地方融资平台公司债务问题研究

1、地方融资平台公司债务问题研究近年来，政府债务监管力度升级，融资平台公司债务问 题也日益凸显。国务院国资委关于印发关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见的通知（国资发财评规202118号）对国有企业债务风险管控提出了具体要 求，国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（1发 20215号）也重申了剥离地方融资平台公司政府融资 职能、实行市场化和法制化的债务违约处置机制。本文主要 对地方融资平台公司债务问题进行简要梳理。一、融资平台公司债务问题简述（一）概述融资平台公司最早见于关于加快落实中央扩大内需投 资项目地方配套资金等有关问题的通知（财建 2009631 号），即“支持有条件的地方

2、政府组建投融资平台，发行企 业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套 资金融资渠道”。国务院关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知（国发201019号），“地方融资 平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或 注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能， 并拥有独立法人资格的经济实体”。融资平台公司不同于“- 般类”公司，其天然使命并非市场逐利，而是承担政府投资 项目融资功能，为政府投资项目筹集资金。（二）债务表现融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题，主要表 现为：1.债务管理风险资金的“借、用、管、

3、还”存在脱节， 形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、 融资平台公司偿还的问题。 2.债务清偿风险融资平台公司资 金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公 益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质虽差、 变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支 持或借新还旧等。二、融资平台公司债务问题的原因分析（一）宏观原因一一财政事权不匹配随着我国城镇化的发展与进程的加快，地方基础设施和 公共服务的需求显著增加，中央与地方以及地方之间关于财 权和事权不匹配或不清晰， 导致地方财政事权不匹配， 即“财 权上收、事权下移”或“钱少事多”。特别是受疫情等不可 控因素影响

4、，地方政府自生财力下滑严重，中央转移支付捉 襟见肘，但地方“六稳”、“六保”压力大,刚性支出不减 反增，地方政府加码“基建”，项目资金来源及地方债务问 题雪上加霜。（二）中观原因一一地方政府缺乏持续有效的举债融资机制预算法、民法典等法规规定，原则上，禁止地 方政府及其所属部门以任何方式直接举债融资，也不得通过 提供担保进行间接融资。目前，地方政府现有的合规举债融 资机制日显乏力。1.PPP模式由于落地周期长、入（调）库 难、融资难（贵）、超估/概等问题，PPP项目对地方政府而 言，制度实施成本高，可控性差，部分地方主观上不愿意、 甚至抵触PPP模式。此外，受制于财承空间、地方政府债务 率管控等

5、因素，PPP项目在数虽上大幅下滑，在类型上新建 少、存虽多、退（调）库多。客观上，新建项目数虽少，投 资规模小，作为政府投融资渠道的空间有限。2.政府债券政府债务实行限额管理。一般债券以地方一般公共预算收入偿 还，一般债券主要投向没有收益的公益性项目；专项债券限 于“融资规模与项目收益相平衡，债券期限与项目期限相匹 配”的经营性项目。一般债券可利用规模有限；专项债券无 法覆盖没有收益或收益不足的项目，也存在地方虚假配套、 虚增收益等问题。在疫情控制和经济形势好转的情况下，政 府债券发行规模和发行速度也均大幅下降，对政府投融资需 求支撑有限。（三）微观原因一一举债融资观念与管理能力受“政绩冲动”

6、、部分金融机构推波助澜等因素影响， 地方政府盲目铺摊子、上项目，未考虑财政可承受性和自身 投资能力，导致举债融资规模脱离当地实际，继续由融资平 台公司作为地方“二财政”承担着举债融资的重任。同时， 融资平台公司决策事项服从于政府意志，主要人员由政府任 命，治理结构不完善，经营管理僵化，缺乏持续经营动力， 项目管理不专业，在实践中容易放大项目管理风险与债务风 险。基于上述原因，外观上，融资平台公司作为独立的法律 主体，能够起到一定的“风险隔离”作用，不至于风险直接 传导至地方政府；在实质上，乂服从于地方政府管理，借助 融资平台公司举债融资自然受到了地方政府的青睐。三、融资平台公司举债融资的“负面

7、清单”（一）功能端：划清界限，剥离融资平台公司政府融资 职能国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443号）指出，“明确政府和企业的责任，政府债务 不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到 谁借谁还、风险自担”，“剥离融资平台公司政府融资职能, 融资平台公司不得新增政府债务”。（二）资产端：禁止公益性资产注入融资平台公司关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预2012463号）指出，“地方政府对融资平台公司注资必 须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益 性资产作为资本注入融资平台公司”，“地方各级政府不得 将储备土地作为资产注入融资平台公司”。关于进

8、一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金2018194号）指出，“严禁将公立学 校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业 单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、 非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报 企业资产”。（三）融资端：清理规范融资行为，区分合法与非法的 融资担保财政部发展改革委司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号）指出,“金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防 范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序， 审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台 公司等

9、企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属 部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。”合 法的融资担保是允许的。关于进一步规范地方政府举债融 资行为的通知（财预201750号）指出，“允许地方政 府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金 公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的 担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资 范围内对担保公司承担责任”。（四）行为端一一规范政府通过融资平台公司举债融（五）财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政 府债务监督暂行办法（财预2016175号）指出，“政 府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形

10、式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。同时， 地方政府通过融资平台公司举债融资的乱象，也被广泛规范 并问责，主要情形如政府向企业举债、为融资平台公司借款 出具担保函或承诺函、将融资平台公司债务纳入财政预算 等。四、融资平台公司举债融资分析（一）融资平台公司功能分析关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见（财建2017743号）提出，“各地可根据发展实际，鼓 励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性彳丁业加大投 入；中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产 等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业 发挥作用。”关于保持基础设施领域补短板力度的指导意 见（国办发201

11、8101号）提出，“合理保障融资平台 公司正常融资需求，支持转型中的融资平台公司和转型后市 场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行 市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。 从政策文件的延续性而言，融资平台公司承接政府公益性项 目投融资的功能定位未曾改变，同时明确要求融资平台公司 承接要“依法合规”。（二）举债融资方式简要分析PPP模式。国办发201542号文明确去平台化后，融资平台公司可作为社会资本参与本级PPP项目。虽然政府和社会资本合作模式操作指南 （修订稿）（财办金2019 94号）指出，本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会 资本参与本级PPP项目，但该文

12、件未正式发布，融资平台公司去平台化后，仍可以作为社会资本参与。融资平台公司去 平台化，一般至少需要满足：（1）通过当地政府官网发布不再承担政府融资职能的公告；（2）退出银保监会融资平台名单，主要是满足银监发201310号退平台条件；（3） 通过省级审计部门债务审计，不存在政府隐性债务。财金201910号文将融资平台公司范围进一步扩大，即融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业， 也不得作为社会资本参与本级 PPP项目。目前，存虽 TOT的 项目居多，地方政府通过经营权或产权转让的方式融资，社 会资本方多为去平台化或非平台的当地国企，所融资资金多 用于“三保”支出或者政府债务化解

13、。特许经营。关于PPP模式和特许经营的关系，本文不作理论讨论，仅从实践角度分析。与PPP模式相比，关于特许经营的专门性政策文件较少，主要有2004年建设部市政公用事业特许经营管理办法和基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委等六部委令第25号）。总体而言，特许经营模式，操作简单，监管宽松。实践中，为规避 PPP模式操作、执行的复杂性以及监管的严格性等特点，不 涉及政府运营补贴的经营性项目采取了特许经营模式，不少 项目由融资平台公司作为项目承接主体。采取特许经营模 式，需要先与金融机构沟通项目融资问题；同时，对于需要 政府提供运营补贴的项目，建议仍应执行PPP模式的有关规定。政府购买服务。政府

14、购买服务对于承接主体并无特殊 要求，平台公司作为依法成立的企业可以作为政府购买服务 的承接主体。但政府购买服务曾一度被泛化，由融资平台公 司作为政府购买工程或金融服务的承接主体，该模式违反预算法，实质为借融资平台公司变相举债，已被规制。企业债券。在资本市场发行企业债券，是融资平台公 司市场化融资的乂一途径。但资本市场上发债门槛较高，对 融资平台公司自身资产质虽、债项评级、主体评级等内容均 有着严格要求。实践中，能够具备发债条件的融资平台公司 并不多见。发彳丁企业债券，往往需要提供一定的担保措施。 根据国有企业监管要求，为防止债务风险交叉传导，国有企 业原则上不对与其无产权关系的企业提供担保，严

15、控企业相 互担保等捆绑式融资行为。发债企业一般会寻求市场化的担保企业作担保，支付相应担保费用并提供一定的反担保措施。实践中，受部分大型或省属3A企业债券违约事件的影响，部分地区企业债券发行环境受到了很大的影响。5.其他模式。(1) “ F+EPC模式政府投资项目项下， “F+EPC模式系承接主体负责项目融资和工程总承包。该 模式实质为 BT模式，由承接主体垫资或融资，违反了预 算法和政府投资条例“先有预算后有支出”和政府投 资项目不得垫资施工等规定，承接主体往往要求较高的资金 成本对冲其垫资或融资风险。实践中，不少公益性项目由企 业作为立项主体，采取“ F+EPC模式实施，借以规避“政 府投资

16、”属性，但也面临着公益性项目立项主体不适格、项 目用地取得方式、资产权属等问题。委托代建委托代建为政府投资项目下的合规方式， 属于政府采购的范畴。实践中，不少项目由融资平台公司作 为代建单位。融资平台公司作为代建单位，应当具备相应的 代建资质，且应当通过政府采购程序承接。否则，在主体资 格和采购程序上将存在瑕疵。另外，融资平台公司作为受托 的代建方，无法改变项目政府投资的属性，如涉及融资平台 公司融资或垫资，仍属于政府通过企业违规举借债务。ABO投资人+EPC政府授权融资平台公司作为项目 业主，项目业主通过一定程序选择合作单位，双方按照一定 的股权比例组建项目公司，由项目公司作为项目投融资和建

17、 设管理单位。项目建设资金一部分源于股东出资，大部分需 要通过市场化融资解决。 该模式需要关注:政府未经过程序， 直接授权或指定融资平台公司作为项目业主，缺乏依据；项 目主要依靠投资人的垫资或融资能力，投资规模、实施周期 或者统筹规划情况，均会影响项目落地；很多项目缺乏收益 或收益不足，最终由财政资金作为还款来源，难以规避支付 程序及政府隐性债务的问题。五、融资平台公司债务问题的处理与应对（一）新老债务“划断”对通过融资平台公司举借的债务，经审计属于政府应当 偿还的，相应纳入一般债务和专项债务，予以妥善处置。债 务处置方式主要包括：发行地方政府债券置换，举债单位加 强财务管理并拓宽筹资渠道，政

18、府注入优质资产或处置资 产，运营TOT或ROT等方式将存虽公共服务项目转型为PPP项目。自2015年1月1日以后，融资平台公司在境内外举 债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职 能，其新增债务依法不属于地方政府债务。（二）政府支持融资平台公司所欠“旧账”离不开地方政府支持。地方 政府可以通过合规方式注入优质资产、无偿划转资产、增资、国有企业之间重组整合等方式，积极支持融资平台公司，壮 大平台公司资产体虽，强化偿债能力。（三）市场化转型市场化转型是融资平台公司发展的方向，但也面临“市场化”与“公益性”的抉择问题。融资平台公司在资产、人 员、财务、决策事项等方面均受制于地方政府，如转型为市 场化、实体化和规范化运营的国有企业，则势必会与承担政 府投资项目投融资功能、服务于当地的定位偏离，可能丧失 属地优势和竞争优势，甚至被边缘化。无论是从地方政府和 融资平台公司关于“转型”的认知而言，还是融资平台公司 转型实务操作而言，市场化转型需要结合当地和公司的自身 实际，缺乏可复制、可推广的模式，转型工作任重道远。（四）债务市场化处置债务