimitedinformationwhenmakingapurchase,consumerswillnotknowwhetherthepricechargedforaproductreflectstheproduct’struevaluetothem.Hence,sellerscantakeadvantageoftheconsumers’ignorancebyoverchargingforthequalityoftheproductsold.Thisproblemespeciallyoccursinthepurchaseofexpertservices,suchasmedicalcare,butcanoccureveninlesstechnicalmarketsaswell,suchasthemarketforusedcars.Governmentsoftenregulatethesekindsoftransactionsthroughoccupationallicensingandcertificationandotherkindsofmandatoryproductqualitystandards.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平二手车市场：乔治·阿克劳夫(George

Akerlof)1970年《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》逆向选择问题来自买者和卖者有关车的质量信息不对称。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。这个过程称为逆向选择。在保险市场上，道德风险来自保险公司不能观察到投保人在投保后的个人行为：如果保险者不按常规履行合同或故意遭险，往往会使保险公司承担正常概率之上的赔付率；这时的逆向选择来自保险公司事前不知道投保人的风险程度，从而使保险水平不能达到对称信息情况下的最优水平。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平迈克·斯宾塞(Michael

Spence)

《劳动市场信号》劳动力市场上存在着有关雇佣能力的不对称，雇员知道自己的能力，雇主不知道，如果雇主没有办法区别高生产率与低生产率的人，在竞争均衡时，不论是高能力的人还是低能力的人得到的是平均工资。于是高生产能力的工人得到报酬少于他们的边际产品，低生产能力的人得到的报酬高于他们的边际产品。这时，高能力的人希望找到一种办法，主动向雇佣方发出信号，使他们同低能力的人分离开来，使自己的工资与劳动效率相称。教育程度向雇主传递有关雇员能力的信息，原因是，接受教育的成本与能力成反比例，不同能力的人是因受教育程度不同，或者说教育传递信号具有把雇员能力分离开的功能。教育本身并不提高一个人的能力，它纯粹是为了向雇主“示意”或“发出信号”表明自己是能力高的人。迈克·斯宾塞(Michael

Spence)确定了一个条件，在此条件下，能力低的人不愿意模仿能力高的人，即做出同样程度的教育投资以示意自己是能力高的人。这一条件就是，做同样程度的教育投资对能力低的人来说边际成本更高。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平公平“一个人生活的结果（包括生活的很多方面）应该主要反映他本人的努力和天赋，而不是他的背景。先定的境况－－性别、种族、出生地、家庭背景－－以及他出生于其中的社会集团，不应该成为他在经济、社会和政治方面是否成功的决定因素。”机会均等与结果均等改变结果：征税（对收入高的群体征税）、转移支付（向平均收入低的地区提供更多的基础设施）改变机会：影响财务资本、物质资本和人力资本的积累Equityinthecapability(orfreedom)ofdifferentindividualstopursuealifeoftheirchoosing.Thiswilltakeustoconsiderinequalitiesinrecognition,wheredifferentgroups(women,ethnic,casteetc.)facedifferentopportunitiesowingtodifferencesintheirstatus,powerandinfluencewithinasociety.Equityinthissensegenerallydoesnotimplyequalityines(suchasinesorconsumption).2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平Inequalitiesinopportunityorcapabilitiescanbeaprofoundsourceofpoverty,bothwithinsocietiesandacrossnations.Poorpeoplearepoorbecauseofinadequateaccesstoschools,healthcenters,roads,marketopportunities,credit,effectiverisk-managementmechanismsandsoon.Theseareinturntypicallyassociatedwithinequalitiesofvoiceorinfluencebothintheshapingofpolicyandinitseffectiveimplementation.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平第二层次的决策－－哪一个层次的政府干预？中央与地方政府的权力划分：Rationale:aligningresponsibilitiesandfiscalinstrumentswiththeproperlevelsofgovernment.Subsidiary政府权力应实行职能下属化原则，即公共事务应最大限度地由尽可能低的政府级别管理。政府的公共事务管理权力应尽可能地分散化，由相互竞争的地方政府机构承担。相互竞争的地方政府可以承担社会保障、公共基础设施建设、教育和公共卫生保健等公共事务。（柯武刚、史漫飞：制度经济学）Stateandlocalgovernments,beingclosertothepeople,willbemoreresponsivetotheparticularpreferencesoftheirconstituenciesandwillbeabletofindnewandbetterwaystoprovidetheseservices.中央政府:宏观经济稳定macroeconomicstabilization,援助穷人的收入再分配eredistributionintheformofassistancetothepoor.2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平Functional,overlapping,competingJurisdictions政府与相应的领土之间的关系并不必然象传统观点所认为的是一一对应的关系。如果说以前我们把多个政府拥有同一领土视为是冲突和纠纷的根源的话，那么，今天我们需要接受无领土政府的理念了。政府的主要特点并不在于领土，而在于功能。为实现某种功能而成立的FOCJ的其大小取决于其所服务的对象范围，这避免了地理疆界的刚化带来的外部性――为某一特写范围的公民提供人公共服务应当由这些人承担成本；它是重叠的（overlapping），每一种功能的实现，需要相应的管辖区，因此，不同的管辖区之间是相互重叠的，而且，对于同一功能而言，可能有多个管辖区存在；管辖区之间是彼此竞争的（competiting），公民可以自由选择加入哪一个管辖区，可以通过投票或公民大会来表达偏好；它是一种管辖区（Jurisdiction），因为它拥有强制权和征税权，以实现其功能。2022/9/15第三层次的决策

干预的三种基本手段监管对服务提供过程的监管对服务质量的监管付费付费不等于免费付费的方式供给方付费需求方付费生产公立机构生产的优点是什么？缺点是什么监管干预强度

低

高信息标准事前规制目标标准性能标准规格标准审批2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平付费付费不等于免费：政府的成本意识补助:grants政府的直接支出TaxincentivesVoucher：券低利贷款loans实物津贴：直接提供商品或财物给对象付费的目标保证服务提供的公平性或服务价格的“可接受性”保证公共物品和具有较强正外部性的服务得到充分提供反对力量较为微弱；但一旦设立，取消较难2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平生产政府直接生产政府直接生产的服务：法律、社会安全、国防、外交等优点：避免间接供给带来的讨论、协商等问题；交易成本内部化缺点：官僚机构的供给是低效的、不灵活的；受政治干涉，服务提供中考虑更多的是连选连任而非民众利益；无成本意识，无竞争。成立公共企业生产可以被看作是管制的特例：规则可以涵盖全部活动，就好象对其内部组织那样进行管理公共企业：政府掌握51％以上的所有权；政府可以控制公司的经营权和人事权；公共企业生产的劳务是用于销售的，接受者必须付费优点：当私人部门因为高投资或低收益而不愿生产社会所需要的物品或服务时；只需要管理，而不需要象管制那样经历复杂的政治程序；公共企业所获利润可能进入公共资金、国库缺点：很难有效实施对公共企业的控制；运营低效，大部分公共企业都在亏本；在垄断环境下运营，能将低效率转移给消费者。2022/9/15中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平什么情况下自己生产，什么情况下购买服务？Privatizationismorepromisingifataskcanbespecifiedpreciselyinadvancean