公共管理学(七)课件

1、第七 章 公共危机管理 公共危机危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机范畴。我们得出公共危机的定义： 公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。公共危机管理危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。 危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的

2、建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。危机管理多重视角可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性； 可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信息传播问题； 从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。危机管理理论 1形象修复理论(imageR

3、ecoveryneory) 威廉班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不同战术。 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等。焦点事件论这是托马斯伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 一个焦点事件有极大的冲击力，能

4、唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。焦点事件理论 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然灾害； 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人们淡忘，如“911”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 如孙志刚事件、钓鱼执法事件情境危机理论他提出一个“

5、危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现危机史关系史公共危机的类型 (1)据公共危机产生的诱因，可分为： 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了

6、公共危机。 (2)据公共危机发生的领域，可分为： 政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等 社会性危机：如社会骚乱、罢工等；公共危机的类型宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等； 生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等； 自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。 (3)据公共危机中主体的态度，可分为： 利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸； 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴

7、黎骚乱。 级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制； 级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制； 级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制； I 级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。公共危机的分期1986年，斯蒂文芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期(Breakout

8、orAcute)、危机蔓延期(Chronic)、危机解决期(Resolution)。 潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。 在危机突发期，事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：

9、 (1)预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。 (2)爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。 (3)缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。 (4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。我国面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度

10、、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面： (1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。 (2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。 我国面临公共危机频发的威胁 (3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更

11、换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。 (4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。 (5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。在未来很长一段时间内，我国将面临公共危机所带来的严峻考验。公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的新闻发布机制五、公共危机的善后机制预警机制危机前的潜伏期是处置危机的最佳时期，若应对得当可将公共危机扼杀于

12、发生之初的萌芽状态，从而最大限度地避免或限制公共危机给公共利益、社会秩序、政府正常管理活动带来的威胁与损害。 公共危机的预警，指公共危机管理的主体主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。建立、完善公共危机预警机制包括以下内容： 1制定、健全相关的法律法规 2制订、健全预案体系。危机预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人

13、为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。 3进行信息监测与分析 4. 完善各项基本资源储备 5加强公共危机应对的培训 与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条： (1)权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。 (2)结果优先原则。在危机状态下，因形势严峻，难以全面考虑应对方式被公众接受的程度，决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。 (3)短期目标优先原则。在危机状态下，因时间紧迫、信息资源有限，很难迅速对问题作全面深入分析，因此，在不违背长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能

14、导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。 (4)强制原则。为调动一切可利用的资源，最大限度地限制公共危机带来的损害，决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。这一原则虽与民主价值观不相符合，但在危机状态下是需要的。强制原则实行由于决策机关享有调度的合法性和权威。 (5)勇于承担风险原则。在时间有限、信息有限、资源有限以及不确定性极高的情境下做出决策，必定带有一定的风险性。决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。 公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总

15、理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。 公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机决策行为的法律制度一般涉及：谁是决策主体?决策主体的决策权有多大?危机决策的程序是怎样的?最终决策采用什么表决方式?在法治建设较完善的国家，这些制度都应以法律法规的形式出现。并非要求要制定一部专门的法规，而是可包含在多个不同的法律法规中。 应对机制应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。公共危机应对机制的基本内容如下： (1)信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要

16、按国家突发公共事件总体应急预案中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。 报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已采取措施等。同时，相关部门要依有关法律和规定，以及应急预案的内容，做好新闻发布工作，保障公众的知情权，将真相及时告诉公众，消除公众的恐慌心理，凝聚民心，让公众与政府一起同舟共济，化解危机。 (2)先期处置。公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展，组织开始应急救援工作，在向上级

17、部门报告的同时，根据职责和规定的权限启动相关的应急预案，并及时有效地进行先期处置。 (3)应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。 (4)指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急管理机构应协同防汛抗旱、减灾、抗震救灾等相关应急指挥机构，按相关预案开展处置工作，这就是公共危机的应急联动机制。在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。而相关的部门也应对危机信息进行分析，及时提出应急处置方案和建议，供应急指

18、挥机构领导决策参考。 (5)应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。由国务院负责处置的公共危机事件的应急状态解除，根据国务院领导指示或者实际需要提出，或由事发地省级人民政府或国务院有关部门提出，经国务院应急办审核后，报国务院或国务院相关应急指挥机构批准后实施。新闻发布机制发布原则“三T原则”：一是以我为主提供情况(Takeyourowntake)；二是提供全部情况(Takeitall)；三是尽快提供情况(Takeitfast)。这三个原则强调的是主动、全面、快速，只有“以我为主”，才能牢牢把握主动权，掌握信息发布的节奏，只有“全面”才能给大众提

19、供理性的分析判断基础，只有“快速”才能在第一时间堵塞流言产生和传播的空间。信息梯度发布原则信息梯度发布就是遵照公众心理需求，依照信息发布的“度”的原则，有计划、分步骤地发布信息。发布原则包括三方面内容：信息数量梯度分布；发言人级别由高到低；信息内容先主后次； (1)数量上，信息数量梯度发布，在危机过程中，关于危机的信息发布量的多少直接影响公众心理。如大众媒体在发布信息时能按危机的进程发展规律，按公众的心理承受能力采取分步骤的、分阶段的信息发布，就会达到良好的传播效果。 (2)次序上，发言人级别由高到低，信息梯度发布策略强调发言人出场的发言次序应由高到低。这种安排可使公众明确感受到所公布的公共危

20、机信息的重要程度和权威性。 (3)内容上，信息发布先主后次。在发布内容上采取梯度策略有利于分清主次，减轻公众阅读疲劳和公众的逆反心理。新闻发布方式 1新闻通稿 2新闻发布会。政府新闻发布会一般有三种类型：日常定期发布；不定期专题发布；高频度的危机发布。 3电视、电话、网络连线采访 4官方网站。政府还可利用既有的官方网站或新建的专门网站向媒体与公众发布公共危机信息。 5电话回复 6、政务微博新闻发布机制的基本内容公共危机的新闻发布机制可分三个阶段：即危机潜伏期、危机爆发期与延缓期、危机善后期。 (1)在危机预警期，最重要的内容在完善新闻发布制度，一方面设专业新闻发布机构，如新闻处、新闻发言人办公

21、室等，并逐步加入公共关系职能；另一方面培养专业新闻发言人，较理想的是具有在政府与媒体长期工作的双重经验的人员。 (2)在危机爆发期与延缓期，启动危机传播预案，选择合适的媒体组合方式，争取第一时间向媒体与公众发布公共危机的相关信息。新闻发布的信息设计要注意以下几点：增加预期收益，即通过一些具体的、人性化的细节向受众阐述危机管理能给公众带来哪些实际收益；减少预期成本；增强社会舆论导向；为个人行动创造条件；减少各种替代性的方案。 (3)在危机善后期，邀请专家调查研究，多侧面多层次分析事件的原因、过程与后果，发布公共危机管理调查与评估报告，向公众宣传此次危机管理的经验教训，并引导公众舆论，重塑政府良好

22、形象。善后机制公共危机的爆发期结束，并不意味着危机管理过程已完结，其善后管理是整个公共危机管理机制中的重要环节。公共危机的善后管理，指公共危机的紧急情况被控制后，作为危机应对者，以政府为主体的公共部门致力于危机后的恢复工作，尽快消弭危机带来的损害，将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复正常状态。公共危机发生后，会给社会秩序带来极大的冲击，导致社会出现高度不稳定的紧张、失衡状态，这种状态一般会持续一段时间才能完全消失。从应急状态中解脱出来的政府及其他组织，必须对公共危机的后续发展情况进行跟踪、反馈，以确保问题的根本解决，即进行公共危机的善后工作。 公共危机的善后机制包括以下基本内容：恢复与

23、重建；调查与评估；学习与改进。第八章 电子政务 一、电子政务概述电子政务的概念 电子政务是指国家公共部门为了提高公共事务管理效能和公共服务水平，通过运用网络信息技术与开发信息资源、重组组织结构、创新公共管理模式、优化业务流程有机结合的方式来进行公共事务管理和公共服务提供的新型管理模式与运行机制。 电子政务概念包括了以下四个方面的含义： 第一，电子政务的主体是国家公共部门，尤其是政府部门，电子政务涉及和处理的是与国家公共权力行使有关的公共事务国家公共事务、公共部门自身事务、社会公共事务，涉及公共服务的提供。 第二，电子政务是在现代公共管理理念指导下，主要以因特网为基础，借助网络技术、计算机技术和

24、通讯技术等来进行公共事务管理与公共服务提供，来实现业务流程优化、组织结构重组、部门间关系的改善和公共服务水平的提高。 第三，电子政务不是网络信息技术和政务的简单组合。 第四，当代电子政务建设不能只停留在技术应用这个层面，而必须注重组织结构的调整、跨部门业务与信息的集成整合、业务流程的优化和公共管理理念的转变。电子政务与传统政务的区别区别事项传统管理方式电子政务方式机构存在形式以物理实体的形式存在以网络虚拟化形式存在政务办理方式面对面、受空间限制超地域性、不受空间限制政务办理时间有严格的时间限制724方式组织结构金字塔式的垂直化分层结构网络型扁平化辐射结构公共管理方式公共部门实体性集中管理系统程

25、序式分权管理政务生效标志公章、领导签字批示等电子签名等政务处理程序前后串行作业网络化协同并行作业工作重心以管理、审批为中心以服务、指导为中心主要议事方式会议、文件等网络讨论等决策参与范围主要集中在公共部门内部内部与外部互动、统一电子政务与政府上网工程 “政府上网工程”并不是电子政务的全部，它只是处于电子政务发展初级阶段。原有的“政府上网工程”在相当大的程度上只具有政府部门在网上发布信息的静态功能，缺乏互动性、信息资源的共享性。电子政务是一个含义更为广泛的概念。 “政府网站”作为电子政务的表现形式和载体，也并不等于开通一个互联网站、铺上一堆局域网、购买一堆硬件设备就算是电子政务的建设；而是还必须

26、进行网站的维护、信息资料的更新、空间和功能的拓展，要注重发挥它长期的和社会的效应，要实现政府网站之间的互动联通、政府与公众之间在网上的互动。电子政务应用发展阶段第一阶段（起步阶段）第二阶段（提高阶段）第三阶段（交互阶段）第四阶段（在线办事阶段）第五阶段（无缝阶段）（1）建设内部局域网和OA系统（2）建设和开通网站，发布静态信息（3）实现文档数字化和提高办公自动化水平（1）网站增多，提供动态信息和专业信息（2）提供检索功能和电子邮件（3）建设系统专网和单一业务应用系统（1）信息定期更新，实现网上表格下载、查询等简单交互功能（2）利用电子邮件进行互动交流（3）建设业务管理信息系统，提供业务信息检索

27、和统计功能（1）整合基础网络（2）建立信息资源库，实现信息交换共享（3）在线交互式办公和在线办事（4）数字身份认证广泛有效，信息安全由保障（1）公共管理从职能导向转向服务导向（2）实现了跨部门业务无缝集成和网络化协同办公（3）在线服务完全整合，随需应变提供一体化服务（4）形成了网格状电子政务二、电子政务的运行模式政府间电子政务 G2G是不同层级之间、不同地区政府之间、不同政府公共部门之间的电子政务，主要表现为一个部门内部的电子政务、跨部门之间的电子政务、跨行政层级之间的电子政务。电子法规政策系统 电子公文系统 电子邮递系统 电子司法档案系统 电子财政管理系统 电子办公系统 电子培训系统 网络绩

28、效评估系统 垂直化网络管理系统 横向网络协调管理系统 城市网络化管理系统 城市综合执法系统政府与企业间电子政务政府与企业间电子政务模式是指政府公共部门通过一个公平公开的网络互动平台来简化传统政府与企业之间互动的繁琐程序，应用电子化方式办理公共部门对企业的各项业务，包括电子采购与招标、网上行政审批、网上企业注册登记、网上年检、信息查询等，方便、快捷地为企业提供各种服务。政府与企业间电子政务主要表现为政府对企业经营行为的监管电子化、政府为企业办事的电子化、政府为企业提供各种电子化查询服务等三个方面。政府与公众间电子政务政府与公众间电子政务是指政府公共部门通过网络系统为公众提供各种服务。G2C电子政务模式就是政府公共部门运用先进的网络信息技术，快捷、方便地向公众提供服务。G2C运行模式的着眼点与G2B一样都是强调政府的社会服务功能。因此，在相当程度