中国公共财政的改革与发展课件

1、中国的公共财政:改革与发展探讨的内容公共财政理念的提出背景中国公共财政理论的基本构架及其争论中国的公共财政改革和制度变迁未来的取向公共财政理念的提出背景1.在理论政策方面:(1)中国的渐进性改革:基础理念利益激发政治阻力和改革策略.(2)1978年的十一届三中全会:改革与开放(3)1992年初，邓小平南巡时更加明确地指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。从而从理论上冲破多年来市场经济的束缚，为中国建立社会主义市场经济体制创造了理论基础。 公共财政理念的提出背景

2、1992年10月12日，中共十四大报告明确指出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。1993年八届全国人大一次会议将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”。社会主义市场经济第一次写进中国的宪法。 1993年11月14日，中共十四届三中全会正式作出了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，把中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标和原则具体化、系统化，勾画了新经济体制的基本框架 公共财政理念的提出背景1992年之后,财政部门也开始明确探讨公共财政框架及财政职能的转变问题。在此期间,财政理论界或经济理论界就比较明确建立公共财政的

3、提法。一些学者,如叶锦明,张馨教授等提出建立公共财政建议。95年后，开始对公共财政问题进行比较激烈的争论,但在财政理论界总体趋势是对公共财政的否定,即国家分配论和公共财政论的争鸣. 94年全国进行了经济体制的全面改革。其中,财税部门的改革:一个是税收制改革，二是财政体制改革，就是朝建立公共性质的财政体制努力。这次改革是向着公共方向改革，当时没有直接加公共财政头衔，到98年时才正式明确的.公共财政理念的提出背景(2)其标志是：(2.1)作为传统计划经济存在的重要依据和特征的短缺现象已基本消失，作为市场经济体制重要运作基础的买方市场格局已初见端倪。中国经济开始由供给约束型向市场约束型转变。短缺现象

4、的消失既是市场经济体制存在和作用的前提与基础条件，也是市场体制因素的成长和作用已达到相当程度的标志。(2.2)市场性价格机制已成为占支配地位的价格形式。在资源配置的直接手段中，市场价格机制已占支配地位。就生产资料的配置来看，1997年，我国实行计划价格的生产资料有11种，到1998年，下降为5种。劳动力、资本等要素配置的市场化程度也不断提高。公共财政理念的提出背景(3)市场化程度的判断标准:一般认为，市场化在015%为非市场经济;市场化在10%30%为弱市场经济;市场化在30%50%为转轨中期市场经济;市场化在50%65%为转轨后期市场经济;市场化在65%80%为欠发达市场经济或相对成熟市场经

5、济;市场化在80%以上为发达市场经济或成熟市场经济;综合起来看，发达国家的市场化程度约为80%-90%，市场经济已经比较成熟 。公共财政理念的提出背景钱伯华认为，到1997年中国经济总体市场化程度约62.568.0%之间。而且，各个地区的市场化进程严重不平衡。2003中国市场经济发展报告（李晓西教授主持），按照国际公认的标准测定，认为：中国是发展中的市场经济国家，而不是一些国家所视为的“非市场经济国家”，2001年市场经济发展程度为69。 中国人民大学的顾海兵教授对2010年中国经济市场化程度做出过三种预测方案。高位预测：2010年将超过80%，中国将成为标准的或成熟的市场经济国家；中位预测：

6、2010年将达到70%75%，中国将成为相对成熟的或较完善的市场经济国家；低位预测：2010年将达到65%，中国将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家.他同时认为:目前中国经济市场化程度大致在55%左右，已相当于发达国家市场化水平的65%左右，应该说，这一市场化水平是不低的。但同时也要看到，与85%左右的市场化目标相比，仍然还有艰巨的道路要走 公共财政理念的提出背景3.公共财政理念的大发展阶段1998年12月的全国财政会议明确提出了：要逐步构建公共财政的基本框架 ,大规模的理论探讨就此开始.迄今为止,公共财政应该说是逐步成为财政改革的主体目标和主导理论,但进一步的细化和本土化正在进

7、一步深入,并且开始导引具体改革进程中国公共财政理论的基本构架1基于市场理论的主流观点公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府经济职能。围绕市场的运作主体:公共部门与私人部门 2对公共财政”公共性”解释的另外观点公共财政是与私人财务（财政）对应的概念;公共财政并不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，不论任何社会形态的政府财政都是如此，不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

8、中国公共财政理论的基本构架4.基本构架(1)制度安排:公共选择制度和决策政府职能转轨和政府间职能分工,财政管理制度和程序的有效确立,决策的科学透明等(2)规范的公共财政预算收入体系 政府收入的度量把握,税制合理及其收入比重,预算外收入管理,政府间转移支付等(3)规范的公共财政预算支出体系 按照公共产品的性质和层次有效提供;提高公共选择的范围和效率(4)法律与监督:规则需要立法保障,行为需要广泛社会监督中国公共财政理论的基本构架5.公共财政与国家财政公共财政是以社会和市场为服务对象的，相对淡化了阶级性和斗争性；公共财政遵循社会产品的市场切割原则，有利于鉴定政府公共部门的干预边界，也有利于寻求简易

9、客观的市场准则来实施政府与市场的分工；公共财政注重社会个利益群体或个人的需求偏好，不追求“政令”的统一公共财政在激励市场有效配置资源的同时，在理论上还可以有针对性地进行“逆市场操作”公共财政是以公共行政体制为重要前提的中国的公共财政改革和制度变迁4.现代财税体制的建立:1994年的分税制改革(1)实行分税制，扩大了地方政府的自主财源，调动了各级地方政府的积极性。(2)规范了政府间财政关系。按税种划分收入，使中央与地方之间的利益界限趋于明晰，减少了中央与地方之间相互挤占收入的情况；配套建立的转移支付制度有助于均衡地区间差异。(3)提高了财政收入增长速度。在1994年以前，中国财政收入每年的增加额

10、大致在200300亿元之间。1994年以后，财政增长速度越来越快，年均增长10003000亿元左右。2003年财政收入增长约3000亿元，占GDP的比重达到20%左右。当然,中央财政的增长速度更快。(4)建立了规范的税收体系,为进一步财政分权提供条件.中国的公共财政改革和制度变迁5.进一步规范组织和合理划分政府收入(1)1997年大规模开始”费改税”和预算外收入改革(2)2002年开始所得税收入分享改革(3)2003年出口退税改革(4)2004年开始的农业税改革和农业税废除 实行分税制以来中央与地方的收入分布情况年份财政收入绝对额全国中央地方1999年11444.08 5849.21 5594

11、.87 2000年13395.23 6989.17 6406.06 2001年16386.04 8582.74 7803.30 2002年18903.64 10388.64 8515.00 2003年21715.25 11865.27 9849.98 2004年26355.88 15081.54 11274.34 04/941.967557 2.157844 1.759949 00-04年均增长%18.44 21.20 15.18 中国的公共财政改革和制度变迁中国的公共财政改革和制度变迁6.公共支出改革(1)预算管理改革:部门预算(2)国库集中支付改革(3)政府采购制度的建立和完善(4)公共支

12、出范围和重点的倾斜(逆市场操作与构建和谐社会)(5)注重绩效的理念标准、体系和量化中国的公共财政改革和制度变迁7.政府间转移支付制度自从1994年财政分税制改革以来，在重新划分中央与地方财政分配的基础上，中国政府相应调整了政府间转移支付的数量与形式。除了保留原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，还做了如下调整：首先，着重建立了中央对地方的税收返还制度；其次，从1995年起，实行了过渡时期转移支付办法；然后，根据不同情况相继设立一系列特定转移支付和补助办法。中国的公共财政改革和制度变迁1995-2004年中央财力性转移支付的种类及其变化情况中国的公共财政改革和制度变迁19952004

13、年专项转移支付（含国债专款） 单位：亿元中国的公共财政改革和制度变迁深化省以下分税制改革应该注意的方面:（1）中国政府的层次特性 五级政府：中央、省、市（地区）、县和乡镇；国体性质：单一制国家；在公务员的总量中，中央政府占比不到7%，存在着大量委托性事务；（2）中国的财政体制特征：基本上是“一级政府，一级财政”目前财政改革，如“乡财县管”最终可能在基层政府级别与财政级别的差异性；中国政府间的财政分权目前正处于新的探索之中；（3）中国的财政分权中央与地方的财政分权，主要是中央与省级之间；省以下财政分税制，即省或者自治区范围内的政府间财政关系中国的公共财政改革和制度变迁（4）事权划分的原则：从公共

14、产品供给和受益的不同角度分析。目标满足需求的基础上考核绩效；与居民的信息沟通状况。关乎人们基本生活方面的公共服务，需要更接近本地居民、能更好地了解居民的偏好的政府执行； 从区域内均等化能力建设角度，允许适当集中；考虑政体方面的因素（5）事权决定财权避免出现“有责无权”和“有事无钱”的情况；防止财权上移和事权下移的问题；财权要以事权的转移进行适应性变革（6）要重视事权与财力的匹配问题财权不一定决定财力的大小；事权的履行最终需要财力的支付需要财力匹配与事权中国的公共财政改革和制度变迁（7）“分税制”只能是一个财政分权的代名词，实际上基层政府的融资更多的是靠辖区公共服务筹集成本的。（8）注意和现行税

15、制改革结合，并且考虑税制结构和收入组织的效率；（9）允许和鼓励地方创新（10）谨慎设定转移支付的各种因素，使其更加客观公正，也符合实际。城市化，市场化等（11）组建政府的成本（受益范围和供应效率）中国的公共财政改革和制度变迁9.公共风险的防范(1)亚洲金融危机与财政风险防范(2)非典事件引发的公共应急机制建立 （3）债务引发的财政风险估量：国债.国债目前积存3.3万亿元.虽然不能构成很大的负担,但近年来巨额赤字规模加速了累积程度.尽管财政政策由”积极”转向”稳健”,但赤字仍然维持3000亿元的水平;金融不良资产.国有银行已经剥离的金融不良资产接近1.4万亿元,但仍然有1998年以前基本明确的1

16、.8万亿元滞留在体系内部;社会保障欠帐.根据社会保障部正式公布的数据,2004年底达2.5万亿元;地方政府债务.迄今为止,我国省以下政府直接债务总额约达3.26万亿元;给国有银行注资吗?1998年2700亿元特别国债;20032005年400600亿美元的注资;还继续注入.?还能够记得19982004年间积极财政政策的银行配套资金吗?银行财政化如同1983年”拨改贷”一样,会逐步显示出来对财政的追诉.中国的公共财政改革和制度变迁10.近期的财税改革重点(1)新一轮税制改革:所得税,增值税,物业税,农业税等(2)政府预算绩效评价和绩效预算(3)政府间财政关系的重塑和地方财政制度变革:地方政府债务

17、突兀了政府间财政体制设置的问题；政府间事权，尤其是在公共服务方面的支出责任划分；地方政府财权、财力财政分权化与地方税收体系建设；转移支付体系的变革和重塑(4)为防范财政风险而进行的制度安排未来的取向面临的基础矛盾: A.科技较为落后与综合国力的提高, B.富人革命与相对贫困, C.资源贫乏/枯竭与发展之硬道理, D.中国逐步崛起与日益单极的世界, E.全球化与地区化。未来的取向所处的大体环境1.国际经济发展的总体环境：1.1经济全球化：经济全球化是指生产要素跨越国界，在全球范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程。经济全球化是一个历史过程：一方面逐步形成“全球统一市场”；另一方面在

18、世界范围内建立了规范经济行为的全球规则与机制。经济全球化已显示出强大的生命力，并对世界各国经济、政治、军事、社会、文化等所有方面，甚至包括思维方式等，都造成了巨大的冲击。任何一个国家既无法反对，也无法回避，唯一的办法是如何去适应它，积极参与经济全球化，在历史大潮中接受检验。加入WTO，进一步加快溶入世界经济的步伐，中国国内经济的竞争同时也日益具有国际竞争的味道。在全球一体化情况下，中国面临着不少机遇和挑战（贸易、金融、企业竞争力、全球分工、全球公共物品等） 未来的取向1.2知识经济和信息经济时代：1996年经合组织明确定义为：“以知识为基础的经济”(knowledge based econom

19、y)；简而言之就是科学技术是第一生产力的时代。当今世界经济的发展比以往任何时候都更加依赖于知识的扩散和应用；据资料统计，当今世界在20世纪初，技术进步对经济增长的贡献为5%10%，20世纪中叶上升到50%左右，20世纪80年代上升到60%80%。事实上，1997年美国的信息高科技产业已超过美国国内生产总值的10，以信息技术为主的知识密集服务出口总值已接近商品出口总值的40。经合组织主要成员国国内生产总值的近50来自以知识为基础的产业；知识经济的灵魂是创新，即知识创新和技术创新；信息和通信技术在知识经济的发展过程中处于主导地位，这是知识经济的一个主要特征；信息经济是知识经济。科学无国界。在知识、

20、信息、技术的生产与应用愈益实现网络化的条件下，像我们这样的发展中国家，有可能分享世界科技经济国际化的成果，实现跨越式的发展，后来居上。这为我们提供了难得的发展机遇。 未来的取向1.3国际政治军事格局仍然以和平与稳定为主调。“和平、发展、合作成为当今时代潮流，世界政治力量对比有利于保持国际环境的总体稳定”（冷战残局、民族主义、恐怖主义、地缘政治等）；但中国经济扩张也受到资源、环境和技术的壁垒（发达国家原始积累的海外战争、殖民贸易和贩卖黑奴“第一桶金”的取得）；亚洲国家之间的猜忌和疑惧也为中国的“和平崛起”增加了政治阻力（历史遗留和地界争端）。内敛式的发展成为主导路线未来的取向2.国内社会经济的发

21、展格局2.1经济建设的成就：1978年底中国开始改革开放以来，取得了巨大的经济发展成就。19782004年间，中国GDP年均增长达到9.4%，2004年GDP的规模为 1978年的10.3倍，而世界同期的年均GDP增长率仅为2.8%；中国国际贸易年均增长16.7%，贸易规模增长了56倍，进出口额由1978年的 206.4亿美元增长到2004年的11547亿美元，同期贸易依存度由9.5%增长到69.3%；中国的发展对中国人民生活水平的提高做出了巨大的贡献； 现在中国虽然是一个存量的小国，但是，已经成为增量的大国。中国经济的高速增长，是世界经济和贸易的主要来源，成为拉动许多国家经济增长的原动力。更

22、为重要的是，中国还有巨大的增长潜力，中国有可能在本世纪中叶前变成全世界最大的经济。 目前中国GDP总量已达到世界第6位，其外汇储备位居世界第二。2004年，中国进出口总额达到11万亿美元，比前一年增长30，位居世界第三位。 未来的取向2.2中国社会经济发展中存在的问题：资源制约。中国正处于工业化高速发展的时期，也是资源消费的高峰期。例如，中国目前的石油进口占其消费总量的13，已经成为世界第二大石油进口国。环境污染。目前，中国的环境承载能力十分脆弱，有二三十个城市的污染程度在世界最严重之列。 各种差距扩大。矛盾较为突出。区域间发展差距、城乡差距、个人收入差距不断扩大，就业矛盾突出，腐败成隐患。从

23、收入水平的角度看，中国的基尼系数从1978年的028上升到2003年的047，中国成为世界上收入差距最大的国家之一，如果不加限制，对中国的影响可能是灾难性的 。2004年，我国城乡收入差距在国家采取多种惠农措施的情况下，城乡差距还维持在3.211。 技术相对落后，创新能力不足。技术VS.需求、技术与节约。经济体制不完善制约。中国虽然已经初步建立了社会主义市场经济体制的总体框架，但市场经济体制不健全，集中表现在投资体制改革严重滞后，不适应市场经济发展的需要 （金融、财政、投资、土地等方面的体制）。未来的取向国际经济环境的不确定因素也正在增加。随着对外开放的日益扩大，中国的发展越来越受到国际环境的

24、影响，如：针对中国的各种贸易保护措施，世界经济的周期性波动，国际市场上能源、粮食和矿产品价格的波动，这些都会对国内市场产生越来越大的影响，从而使国内经济运行出现相应波动。按照发展阶段看，中国人均GDP已到1000美元的结点，这是发展中国家更上层楼的发展瓶颈。从1000美元增加到3000美元，是中国现代化建设进程中非常关键的阶段，也是收入分化和矛盾较为突出的时期。如何实现平稳过渡，主要任务可能落在“十一五”时期； 结论：在工业化和城市化高速发展时期，如果经济增长缺乏长效机制，公共服务资源配置得不到合理调整，社会保障体系不完善，社会舆情沟通渠道不畅通，社会领域各种常规性的协调机制不健全，各种错综复

25、杂的“增长瓶颈”和社会矛盾势必使经济发展不可持续、社会稳定与和谐发展受到干扰。未来的取向执政党的现代理念中国共产党的宗旨：“三个代表” 、“立党为公、执政为民”；“权为民所用、情为民所系、利为民所谋” 以人为本、科学发展，和谐共荣，互利共赢 ；提高党的执政能力和保持共产党员的先进性。未来的取向财政改革与发展的主要关注点:1.根本性公共财政制度的塑造(1)转变政府职能,实行公共行政体制:根本性解决公共选择问题(2)对财政的监督机制有助于构建民主透明的财政安排(3)按照市场进程和技术进步程度,进一步科学鉴定政府与市场,政府之间的现实职能(4)财政自治及其自治能力(5)行政体制与法的问题未来的取向2

26、.科学发展观与和谐社会导引下的理财观科学发展观主要解决的如何实现各种发展相互统筹基础上的“社会经济可持续发展”问题，以便使发展这个硬道理“一硬到底”！和谐社会的构建是要使社会内部各阶层、团体等的和谐共处，良性互动等；使社会成员之间的关系和谐，各尽其能、各得其所、相互尊重等。这一方面体现了“以人为本”的执政理念，另一方面通过构建和谐铺设“恢恢的社会安全网”，尽可能控制社会成员的公共福利和收入差距，增强社会“弱势群体”的心理承载能力，确保市场增进和社会稳定。这也是政府通过“逆市场操作”的一种施政理念。为此，未来的中国需要形成如下的具体社会理念：未来的取向(1)节约型社会:环境资源和可持续发展(2)

27、学习型社会:科技进步与国家综合实力(3)和谐型社会:扶助弱势群体,缩小收入差距,减少社会振幅(4)发展型社会:社会事业的全面发展(5)协作型国际新秩序:全球性公共产品的协商与协调未来的取向3.通过财政运作不断寻求改革的利益推动力量:最广大人民利益(1)农民与工人;(2)知识分子;(3)公务人员;(4)企业主;(5)中产阶层(6)外来力量和外来竞争;(7)系统与非系统性风险(8)其他.未来的取向案例：一个近期引人注目的争论焦点2006年3月4日的“西山会议派”在北京杏林山庄综合楼六层会议室召开的“中国宏观经济与改革走势座谈会”（简称3月4日西山会议）。其主体精神认为：中国的经济改革出现“困境”，

28、行政体制的变革成为必然。甚至，有些过激的言论 。因此，被称为新“右派”。2006年4月9日的“反西山会议派”由“毛泽东旗帜”网站主办的“坚持社会主义改革研讨会”于2006年4月9日在北京举行。参加会议的既有经过革命战争锤炼的老一辈无产阶级革命家，也有坚持马克思主义立场的专家学者，还有一批投身社会主义现代化建设、具有正义感的热血青年。与会者济济一堂，踴跃发言，义无反顾，慷慨激昂。这个研讨会，初步回应了由自称“站在右边”的“精英”们主导的“西山会议”。这被称为“新左派”。 2006年4月15日北京乌有之乡书社邀请京城中青年马克思主义学者举办了“社会主义改革观”研讨会。 未来的取向案例续摘自乌有之乡

29、“社会主义改革观”研讨会综述/article.php/8153自从2004年开始对改革进行大反思以来，思潮碰撞跌宕起伏，从“郎旋风”到“刘旋风”，再到激辩物权法，新近又出现了一个“新西山会议”，牵动着每一个参与者和关注者的神经。不久前华尔街日报对“西山会议”作了报道，“中国体制改革研究会”一位不愿透露姓名的胡姓人士表示，网上登载的会议原始纪要是准确的。华尔街日报发表的文章指出，这次“泄密”事件只是有关中国市场化改革未来走向的公开讨论越来越激烈的大背景下的一个最新插曲。有关改革中出现的各种问题贫富悬殊拉大、腐败愈演愈烈、某些行业被外资把持等，社会上出现了越来越多的批评声，在改革道路上已跋涉27年

30、的中国俨然已走到一个十字路口，何去何从亟待抉择。 未来的取向案例续：马宾（国务院发展研究中心原顾问）的上书。 现在（一个月后），这些汉奸，特务的面貌以及他们与美国的各方面关系，已经基本清楚，我意起码在他们的单位（北京大学），直至全党进行批判，揭露，来一个全面、彻底反对美帝国主义在我们国家搞“颜色革命”的勾当的运动。 警告美国布什，赖斯，不要（当然这是对牛弹琴）在中国搞特务活动，搞“颜色革命”，这有害美国人民与中国友好的形象，中国人民与美国人民是友好的，如果美国政府一边与中国拉关系，一边搞特务活动（如拉姆斯费尔德），这对美国人民，这对中美关系不好，也是对自己脸上抹黑！中国人对美国，如同对自己一样

31、，区别对待，我们站在全世界人民一边，反对美帝国主义！ 未来的取向4.化解日益累积的财政风险财政风险的表现形式:首先,是财政赤字的不可持续，即政府不可能继续通过增加财政赤字的办法维持所承担职责的开支，可能的主要原因是政治和社会舆论的压力;其次,是债务的不可持续，即政府不可能继续通过举债来维持需要的开支，可能的主要原因是资本市场的约束和政府信誉的降低;再次,则是财政的不可持续，即政府如果运用政权的力量强行扩大对资源的拥有权（例如增加税赋、过度收费），仍然不能满足必要的开支，最终将会引起财政危机的爆发。最后，经济的不可持续性？对财政风险管理和防范的最终目标是维护经济的持续稳定发展和社会稳定。未来的取向财政风险补偿：首先，政府作为社会公共经济资源的最高所有者:国家所有权高于